我国基本公共服务空间差异格局与质量特征分析

我国基本公共服务空间差异格局与质量特征分析

F062.6：A1000-8462(2011)02-0212-06修回时间：2011-01-16社会主义和谐社会是以公平、公正为根本出发点，构建我国的基本公共服务均等化是构建社会主义和谐社会的重要目标之一，这就要求基本公共服务在空间的配置上要考虑效率和公平的兼顾问题，协调区域之间的基本公共服务质量和水平。科学的测定我国基本公共服务的质量水平并分析其空间格局，揭示其空间分异机制，可以为我国制定和实施区域基本公共服务均等化的政策提供科学必要的决策和参考。目前我国学者对于基本公共服务、基本公共服务均等化的问题从财政学、政治经济学角度研究的比较多[1-9]，很多学者直接采用财政均等化的相关指标来反映公共服务均等化的程度。只有少数一些学者对中国公共服务的区域差异展开了一些研究，其中比较有代表性的有：李敏纳、覃成林以省级单位为研究对象，对1990年来中国社会性公共服务差异的特征与变化机制展开分析，指出中国社会性公共服务区域差异与经济发展区域差异有一定的耦合性，区域间差异总体上偏大且近期呈逐步扩大态势[10]。郭琪以单位面积通车里程数、万人大学生数、万人拥有病床数和人均财政支出等指标研究中国区域间公共服务均等化现状，指出中国区域间公共服务差异明显，其中在健康、行政和治安方面的差异最为显著，除教育和健康的差异有缩小的趋势外，其他则有扩大的趋势[11]。王磊以文盲半文盲人口占15岁以上人口的比重、人均教育经费和人均医疗机构床位数3个指标作为公共服务发展水平的测度指标，选取13个省市进行研究，指出中国区域间公共服务发展水平十分不平衡[12]。张恒龙等用区域间财政均等化程度表示公共服务发展的均等化程度，对中国公共服务发展的均等化现状进行了分析评价，认为中国区域差异大，人口和要素不能完全自由流动，人们无法通过自由流动实现公共服务均等化，但目前中央政府通过转移支付弥补区域间公共服务差异的绩效十分有限[13]。总体上讲，目前关于中国公共服务的研究成果中对中国公共服务区域差异方面理论和实证研究很少，并且研究中国公共服务区域差异的空间尺度、范围也有局限性，评价指标不够合理以及计算方法上的选用上存在一些问题或不够规范，深度还存在一定不足。在此背景下，本文尝试重新构建了一个基本公共服务的指标体系，利用物理学中的熵值法从更小的空间单元(地级和地级以上城市)测算我国的基本公共服务质量和水平，拟在我国整体空间上发现一些地级及地级以上城市的基本公共服务的空间差异特点，分析其机理，并期待能够提出一些协调区域之间的基本公共服务质量和水平差异的对策，供学者或政府部门决策参考。1基本公共服务水平内涵及其差异的测度1.1社会性公共服务水平的内涵及评价体系的构建研究基本公共服务，界定和理解“公共服务以及基本公共服务”是研究的逻辑起点。对此，国内学者根据我国情况进行了较多的研究，但目前学术界对这一概念并没取得共识，甚至还存在较大分歧。根据学者们对基本公共服务范围大小的认识差异，可以将它们的观点归纳为三种[14]：第一种是“窄派”观点，主张将公共教育、公共医疗和社会保障等具有公民权利的性质的社会性公共服务纳入均等化范畴，持有这种观点的学者有宋迎法、包兴荣等；第二种是“宽派”观点，认为教育、医疗、社会保障等社会性服务，生产、生活基础设施、环境保护等经济性服务，以及一般行政管理、法律、司法等维持性服务，都属于基本公共服务，这种观点以陈昌盛等为代表；第三种是“中派”观点，主张公共服务均等化的范围要适中，既不能过宽也不能过窄，强调把就业、社会保障、基础教育、基本医疗、公共文化、公益性基础设施、环境保护、公共安全性服务等纳入均等化范畴，持有这种观点的学者有常修泽、陈海威、辛呜、朱玲等。本文认为在我国现阶段，基本公共服务应该先满足两大方面即：民生类公共服务和公益性公共服务，这两方面应该包含教育服务、文化服务、卫生服务、社会保障服务、信息化服务、生态环境服务和基础设施服务。本文在前面众多学者研究的基础上，依据基本公共服务的内涵，同时考虑评价体系系统性、完整性，交叉数据的取舍选取，统计资料的可获得性，以及指标体系的可推广性等原则的情况下，设计了一个如表1所示的基本公共服务水平测度指标体系来测度评价我国基本公共服务空间差异。1.2测度方法——熵值法熵值法能够克服人为确定权重的主观性以及多指标变量间信息的重叠[15]，被广泛应用于社会经济等研究领域[15-16]。在信息论中，熵是系统无序程度的度量。某项指标的指标值变异程度越大，信息熵越小，该指标提供的信息量越大，该指标的权重也越大；反之该指标的权重越小。熵值法计算步骤为：1.3数据来源社会保障服务指标下的数据来自《中国劳动统计年鉴2009》和《中国民政统计年鉴2009》；其余评价指标数据均来自《中国城市统计年鉴2009》和《中国城市年鉴2009》。对于部分缺失的数据进行了调整和处理①。2我国公共服务空间差异与质量特征分析2.1综合得分差异明显，整体质量偏低标准差、小于0—0.5个标准差、小于0.5—1个标准差、小于1个标准差以上来分级。最终结果包括六级：其中一级城市29个，二级城市27个，三级城市60个，四级城市93个，五级城市56个，六级城市21个。其中一级城市平均得分0.334294，二级城市平均得分0.249582，三级城市平均得分0.208538，四级城市0.179001，五级城市平均得分0.146553，六级城市平均得分0.112841。通过计算可以得出，一二级城市比例仅为19.6％，四级、五级城市比例很高，达到53.5％，说明我国城市的基本公共服务水平整体上偏低；同时城市个体最高得分(深圳)是最低得分(内江)的将近10倍，一级城市平均得分是六级城市的3倍多，说明我国基本公共服务质量水平综合得分差异明显，且基本公共服务综合得分在个体城市之间差距较大。2.2服务质量水平空间分异明显，水平从东部到中西部逐步降低梅斯等人选用一系列社会经济指标来表征空间分异的5个维度(均衡、接触、集中、向心化和簇状)，其中，分异指数(IndexofDissimilarity，简称为ID)是最常用的表示空间分异程度的指数之一[18]。其计算公式为：p为研究对象人口数占总人口数的比例(如外来人口、大学教育水平人口等比例)，是空间单元k中研究对象人口数占总人口数的比例。空间分异指数测算的是被考察人口在整个空间范围内的分异程度。ID值越大，空间分异程度越大，ID=0代表完全没有分异，ID=1代表完全分异。笔者用上述公式来对我国基本公共服务的空间分异程度来进行测度。以基本公共服务水平低于全国平均水平的地级市为考察对象，以东中西三大地带为大的空间单元，利用上述公式计算基本公共服务水平低于全国平均水平的地级市在空间上的分异程度。在计算过程中，将式(6)中的总人口数替换为研究的地级市数，将研究对象人口数替换为基本公共服务水平高于全国平均水平的地级市数。测度的最终计算分异系数值为：0.82026。其值ID值很大，与ID=1非常接近，说明我国基本公共服务的空间分异程度是比较大的。同时笔者按我国东部、中部、西部对不同级别的城市分别进行统计②(表2)，可以看出区域之间基本公共服务存在着的巨大差别。一、二、三级城市集中分布在东部，东部地区所占比率为一半左右，分别为62.1％、44.4％、35.0％。三、四级城市东部和中部相当，西部较少，五级城市和六级城市以中部和西部为主，东部很少。按东、中、西内部各级城市所占比重来看，东部比重最高的是四级三级和一级城市，中部以三、四、五级城市为主，比重分别为22.8％，35.6％和22.8％；西部则以四、五级城市为主，比重分别为26.2％、25.0％。相比而言，东部地区一、三、四级城市的比重最大，中部三、四、五级城市为主，而西部则主要为四、五、六级城市。综上可以看出基本公共服务质量水平从东部到中西部逐步降低，中西部差距比东中部差距要小。这种区域差异也可以从图1中反映出来。2.3服务质量水平较高的城市呈“群”状分布，与沿海城市群分布拟合较好图1是基本公共服务质量水平不同级别城市的分布情况，图中空白区域为地级以上城市以外的区域，如自治州、自治县等等③。从图上可以看出基本公共服务质量水平较高的城市呈集聚状态，呈现“群”的特点。基本公共服务质量水平较高的集聚地区包括辽中南、京津冀、山东半岛、长三角、珠三角、海峡西岸、成渝地区、内蒙古中部等区域，这与十大城市群中的六大沿海城市群相吻合④。其余得分较高的城市则分布比较零散，包括西北的克拉玛依、乌鲁木齐、银川、兰州、西宁、乌海；中部的太原、黄山、武汉、长沙、郑州、十堰、大庆等；西南的昆明；海南的海口和三亚。公共服务质量水平得分较低的地区主要分布在广西、湖南、云贵高原和四川和福建山地地区，这与我国自然地理条件和经济条件较差的偏远山区分布有一定的拟合。图1各级别城市基本公共服务城市空间分布图Fig.1Distributionofcitiesatallbasicpublicservicequalitylevels2.4服务水平与城市经济发展水平呈正相关通过SPSS15.0计算我国各城市基本公共服务水平与城市经济发展水平的相关系数，得出两组数据相关系数为0.59201，说明我国基本公共服务水平与城市经济发展水平基本公共服务质量水平与当地的经济发展水平密切相关，这一结论从图2大体也可看出。经济发达的地区和城市，其基本公共服务相对来说都比较高。从1978年改革开放以来，我国实行“率先发展东部”的非均衡梯度发展战略，这一战略本身就包含基本公共服务生产和提供方面的非均衡，这直接拉大了区域基本公共服务的差距；另外非均衡梯度发展战略使东部地区享受诸多政策上的优惠，使东部地区与中西部地区的经济发展差距迅速拉大，各地经济发展的不均衡导致各地政府对公共服务的投资能力存在较大差异，从而致使基本公共服务差异明显。图2城市基本公共服务与城市GDP关系图Fig.2citiesrelationshipofbasicpublicservicequalityandcityGDP2.5城市基本公共服务质量水平与城市规模存在对应关系，城市规模越大，服务质量就高将市辖区人口划分城市规模，城市可分为超大城市(200万以上)、特大城市(100—200万)、大城市(50—100万)、中等城市(20—50万)和小城市(20万以下)。用市辖区人口划分城市规模，分析城市规模与城市基本公共服务水平之间的关系。通过对比发现城市基本公共服务水平和城市规模基本上呈现对应关系，大城市基本公共服务水平一般比较高，中小城市一般比较低。但也存在一些旅游型、资源型城市的特例，比如嘉峪关市，克拉玛依市等城市规模并不大，但基本公共服务水平比较高。另外，值得一提的是本文计算人均公共服务质量时，没有考虑流动人口因素，一定程度上造成深圳、珠海、北京、上海等流动人口、外来劳动力较多的大城市公共服务质量得分偏高。在基本公共服务建设上，劳动力向不断大城市迁移、集中，大城市的基本公共服务要注意及时的跟上，多关注普通人民和外来流动人口的公共服务享用状况。但也不应一味鼓励大城市发展，而是要协调发展大中小城市，以人为本，注重各级别城市的人居生活属性，注重城市化质量和公共服务质量水平的建设。2.6我国基本公共服务水平各单项水平不均衡通过比较基本公共服务质量水平总分与各项评价内容之间的相关程度来分析基本公共服务质量水平高的城市是否各项评价内容得分也高。如果相关程度高，说明总分高的城市该指标得分也高；如果相关程度低，说明总分高的城市该指标不一定高，而总分低的城市得分不一定低；进而说明我国基本公共服务单项上相对较薄弱环节。根据相关程度的高低(图3)，可以看出7项评价内容中，基础设施服务和信息化服务相关系数比较高，社会保险服务和教育服务相关系数比较低。图3基本公共服务质量与各评价内容相关性Fig.3Basicpublicservicequalityandevaluationcontents说明我国在公共服务的建设方面，比较关注生产性的公共服务建设，而对于“人本主义”或者说生活性公共服务的建设上有所欠缺。在社会保障服务和教育服务方面还存在不足，是进一步提高基本公共服务水平需要努力加强的方面。3结论与建议通过测算分析，目前，我国基本公共服务的质量水平整体不高，空间分异程度偏高，不利于全国和谐社会的建设，也不利于区域之间经济和社会关系的协调。长期的公共服务不公平会使落后地区产生离心倾向，同时也会强化发达地区的利益刚性心理，从而加大利益调整难度为实现区域经济协调发展，构建社会主义和谐社会，我国应该高度重视并采取切实可行的措施提高中西部地区的基本公共服务水平。第一，通过测算分析得知经济水平与基本公共服务相关性非常高，随着各地经济发展水平的差距不断扩大，区域基本公共服务质量水平差距也随之就不断拉大。基于这一现状，我国应该以实现基本公共服务区域均等化为导向，加大对中西部地区的公共投资力度，相对减少对东部的公共投资。第二，我国基本公共服务应当分步骤、分层次的推进。由于长期的历史原因和经济基础，在短期内让中西部赶上东部发达地区实现所有基本公共服务的均等化是不可能的。同时我国基本公共服务各单项进程也不平衡；不同地区的公共服务建设方向有所不同，人口类型与分布、文化传统等因素的差异使得地区基本公共服务需求存在着较大差异，例如老龄化地区需要更多的医疗和社会保障服务；拥有较高出生率的地区基础教育服务需求会很大。因此，在经济总量和人文基础有差别的情况下应当分层次的、有取舍的分步推进。基于篇幅原因本文不做过多讨论。第三，要实现基本公共服务均等化，就要积极推动政府职能转型，加快建设公共服务型政府，增强各级政府的社会发展自觉性，消除对城市规模和GDP的盲目崇拜和追求，在城市化进程中更多的关注城市化质量，关注基本公共服务建设，以人为本，关注民生。文章利用熵值法分析了国内地级以上城市的基本公共服务质量差异，得出的结论对于我国基本公共服务有一定的指导意义。然而因为历史数据获取的难度太大，文章只是分析了地级以上城市一年的基本公共服务，没能从发展变化的角度进行分析，同时没有涉及大量的小城市、小城镇的状况，没有考虑流动人口因素，影响了结论的深度和意义。同时人口类型与分布、文化传统等因素的差异使得各地区基本公共服务需求存在着较大差异，限于篇幅文章没有对具体城市的公共服务建设方向进行分析评论，对于以上的遇到问题，将在今后的研究中进一步探索研究。注释：①其中朔州，玉林，防城港，巴中，资阳，金昌，白银，中卫无高校，万人高校数均取其所在省最低水平职代替；通化，揭阳，百色，来