《公共部门管理学》课件章节6

第6讲公共政策分析

主要内容一、公共政策内涵与功能二、公共政策制定三、公共政策执行四、公共政策评估、调整与终结政策问题建构信息与价值政策制定模式政策执行的自上而下模式政策执行的自下而上模式

一、公共政策的基本内涵与功能什么是公共政策？伍德罗.威尔逊哈罗德.拉斯维尔和亚伯拉罕.卡普兰戴维·伊斯顿（DavidEaston）罗伯特·艾思顿（RobertEyestone）

马斯.戴伊（TomasR.Dye）公共政策是“由政治家即具有立法权者制定的而由行政人员执行的法律和法规”公共政策是“一项含有目标、价值与策略的大型计划”

公共政策是“对全社会的价值做有权威的分配”“公共政策就是政府机构与其周围环境之间的关系”

“凡是政府决定做或者不做某件事的行为就是公共政策”

我们的看法公共政策的逻辑要点强调决策结果-议案强调决策过程或决策行为公共性、权威性乃至政治性公共政策是公共部门为了解决和处理公共问题、实现公共目标和公共利益，经过决策过程所发展出来的原则、策略、措施和方法。公共问题导向的公共部门所进行的活动公共部门有意识的、为达成目标而作的宣示或拟采取的实际政策行动包含了公共部门作为和不作为选择必须以相关法律为依据具有普遍性的权威性和强制力公共政策是做出决定，它意味着在两种或两种以上可能采取的行动或不行动的方案中做出选择，是政府为主体的公共部门的一种行政行为。

有效公共政策的基本要素

公共政策的基本类型公共政策的分类分配与管制功能&治理工具角度的分类管制性政策（RegulatoryPolicy）自我管制政策（Self-RegulatoryPolicy）

分配性政策（DistributivePolicy）再分配性政策（Re-distributivePolicy）

指政府制定严格而一致的管制规划与规范，用以指导政府机关与其他社会团体、企业组织、个人从事某项活动、处理不同利益的政策与法规，具有利益排他性特点。指政府未设定严格而一致的管制规划和规范，仅仅设定原则性的游戏规则，不具有利益排他性。

将公共利益、公共服务以及相关的成本与义务分配给不同政府机关、社会团体、企业和个人享受与承担的政策，不具有利益排他性特征。将某一社会组织、某一群体的利益或义务转移给另一个社会组织、或群体承担或享受的政策，具有利益方面的排他性。公共政策具有社会导向作用、管制作用、利益群体之间的宏观调控功能和利益分配功能。

二、公共政策制定什么是公共政策问题建构？“（公共）问题的挖掘和确认比问题的解决更为重要，对一个决策者来说，用一个完整而优雅的方案去解决一个错误的问题对其机构产生的不良影响比用较完整的方案去解决一个正确的问题大得多”（J.S.利文斯顿，1971）。

什么是公共政策问题建构？公共问题公共政策问题公共议程政府议程公众议程互赖性（Independence）主观性（Subjectivity）人为性（Artificiality）动态性（Dynamics）

“公共政策问题链”

应当如何建构现代政策问题？两则案例传统公共行政模式下的政策问题建构现代公共管理模式下的政策问题建构公共问题被视为“封闭问题”（Close-endedProblem）或“第一类问题”（FirstTypeProblem）或“温顺问题”（TameProblem）。这一模式认为现代政府政策问题的性质极为复杂，范围也很广，属于开放性问题（Open-endedProblem）、复杂问题（ComplexProblem）或“恶劣问题”（WickedProblem）。

公共政策问题建构：信息与价值的影响什么是政策问题建构中的信息？价值如何影响公共政策问题建构？

三、公共政策制定模式理性决策模式（therationalapproach）其假设基础与价值目标其构成部分理性决策模式的系统构造“有限理性”对“完全理性”的取代：满意取代最优其特征与相关评价信息价值假设基础：经济人价值目标：效率最大化决策者并不具有公共问题以及相关决策情况的所有信息；决策者认知能力有限，处理信息能力有限；决策者选择政策方案受到信息实质和信息到达先后次序的影响；决策者行动受到经验、直觉、乃至个性的影响；决策者追求满意原则。决策者了解所有与具体问题相关的政策目标；决策者可获得有关问题的所有信息；决策者清楚地了解可以对政策目标本身和目标实现情况进行评价并排序；决策者认真研究实现目标所能采取的所有不同途径；决策者能够选择最有效途径实现最佳目标。

渐进决策中的议价模式（thebargainingapproach）公共政策是否具有渐进性的讨论代表人物与经典著作渐进决策的核心对该决策模式的支持与反对主张渐进决策与议价路径议价路径的基本特征与相关评价它将公共部门环境等外部变量和组织内部变量联系起来，处理环境及其变化与决策之间的关系。林德布洛姆：《艰难求胜的科学》政治共识与相互妥协，导致公共政策缺乏明确目标；政策目的与政策手段界限不清晰；社会目的明确表达出来的观点难以被接受；明确提出系列的政策目标与途径才能获得广泛的政治支持。阐述政策目标与途径时，审视相对有限的选择之后，做出满意选择；人们关注相对有限的、政治上可行的步骤，避免重大转变。政策制定过程并非一个完全理性过程，而是对以往政策行为不端补充和修正的过程；政策制定只能根据以往经验，在现有政策基础上实现渐进变迁；决策者需要考虑环境变化需要，对以往政策进行局部、小范围调试。由于渐进决策模式强调对政治与社会支持最大化的寻求，与政治多元主体特别是利益集团或者利益群体的关系密切，涉及“讨价还价”、“妥协与交易”、“冲突、协调与游说”等，又被称为“议价途径”。立场决定位置任何一项政策都是政治多元主体以各种手段参与议价活动的结果。

垃圾桶决策模式（Thegarbagecantheory）

Cohen、March和Olsen等，1972垃圾桶思考模型是与理性决策模式相对的另一个极端将大型组织决策完全视为复杂而动态的过程，认为参与、偏好与技术（技巧、手段、设备）都是模棱两可的、不确定的，而且变化很快。相关评价

集体选择模式下的参与途径（theparticipativeapproach）利益集团的形成集体选择的理论假设集体选择的宗旨集体选择的目标函数与公共政策本质集体选择的重点与核心思想集体选择模式与参与途径的特点与相关评价“利益集团或团体构成了现代民主政治的原动力和实质”政府在政策制定过程中与其他利益集团处于同等地位。根据集体竞争的规则、描述、分析、肯定有意义的集体政治活动，制定公共政策。认同某种标准，让社会对可能的社会国家作出正确的规范性判断；考虑如何将正义和公平融入到公共决策过程当中，公众通过哪些途径参与公共政策制定。什么是参与途径？公众参与及其三个基本要素公民获取信息的权利公民参与公共决策的权利公民通过独立审查程序保证公平的权利政务信息全面公开

公共选择决策模式（thepublicchoiceapproach）公共选择理论的回顾政客动机模式和战略机会主义模式政府成为“追求收入最大化的利维坦（Leviathan）”

公共政策制定与公共预算机制全体利益消失公共部门扩张公共选择决策模式的相关评价：信息与价值经济人假设以投票人为例都试图利用类似市场的力量来取代会歪曲公共政策的官僚因素，反对将公共政策看作是对公共利益的追求，认为官员、政客制定公共政策的原因在于受到私人动机的刺激。例如“霍特林格—唐斯政客模式”：政客或其他官员的目标函数由“再次当选可能性”、“权力、收入、声望、政治理念实现等私人变量”构成；对这个目标函数最大化追求导致政客的政策承诺或……而投票人一方则会产生一定的记忆函数。

公共政策制定的影响与限制因素学者的观点综介三大类因素政策问题建构中的问题诊断偏差与失误非理性因素的影响公共政策制定模式与途径的技术性缺陷组织结构（structure）意识形态（Ideology）无知（Ignorance）信息嘈杂（Babel）噪音干扰（Noise）时间差（Log）逃避问题（Avoidance）隐蔽问题（MaskingProblem）虚假问题（PseudoProblem）人类是有血性的而不是冷血动物”，他们“会为矛盾、困惑、疑虑所缠绕，要与不合理的欲望、憎恶和忠诚相抗争，通过拖延、合理化或否认在自己选择中的责任来寻求解脱”。不确定信息弊端危机

四、公共政策执行公共政策执行研究的兴起缘由公共政策执行内涵行动学派组织学派中国学者：在上述两个学派论点基础上强调公共政策执行的动态特征公共政策的逻辑起点是政策问题构建，进而是政策方案的制定与通过。似乎政策一旦合法化而被采纳，就能自然进入实施；而所谓的政策执行，就是把政策内容付诸实施的过程。但是……公共政策执行主要是政策执行人员通过一系列行动实现政策目标的活动过程。强调对政策执行行动过程的研究。任何公共政策都是经由一定组织才得以执行的，组织才是公共政策执行的关键。政策执行组织及其运作、以及与组织有关的各种因素是公共政策执行研究的重点。

政府对公众的公开承诺公开承诺实现的两个影响因子作为结果的执行与作为过程的执行公共政策执行的性质公共政策执行的概念政策方案本身的完善性政策执行的有效性——“在达到政府目标过程中，方案确定功能只占10%，而其余90%是取决于有效的执行”（Alison）是公共政策规划与制定的继续；是由一系列行动构成的过程；是有组织的活动系统；是一种利益协调。“公共政策执行”是政策主体为了实现政策目标，通过有选择的、有组织的、复杂的行动过程、以及相应的措施与手段，将政策方案内容转化为现实的一种活动过程，其中不能忽视政策执行者的能动性与基于利益的选择。

公共政策执行模式公共政策制定模式的缺憾执行模式研究登上舞台：诸多纷乱的观点Sabatier和Mazmanian集大成，提出“政策环境关系变数模式”（1982）政策制定与执行之间存在一个“缺失的环节”。

Sabatier提出两种相互对立的政策执行模式自上而下执行模式（Top-downApproach）主要观点理论来源两个命题基本特点通过政策执行过程中的参加者及其行为，通过政策的种种契约与承诺达到某种程度的控制；位于政策执行起点的政策甚至能够控制政策执行过程的最终端。即Hood所谓的“完美行政的执行”。可上溯至古典行政理论的“二分法”

公共政策制定与执行是有界限的、分离的、连续的过程；公共政策执行在本质上是技术性的而非政治性的。在此基础上逐渐形成以Wildvasky为代表的过程执行理论。从中央政策制定者的角度看问题；价值观上秉承政治行政二分法的理念；其执行的组织结构基础是理性官僚制；强调解决政策执行问题的出路在于组织管理、控制与政府组织间协调与合作。

自下而上执行模式（Bottom-upApproach）对自上而下模式的批评分支流派“参与者互动”或者“合作联盟”概念出现基本命题基本特征其一是Elomre、Lipsky为代表的基层官员权力观研究其二是Hjern和Porter为代表的执行结构研究依赖基层多元组织的执行政策执行是执行机构有共识的自我选择过程政策执行以计划理性而非组织理性为基础有效政策执行取决于多元执行机构的过程与产出多元行动者互动的结果有效政策执行有赖于基层官员或机构的自由裁量权有效政策执行必然涉及妥协、交易或联盟的活动该模式特别重视并给予基层官员或地方执行机构自主裁量权：该模式强调中央/高层决策主体的核心任务并不是制定具体政策执行架构，而是提供一个充分自主空间；该模式推进人们正视政策执行过程中，执行部门之间的互惠与协调、以及基层官员的自由裁量权。

公共政策执行影响因素政策问题性质与政策本身因素政策资源充足性政策执行机构等组织因素执行人员政策沟通协调政策目标群体执行环境

五、公共政策评估、调整与终结公共政策评估内涵三类界定公共政策评估的概念公共政策评估的构成评估对象、评估主体、评估方法和评估内容公共政策执行与公共政策评估的实质区别政策评估是针对政策方案进行的评估（预评估）政策评估是对政策全过程的评估政策评估是针对政策效果进行的评估（后评估）政策评估贯穿于政策全过程，是政策评估人员利用科学方法与技术、系统地收集有关信息、评估政策方案内容、规划与执行过程、以及政策执行结果的活动，但需要根据情况具体分析。

公共政策评估的两个层面技术分析层面价值判断层面公共政策评估的基本特征以价值为焦点（ValueFocus）；价值与事实存在相互依赖性（Value-factInterdependence；现在与过去取向（PresentandPastOrientation；内外在价值双重性（ValueDuality）

公共政策评估标准及评估结果处理方式

效果效率充足性公正性回应性适当性政策评估结果政策方案调整政策方案持续政策方案终止政策方案重组

公共政策评估的影响因素政策目标不确定政策影响广泛性政策资源混合性与政策行为重叠政策评估资源的有限与短缺有关人员的价值判断与主观人为抵制政策评估结果不被重视

公共政策调整什么是公共政策调整？公共政策调整内容公共政策调整的影响依据政策评价结果，对实施中的现行政策采取补充、修正和终结的动态过程。

包括政策问题重新界定、政策目标调整、政策方案调整、政策措施调整、政策效能调整、以及政策主客体调整。

公共政策终结什么是公共政策终结？政策终止的意义政策终止的形式是政策制定者通过对政策审慎评估之后，采取必要的措施，以终止那些过时的、多余的、不必要的或无效的政策的一种行为过程。

关键概念公共政策，公共决策，公共问题，公共利益，私人政策，私人问题，社会问题，公共政策基本要素，公共政策分类，管制性政策，自我管制性政策，分配性政策，再分配性政策，问题取向性，公共政策制定，政策问题建构，公共政策问题，公共政策议程，公众议程，政府议程，公共政策问题链，封闭性问题，第一类问题，温顺问题，开放性问题，复杂问题，恶劣问题，结构不良，信息，价值，公共政策目标，霍布森选择

问题诊断偏差，非理性因素，不确定性，信息弊端，危机，公共政策执行，政策执行过程，政策执行结果，政策执行组织，政策执行模式，政策环境关系变数模式，自上而下执行模式，自下而上执行模式，基层官员权力观，合作联盟，自由裁量权