公共服务的政策工具应用与创新

公共服务的政策工具应用与创新摘要：结合公共服务的特点，公共服务提供中的政策工具可分为规制类工具、激励性工具、能力建设工具、市场化工具、信息提供工具、志愿性工具等。湖北省目前在各种工具的利用上都有许多实践，但在应用中也存在不少问题，主要体现自主创新少、政策工具变革涉及公共服务的范围上有限、变革动机上更多的是为了摆脱困境而不是更好的服务、部分政策工具的应用上存在经验不足、出现环境适应性问题等。为了更好的提供服务，创新政策工具的利用，湖北可从争取政策权力空间、摆正政策工具使用的动机、加大把握政策工具的能力、培育政策工具利用的环境、畅通信息交流的渠道等方面着手。

关键词：公共服务；政策工具；环境适应性；创新

十一届人大三次会议，政府工作报告明确指出：要全面正确履行政府职能，更加重视公共服务和社会管理。加快健全覆盖全民的公共服务体系，全面增强基本公共服务能力。这实际上充分说明，公共服务的发展是中国政府职能的薄弱环节，是中国政府努力的方向。公共服务的提供，中央政府与地方政府实际上有很大的不同，中央政府主要涉及全国性的以及跨区域性的公共服务，而地方政府则主要体现在地方性的公共服务。地方政府与本地居民直接接触，其提供的公共服务种类繁多，提供的数量与质量直接影响地方政府的竞争力，而新时期公共服务提供的政策工具的应用与创新对公共服务产生了重大影响，地方政府提供的政策工具应用与创新将是一个长期的课题。

一、公共服务中的政策工具分类

早在20世纪60年代，科臣（e.s.kirschen）将政府工具识别为64类之后，西方学者对政府工具的研究作出了巨大的贡献。新公共管理运动以来，西方政府变革一直在进行各种不同的实践。政府如何提高服务性，如何利用不同的政策工具向公民提供更好的服务，保证政府提供服务的效率一直是各国探索的重要方面。在此基础上，公共管理学者们进一步总结了各种不同类型的政策工具，v.德尔道隆（vonderdoelen）认为，政府工具应该分为如下三种类型：强制性工具、财政激励工具和信息提供工具；美国政治学家罗威、达尔和林德布洛姆等人将工具分为规制性工具和非规制性工具两类。麦克唐纳尔和艾莫尔根据工具所要获得的目标将政府工具分为四类，即命令性工具、激励性工具、能力建设工具和系统变化工具。加拿大公共政策学者霍莱特和拉梅什（m.howlettandm.ramesh）根据政府工具的强制性程度来分类，将政府工具分为自愿性工具（非强制性工具）、强制性工具和混合性工具三类。戴维·奥斯本（davidosborne）和特德·盖布勒（tedgaebler）对政府所使用的工具进行概括，分三类（传统类、创新类和先锋派类）共36种，包括制定规制、税收政策、拨款、补助、借贷担保、订立合同、采购、技术援助、信息、促成非政府的努力等。同时他们认为如果把这36种方法糅合起来变化着使用，那么将提供无穷无尽的选择。

中国学者关于政策工具的研究也有了很大进展，很多学者进行了共服务。例如，2002年湖北省为了扶持下岗职工、失业人员再就业，规定他们从事个体经营的，从工商部门依法登记日起，一律实行“三年零税费”政策。其次是公共服务的奖励奖赏方面。湖北在公共服务方面的奖励相对较少，具体有2008年12月4日召开湖北省志愿服务表彰大会，鼓励志愿者更好的开展服务；团湖北省委2010年6月授予赵龙等“见义勇为先进青年集体”荣誉称号等类似奖励，鼓励广大公众参与到应急性公共服务中来。

3.能力建设类工具在实际中主要表现为培训再就业人员、科技推广等。湖北省在能力建设类工具使用上也有许多具体举措。2009年4月，由湖北赤壁市政府主办，市团委、市妇联、市劳动局、市旅游局、扶贫办、市财政局协办，市财会培训中心具体承办，该市73名返乡农民工、城镇下岗职工、大中专毕业生报名参加了为期25天的专业培训[1]。2005年湖北省教育厅“农村教师素质提高工程”，计划在5年内出资1亿元，平均每年拨款2000万元，培训2万名农村教师，用5年时间完成。湖北省每年贯彻全国文化科技卫生“三下乡”活动，全省开展送文化科技卫生下乡活动，为建设社会主义新农村服务。2010年湖北省第一所免费职业教育学校——武汉百年农工子弟职业学校招生，专门为贫困农民工子女和城市贫困家庭子女提供免费中等职业教育，学生在校学习期间学费、杂费、书本费、校服费、伙食费、住宿费等费用全免。类似的活动中，政府完全或部分买单培训，提高公众能力，促进了就业和其他公共服务。

4.市场化工具是湖北省地方政府应用较为广泛的类型，但也是存在问题较多的类型。具体有以下几个方面的应用与变革：首先是涉及产权交易方面。早在2003年民企老板张朝荣和十堰市市政府签订《股权协议书》，公交公司由事业单位变成企业，十堰市成为全国第一个公交事业全盘民营化的城市，实现了十堰市城市公交特许经营权的转让，2008年政府收回特许经营权。其次是以市场促进公共服务的竞争。从2004年起，监利县的义务教育经费直接以“义务教育卡”的方式发给学生，不再拨付给老师和学校。监利所推行的义务教育卡制度是“教育券”构想在中国的实验版本。再次是各类政府财政补助补贴。2005年，水费污水处理费和天然气提价，其中低保户将获政府补贴。提供补贴的资金，将由武汉市、区财政局纳入预算统筹安排。2005年省政府将对“村村通电话工程”建设给予3000万元的专项补贴，并在项目审批、建设征地、减免费用等方面予以政策扶持。最后公共服务部分项目实行市场收费。这类的服务很多，比如说各类公用事业的改革，基于用者付费的思路，基本上实现了市场收费。近几年，武汉公交站悄然刮起了“改名风”，武汉市公交管理办公室站点科规定部分公交站点可以收费冠名、改名，收费多少根据站点的线路数等情况不等，以万元为单位[2]。

5.信息提供工具，实际上起到政策导向作用，使公共服务更好的实现。如2010年湖北首批50种公益性岗位出炉，涉及9大领域。湖北省人力资源和社会保障厅、湖北省财政厅公布首批9类领域、50种基层社会管理和公共服务岗位目录，全省大龄失业人员、未就业高校毕业生等九类人员，到这些岗位就业，可享受国家最低工资标准和相应补贴政策。这实际上起到通过信息提供促进再就业。再比如说，湖北12万亿投资计划曝光，分为先进制造业、现代服务业、基础设施、农业水利、生态环境、社会发展等六大投资部类。其中基础设施项目所占比重最大，其入库项目1780个，总投资达3.17万亿元，占省级项目库投资总额的30.6%。从该省相关部门了解到的情况，湖北省将综合财政、信贷、直接融资、吸引民间资本等多渠道进行筹资。这在一定意义上让民间资本了解地方政府未来投资方向，从而促进政府与民间组织在公共服务领域的进一步合作。

6.志愿性工具也扩大了政府公共服务提供的主体，把一部分公共服务职能交由志愿组织承担。目前，志愿性工具更多是在政府部门的号召或安排下进行的，如湖北省文明委通过动员招募就业创业成功人士和相关专业人士，以组建“就业创业志愿服务导师团”等形式，面向高校毕业生、城乡失岗青年、残疾人等群体，开展就业创业技能培训、职业生涯导航等方面的志愿服务，有针对性地提供就业创业信息，帮助他们提高就业创业能力，增强就业创业信心。组织志愿者深入农村，开展卫生、文化、科技“三下乡”志愿服务活动，针对农村和农民的实际需求，进行健康、文化、法律、科普、农技等知识的宣传培训与服务，普及科学知识、传播先进文化、开展法律咨询援助、提供农业技术和医疗卫生服务，帮助农民群众不断提高生产和生活水平。

三、湖北省公共服务中的政策工具应用存在的问题及其原因

尽管湖北省政府在经济发展的同时公共服务也取得了相当快的发展，公共服务政策工具创新的方面也是有目共睹的，但是总的说来还是存在较多问题，主要体现以下几个方面：

1.政策工具的使用缺乏自主创新性。规制类工具和市场化工具是目前使用最广，效果相对明显的政策工具，但是从湖北省的实践来看，大多数变革及其政策工具的使用是在中央政府的领导下来进行的，比如上面讲到的特许经营管理办法、所得税优惠等。即使是地方政府创新的，很多时候也需要上级政府审批或支持，比如湖北乡镇综合配套改革的开始阶段，推行农村公共服务社会化的道路，建立“以钱养事”的新机制，主要发起人宋亚平坦陈：当时如没有省委领导的支持，咸安政改搞不成。

政策工具的使用缺乏自主创新性，这是中国地方政府普遍存在的问题，就其原因而言主要归结为以下几个方面：首先是与中国行政体制有关，目前行政权力运作依然是中央集权，地方政府在制度创新方面深受中央和现有制度的制约；其次是地方政府仍没有较好地实现政府职能转变，传统计划体制的运作模式和行政管理的思维方式较难改变，而政策工具的应用与创新实际上体现了市场经济下的政府的组织与职能变革；最后是政策工具的应用与创新在推进地方政府竞争力方面并不是主要因素，使地方政府失去创新的动力。

2.许多政策工具变革的动机上更多的是为了摆脱困境、粉饰政绩，而不是更好的提供服务。从政策工具的变革上看，一些地方政府出发点更多的是为了增进融资、减轻财政负担。比如十堰公交民营化改革，当时有报道提及，“公交集团是一个吃财政饭的单位，每年需要财政补贴550万元，如果能卖掉，可以甩掉一块财政包袱。”[3]类似的案例很多，涉及产权交易的民营化，政府更多的是考虑维持经营，减轻财政负担，而不是提供更好的公共服务。由此带来的结果，虽然暂时缓解了资金难题，但是难以提供令人满意的公共服务。相反，可能会造成公共服务质量的下降，公共服务成本的上升，公共服务数量的减少，公共服务供给的混乱等。实际案例有湖北十堰公交改制失败，导致公交停运事件不断；2006年湖北黄冈公交车罢运三天，40万市民无车可乘；2009年湖北南漳浊水事件。

政策工具变革涉及的公共服务领域，更多着重于基础设施、重要项目等方面。相对于民众比较关心的“小方面”，如非法张贴小广告、无照经营游商、道路保洁、绿地保洁以及非法停车、环境保护等，则几乎没有什么新的政策工具得到较好的利用。另外，一些基本的公共服务的建设实际上总体投入不足，如医疗卫生投入、农村科技推广和水利设施建设等，政策工具创新基本上也没有涉及。就其主要原因是基础设施建设方面见效快，利于政绩考量，地方政府官员有动力，而且变革的环境相对简单，有成功经验可供借鉴，付出成本较小。

3.政策工具使用的技巧上，对部分政策工具的应用上存在经验不足问题，特别是市场化工具。首先在特许经营权的授予方面出现问题。市场化运作后，政府依然是授权的主体，但是武黄高速公路和荆东高速公路两起股权转让事件实际上涉及特许经营权的转让，黄冈公交也出现转包的情况。其次政府由于合同关系丧失了或者弱化了对公共服务的监管。比如黄冈公交停运政府觉得自己不能要求企业营运，只是负责协调。作为矛盾的实质性双方，公交公司及其承包商均承认，不是没有考虑过公众利益，只是“个人利益更为重要”，最后牺牲了公共利益[4]。最后市场化运作缺少规范制度运作。十堰公交民营化后，出现诸多问题，政府不得不收回经营权，但是如何处置合同以及资产问题承包人与政府都没有制度可循；南漳签订合同后由于浊水事件产生了未预料的经费开支，政府与企业该谁承担等；阳逻污水处理厂“难产”，企业不断面临签合同时没有想到的困难，诸如拆迁问题、迁电线杆问题，其实都需要政府来协调解决。

市场经济改革背景下转变政府职能成为必然，但是政府在短期内角色定位认识不清，在引入新的政策工具时模糊了政府本身应负的职责，这必然造成监管不力、弱化了政府的公共服务能力。作为政府应该始终把提供公共服务作为自己的第一重任，绝不能丧失主动权和监管责任。至于合约制定等问题更多源于政府与企业本身还不习惯市场运作模式，对合同治理缺乏深刻认识，以至制定合约存在种种漏洞。

4.政策工具使用出现环境适应性问题。政策工具的使用一般都有一个具体环境，在西方成功的在中国很多地方却遭遇重重障碍，归结起来是由于政策工具利用的环境不充分，比如“以钱养事”机制推行，是在公共服务领域实行市场化改革，由竞争的公共服务供给主体来提供服务。但是在中国这样的服务提供主体实际上还没有很好的发展起来，而老的事业单位人员又失去了积极性[5]，这种市场化改革面临很大的困境，极有可能造成改革的回流。

四、湖北地方政府公共服务提供中的政策工具创新对策

中国中央与地方在提供公共服务上有所区别，中央主要提供全国性的与跨区域的公共服务，具体体现为提供一定的政策法规来规范公共服务的提供、体制改革的批准与发起者、公共服务领域的全国性信息的发布等，所以中央主要利用的政策工具是命令性工具、信息提供工具与系统变化工具。地方政府主要直接面对公众，向公众直接提供各种公共服务，所以在政策工具的使用上种类繁多，几乎涉及到所有种类。由于各地的差别，地方政府在政策工具的使用不可能照搬别的地方，地方政府必须发展出适用本地的政策工具，在这个意义上地方差别是政府政策工具的创新重要因素。

1.尽量争取政策权力空间。从中央与地方的关系来看，中国是单一制国家的社会主义国家，地方政府政策工具的创新往往受到中央的掣肘，特别是涉及产权与体制方面的问题。实际的经验就是不同地方政府在政策创新上都要得到上一级政府的认可，中国的特区建设有中国特色，特区有较大的政策空间，更有利于政策工具的创新。湖北省武汉城市圈的批准从一定意义上提供了政策工具创新的更大空间，所以应该充分利用好这种机遇，为湖北省公共服务建设做出更大的努力。

2.摆正政策工具使用的动机。公共服务的首要特性在于其公益性，任何政策工具的使用不是为了简单的摆脱财政困难，而应该首先考虑的是提供更好的优质服务。所以，我们在进行公共服务提供方式的变革不应该只是陷于困境的摆脱，更重要的是在任何时候都要考虑政策工具的创新，即使没有财政困难，只要有利于提高公共服务品质的就可以进行。不然，我们得到的只是从一种困境走向另一种困境，况且在平和的环境下的变革成功率更高，受到的社会冲击相对较小。

3.提高对政策工具使用的理解，加大把握政策工具的能力。公共服务领域的政策工具创新对于中国政府而言是一个新鲜事物，从历史上看也走过很多弯路，特别是改革初期的水务市场改革，中国对外资设定了较高的固定回报率，以致问题丛生，后来地方政府不得不作为违约的一方取消固定回报率[6]。就湖北省目前的政策工具创新来看，政府与企业在这方面都存在问题，明显的例子就是南漳浊水事件、黄冈特许经营转包等。其实就具体合同的签订还有很多值得学习的地方，比如服务价格机制问题、服务品质的问题、服务监督问题等，政府如何来保证企业保质保量完成服务。

4.培育政策工具利用的环境。政策工具的环境对于政策工具的创新非常重要，就大的环境而言，政策工具创新需要较完善的市场环境、较发达的民间组织、较完善的法治环境。这些环境的完善有些不是短期能解决的问题，有些也不是区域政府能解决的问题，需要全国范