浅析行政区划调整对广州市的影响

浅析行政区划调整对广州市的影响摘要：本文在分析广州市进行行政区划调整的背景和原因的基础上，对2000年和2005年广州做出的调整进行研究。浅析行政区划调整给广州带来的积极影响和消极影响，并提出解决矛盾和问题需要设计一套既能激励地方发展，又可以规范地方政府行为的制度体系。

关键词：行政区划调整；影响；广州

一、广州行政区划调整的背景

我国大城市行政区划调整，都发生在经济快速发展与空间约束的矛盾之下。广州市也面临同样的问题，为了在经济全球化的背景下，能够打破行政区划的体制束缚，争取更广阔的发展空间，变革城市行政区划已成为一种扩展城市空间的主要手段。广州的一些老城区面积狭小，各个区域在定位上不够明显，定位上的雷同使得发展中存在冲突问题等。在经济技术开发区内，管委会没有行政权力却代管实施部分行政功能，是管理上大问题。种种现实表明，需要通过调整行政区划予以解决。

二、近年来广州行政区划调整概况

行政区划调整属于上层建筑，它必将与经济和政治紧密相连。目前，县以上行政区划调整变更事项主要包括大中城市的市辖区调整、撤地设市、政府驻地迁移、行政区更名等内容。建国后，广州共进行了21次大的行政区划调整[1]。2000年5月，撤销番禺市、花都市设立番禺区、花都区；2005年4月，撤销东山区，将其区域并入越秀区；撤销芳村区，将其区域并入荔湾区，新设立南沙区和萝岗区；撤销芳村区，将其区域并入荔湾区，新设立南沙区和萝岗区。

2000年和2005年两次行政区划调整对于广州市的进一步发展起到了重要的作用。这两次行政区划调整主要涉及到4种类型行政区划的变革：1、撤市设区；2、市辖区合并；3、新设市辖区；4、局部地域的调整。这两次的行政区划调整确立了广州市以组团式位置的跨越式城市发展战略。通过行政区划调整，广州市将原城市行政管辖区附近的近郊县、乡、镇纳入城市行政区范围，管辖面积得到大幅度增加，广州市区管辖总面积由调整前的1443平方公里猛增至3682.39平方公里，增加了近2.6倍。行政区划调整对广州市有积极意义，但也存在消极的影响。

三、行政区划调整带来的影响

1、积极影响

（1）优化城市空间结构，提升经济发展空间

改革开放近二十年的发展，已经使位于广州东部的开发区土地开发趋于成熟，剩余的可以利用的工业空间明显不足。于是广州市政府把位于南部的番禺市整体改为广州市的市辖区，为各类工业的空间开辟了新的空间，带动了番禺房地产业的快速发展[2]。

（2）调整区域范围，促进协调发展，节省行政管理成本

广州市行政区的规模差距悬殊，以原越秀区为例，其面积仅有8.9km2，城区面积偏小，但根据现有的政府体制，各部门的人员配置又不可缺少，从而导致官民比例偏高，政府运营成本很高[3]。与老城区普遍存在面积偏小、人口密度过大的问题相对照，新设的几个区面积广大，但人口相对较少，造成经济社会发展不平衡的现象比较严重。通过行政区划调整，把小区合并，大区分解，改变了部分行政区划设置不合理的现象。

（3）改善开发区行政区划体制，加强其社会管理

"开发区"是一种由于工业发展而形成的新城市空间。当其达到了一定规模后，人口的迅速膨胀，就不仅仅是单纯的工业发展问题，还涉及到社会管理与政府公共服务问题。我国存在大量各种类型的开发区，由于其只有经济功能，没有行政建制，出现了很多难以解决的问题。在广州经济技术开发区和南沙经济技术开发区分别新设立行政区"箩岗区"和"南沙区"，正是为了从根本上理顺这两个地区的行政管理体制，加强开发区经济社会的全面管理，这为两大开发区的经济发展扫清了行政体制障碍[4]。

（4）促进区域发展模式转向集约型增长

一直以来，加强土地管理，保证区域土地的合理开发利用都是我们追求的目标。广东行政区划调整后，功能区布局混乱和各类用地之间比例不协调的情况有所改善。很多区域的行政定位以及经济定位存在问题，导致区域分工不明确，产业结构雷同，出现不良竞争。合理的行政区划调整有助于各区域的设立合理的定位，有助于资源的合理配置和流动。强化广州市集聚能力与规模效益，在市场规律作用下实现集聚发展和规模效益最大化。

2、消极影响

（1）行政管理效能下降

由于城市规划、土地管理等主要权限都被统一到市里，业务工作的主要决定权在市行业主管部门。区的工作量大大减轻，市的工作量大大增加。增加了行政管理的层级，行政管理的过程延长。例如，番禺设区前，一个项目行政审批案从审批到落实只要20天左右，而设区后无论在规划部门、国土部门或消防部门的审批时间都是原番禺的2-3倍。另一方面，区政府对区内各部门缺乏有效的制衡，各部门间的关系更是难以协调。这就在一定程度上导致了行政管理效能的下降。

（2）开发区角色淡化

萝岗区和南沙区实行"国家级开发区"与"行政区"的双重体制，在成立行政区后，不但有区委、区政府、区人大、区政协等机构，还仍然继续保持了"开发区管委会（萝岗）、开发区指挥部（南沙）"建制。这种体制，虽然一定程度上加强了社会管理，但同时，却也使得开发区的社会管理负担加重，开发区的角色淡化，而且由于领导职位增多、管理部门增多、办事程序增多，又要应对上级对口的部门，导致事务繁多、精力分散，致使开发区高效、灵活的优势难以得到充分发挥。

（3）居民负担加重

在芳村并入荔湾后，芳村的花市受到了一定的影响。同时，行政区划调整伴随着各个政府部门的合并，原来的各种公章文件都要作废更新，加上居民户口、身份证、出国护照、港澳通行证，乃至房产证，都需要更改。这些证件的调整、数据库的调配，居民办理各种证件的场所变迁，不仅造成巨大的行政设备浪费，无形中也加重了居民的生活负担。

四、我国城市行政区划调整的优化措施探析

（1）调整前加强科学论证

行政区划调整关系着区域的长远发展与稳定，应该经过科学的分析论证方能实施，决不能只凭政府领导一时的冲动，以免造成深远的破坏性影响。目前来看，调整的幅度和范围，调整的目标和原则，调整的运作机制和实施措施等，都需要经过深入的科学论证方能实施执行。解决矛盾和问题需要设计一套既能激励地方发展，又可以规范地方政府行为的制度体系。

（2）与城市规划统一设计，分类分步有序推进

行政区划调整与城市的整体规划息息相关，可以为城市整体规划服务。同时，行政区划调整也是牵一发动全身的一项工程。因此，其设计要和城市规划一致，分类分步有序推动，确保其有效落实。

（3）行政区划考虑公共服务供给

行政区划的科学调整和合理设置有利于各地政府间实现合作、共同提供公共服务与公共物品。行政区划设置的科学与否同样也会影响公共服务的均等化。应尽量做到避免原有行政区划体制对公共服务供给的影响，促使公共服务均等化的实现。

参考文献：

[1]谢涤湘.行政区划调整与大都市区发展-以广州市为例[J].现代城市研究,2007（12）.

[2]李开宇,魏清泉,张晓明.从区的视角对"撤市设区"的绩效研究-以广州市番禺区为例[J].人文地理,2007年第2期总第94期.

[3]王开泳,陈田.对我国大城市行