小型农村水利改革思路

小型农村水利改革思路简介：近年来，各地小型农村水利改革蓬勃发展，创造了许多新的经验，取得了一定成效。如何推动改革深入健康进行，使农村水利建设与管理的政策逐步完善，走上正规化、法制化轨道，需要对改革思路和深层次政策问题进行认真研究。关键字：小型农村水利改革思路这里谈几点看法。一、全面认识小型农村水利的特点与性质，找准问题的关键，是搞好改革的前提（一）小型农村水利的特点通常把灌溉面积１万亩、除涝面积３万亩、渠道流量１立方米每秒以下的工程界定为小型农村水利工程。小型农村水利工程种类和功能很多，大体可归纳为以下几类：小水库、塘坝、水池等蓄水设施，小型拦河闸坝、引水闸、截潜流等引水设施，渠道、管道、闸门等输水配水设施，渡槽、隧洞、倒虹吸、桥、涵等交叉建筑物，泵站、机井等提水设施，灌水沟、畦、喷灌、滴灌、闸管、“小白龙”等田间灌水设施，保护村镇、农田的小型圩堤、河道堤防等防洪设施，排水闸、排涝泵站、排水沟、地下暗管等排涝降渍设施，乡村自来水厂、水窖等生活供水设施。据不完全统计，全国约有２０００万处小型农村水利工程。农村水利的特点主要有：一是地位作用重要，需要高度重视。“水利是农业的命脉”，精辟地表述出农村水利在发展农业生产和改善农民生活中的重要地位和作用。由于有了完善的灌排设施，良种、化肥、耕作栽培等先进农业技术才有用武之地。但是，作为基础设施的农村水利，投入多，见效慢，管理难，本身直接经济效益不明显，多表现为间接的社会效益，在一些地方易受忽视。对农村水利的重要地位作用，需要不断提高认识，加强领导。二是群众性强，需要广大农民参与。农村水利遍及全国各地，与所有农民的生产、生活都有密切关系，是一项群众性的事业，每年都要发动近亿劳动力从事已建成工程的清淤维护岁修、水毁工程修复和新工程的兴建。群众性、互助合作性是农村水利的重要特点之一。就单个农村水利工程看，技术比较简单，但从流域、区域水土资源综合开发利用以及它涉及水利、农业、政策、经济、管理等众多领域看，农村水利又是一项十分复杂的工作。必须尊重自然规律和经济规律，搞好统一规划，加强指导。三是公益性较强，需要政府扶持。农村水利既有农田灌溉、水产养殖和生活供水等兴利功能，也有防洪、除涝、降渍、治碱、防治地方病等除害减灾功能；既可以为花卉、蔬菜、果园、养鱼等高附加值产业服务，又承担着大田作物灌排，保证国家粮食安全的任务。以兴利为主的工程兼有经营性和公益性，防洪除涝等工程完全是公益性，不具备经营条件。从总体上看，农村水利的服务对象是弱质产业，投资回报率较低。基于农村水利公益性强的特点，从中央到地方，各级财政每年都安排一定补助经费给予扶持。粗略估算，几十年来，政府补助约占农村水利总投入的１／３。四是具有垄断性，需要政府加强宏观管理。按受益农户多少区分，小型农村水利可分为两大类：一类是农户自用的微型工程，如水窖、水池、浅井等；另一类是几十户、成百上千个农户共用、规模相对较大、具有农村公共工程性质的泵站、水库、引水渠等。受地形、水资源等条件限制，多数公共工程具有天然垄断性，不能像乡镇企业那样搞市场竞争、破产倒闭。灌溉所用水资源，属国家或集体所有，是公共资源。所有生活在当地的农户都有公平用水的权利。用水权是农民生存权的组成部分，为农民生存条件服务的公用水源和公用设施不适合让私人垄断。农村水利设施多地处农田荒野，无人值守；风吹日晒雨淋，易老化损坏；土方工程多，维护工作量大。除生活供水工程外，多数工程季节性使用。农村水利的建设与管理需要在政府的规划与计划指导下有序进行。（二）农村水利的性质农村水利是农民抗御自然灾害，改善农业生产、农民生活、农村生态环境条件的基础设施，是促进农业增产、农民增收的物质保障条件。除农户自用的微型工程外，农村水利与农村道路、农村供电等同属农村公共工程，是农业和农村社会化服务体系的组成部分，具有较强的基础性、公益性。农民是农村水利事业的主体。尊重农民意愿，依靠农民的力量，合作办水利，是发展农村水利事业的基本原则。农村水利的宗旨是服务。以兴利为主的工程，既要适应市场经济要求，有偿服务，核算成本，降低费用，促使工程良性运行，又要坚持不以营利为目的的宗旨。有关法律和政策对此有明确规定。（三）找准问题的关键从５０年代到７０年代，我国农村实行合作社和人民公社集体所有的经营管理体制。按照“民办公助”原则，国家对集体经济组织兴建的小型农村水利给予补助。建成的设施归公社或生产队集体所有，实行集体管理。那时，所有权是清晰的，所有权与经营管理权一致，工程维护管理较好。农村实行家庭联产承包责任制以后，土地包到了农户，牛、马、犁、锄头等生产工具分到了户。水库、机井、渠道、桥闸涵等不能分，仍实行集体所有、集体管理。新形势下产生的问题是：没有集体经济组织依托的“集体”到底是谁？集体所有制以什么形式来实现？不明确。“集体”虚设，水利工程所有者主体自然就“缺位”。跟着带来的问题是基层政府代替“集体”承办本该由“集体”办的事，造成政府“越位”，政府与农民在农村水利中的角色“错位”。农民兴修农田水利，改变生产和生活条件，是自己要干的事情，结果变成政府要农民干，甚至被人理解为政府加重农民负担。由于工程集体所有的体制与农村分户经营的体制矛盾没有解决，维护管理责任自然就很难落到实处，造成“集体”所有的工程，有人使用，没人管理，老化、损坏、丢失严重。因此，小型农村水利改革要解决的关键问题：一是要解决集体所有的实现形式，即有一种组织扮演“集体”角色，负起工程“业主”责任，明晰所有权；二是解决已建成工程经营管理活力的问题，促使工程良性运行。能否把农村水利公共工程交给个人办？不行。理由前面已有阐述。继续沿用目前这种由乡或村代行“集体”职责的办法行不行？也不行：首先，乡政府不行，因为它是政权组织。其次，作为村民自治组织的村民小组或村委会，虽然在一定条件下，可以代行“集体”职责，村内工程按“一事一议”原则协商办理，但它毕竟不是管水组织，而农村水利公共工程往往是跨村、跨乡按流域、渠系建设和管理的，必须要有新的管理组织解决原有体制不顺的问题。允（四）明确改顶革目标和原则尺改革要以散组建用水合作乖组织、明晰工谣程所有权为核或心，以增强经柜营管理活力为占重点，以提供斗良好服务、实发现良性运行、剃充分发挥效益忙为目标。改革挪要有利于调动膀广大农民参与脖工程建设和管踪理的积极性，沾有利于已建成鞋设施的巩固和估效益发挥，有蹄利于水资源的腥合理高效利用嫁，有利于加快帜农村水利事业应的发展。波二、按戚照恰“辫谁受益，谁负典担，谁投资，士谁所捐有掩”脚原则，组建用耽水合作组织，老明晰所有权，撞是小型农村水闻利体制改革的拍核心国家对农烧村水利一直采百取旬“狸民办公奋助枣”辜政策。从宏观熊上看，这风个妨“待民萍”蚁是集体铺的变“迎民产”电。从每一个具营体工程微观层足面看，这浓个伍“疫民殖”勺是裕“趁受益流者些”贵。翻“株谁受益，谁负袖担，谁投资，芒谁所这有殊”棍是农村水利体散制改革要遵守啊的重要原则之榨一。具体来说寻，不同类型工增程，应实行不摊同管理体制。目（一）农户自嘴用的微型工程烛，实胃行妇“脉自建、自有、毙自管、自帝用扭”增体制狭农户自用肢为主的微型蓄笋引提工程，政彼府可酌情在经贷费上给予补助孟。这类工程作跨为农民的家庭注私有财产，发限给产权证，受探法律保护。奖农户自有林工程自己用不胃完的水，允许杜在农户之间，银按平等协商、既互利互惠、有恩偿服务的原则稻，调剂余缺，婆充分发挥工程悉和水资源最佳贡效益。内（二）较多农鲁户受益的小型丝公共水利工程湿，推行多种形洒式的农民用水肾合作组织管理超体制嘉受益农户俘较多，特别是貌跨村或跨乡的拼小型公共工程眯，应当按水系仅、渠系范围，低组建用水户协剖会等多种形式特的农村用水合析作组织。这种自体制有以下特笑点：首先，它光不按乡、村行味政区划组建，颠更符合水利建史设和管理的特嫁殊要求，可以村避开乡、村借茧水费名义搭车差收费或截留挪错用等问题。第争二，明确用水客户是建设主体构、投入主体、荡所有者主体、醉受益主体，形码成了以用水合陷作组织为纽带忍的利益共同体仇。第三，机制蜂灵活。合作办龙水利，就是要需有钱的出钱，泰有力的出力，效有设备的出设危备，可以以物旷换工，以资换钢工，以工换工稿，以工换水，翻每个成员的权绝利、责任和应贵尽义务都严格志按章程办事。导第四，合作组兴织要按法律规网定注册登记，使成为有法人地辩位的服务实体叙，受法律保护因，能独立承担锅民事责任。第抹五，合作组织则有章程，民主珍选举负责人，碗在内部采用民屋主协商方法决陵定成员出工、危出资分摊以及辣水费计收等大诸事。尿农民用水泽合作组织不是袜过去合作社、驻人民公社组织突的简单重复，撇它是新形势下阻农村水利管理建体制在更高层判次上的发展，妈是体制上的创价新。目前各地晋改革中采用所够谓宪的毛“监股份合仓作消”肆管理体制的工雪程约有６０万详处，由于它们准中的绝大多数渣不是企业，而裕是农民互助服替务组织，应当项在实践中逐步旧规范成正规的亮用水合作组织际。您政府补助邪农村水利建设时的资金所形成尖的资产，应明晴确归农民用水侄合作组织集体口所有。从总体挨上看，小型农近村水利资产都仅属集体所有性泳质，不存在国小家所有的问题困。扎这里还要葡强调，在农村灭水利体制改革愚中，对拍卖集坊体所有的水利眉设施所有权要乳持慎重态度。偶小型水利公共巧设施固定资产筐，一般不下几塑万、几十万元纪，真要按其价量值卖，一般农梳户买不起。如疲果低价卖，必渔然造成集体资畜产流失。更大至的问题是卖给狂个人的工程损跑坏后，由谁负宇责更新改造。倦从总体和长远睬看，今后农村墓水利能否靠个柴人兴办？农民周群众投劳集资副建成工程后，珠卖给个人去经双营，群众还有愿没有兴办农村挂水利的积极性精？长期以来，合集体所有的公屯共工程，管不马好、没人管、棍效益不佳，原缺因是复杂的，政应当从体制方梦面查找深层次旬的原因析，建“冲对症下苹药煌”合。拒“锯拍拿卖即”趁的前提是所有碎权要清晰。如邀果政府替农侵民志“反拍络卖授”玩集体资产，会模埋下产权纠纷盒隐患。腔（三）经营性灯的小型农村供劝水工程医按嫂“姓股份合作化制茎”许企业体制运作剧以向乡村石企业、果园、束种植场、养殖黎场供水为主，图兼有村民生活利供水任务的农缓村供水工程，浸应参毛照错“新股份合作攀制幅”土企业办法组建委企业法人实体瞎，实行企业内辅劳动者平等持饿股、合作经营坛，劳动者与所平有者相结合，冤股本和劳动共涛同分红的办法疏。在这种管理钞体制下，产权独清晰，所有者虏的权、责、利勤十分明确，有恋较强的内在经颠营活力。为了狡解决建设资金挨不足的问题，胜可以吸收有钱遇的银“克大耍户嚼”柴投资入股，并丛给予合理投资棵回报。但要防鸽止出杀现团“妄水厕霸鼓”爹垄断乡、村公气共供水设施或德利用公共水资辰源牟取暴利的垃情况。从扶持吐农村供水基础酬设施建设出发跌，地方政府也娃可酌情对工程滨建设给予补助恢，这部分资金材形成的股权应架为政府所有，树政府通过持股气参与监督企业捉经营管理。役三、采用灵活筒多样形式，加匪强经营管理，明是小型农村水亏利机制改革的窗主要内容秘明确了农赌村水利公共设截施归用水户集芬体所有，作令为币“塑业威主捆”烟的用水合作组俗织还必须采用贷灵活多样的形板式，加强经营勤管理，落实工码程维护管理和岛服务责任，千妄方百计发挥工苦程效益。表（一）用水合哄作组织自己直票接经营管理宪这种方式冠适用各类农村见水利工程。应涝当成为当前和逆今后农村水利番管理制度改革什的主要方式加著以提倡。目前催全国近８０％打的工程仍实行携所谓的乡右村阔“辨集搁体吼”眉管理，应当逐螺步规范为用水蚊合作组织自主惠经营管理。拾（二）用水合辨作组织聘讽用刊“群能掀人奸”伟经营管理敲用水合作丢组织内部找不挨到合适人选时肉，可以聘用外贪部河的为“旺能亿人夜”偶具体负责经营热管理。被聘者屑为用水合作组庭织艳“贼打敞工沟”获，领取报酬。袄用水合作组织槽对受聘者监督刺，促使其真正督对工程的日常淹经营管理负起奸责任，搞好服疑务。（三）承包专承包不改糕变工程所有权细属。它通过合幕同契约，由工连程的所有者把旱管理权委托给便承包者，同时盖对双方权利、神责任、义务给孙予明确，承包民者比合作组织暗聘用的管理负源责人有更大的济自主权。承包暑者可以是合作巴组织内部成员钢，也可以是社号会上的人，可酸以一个人，也样可以是几个人延组成的小组。搜承包方法诱简便易行，较妙好地解决了工驰程维护管理差宰，管理责任不靠落实的问题，辈易被农民接受泥，已有多年实符践经验，适用似于各种类型的乏农村水利公共祝设施。目前全牛国约有１０％稳的工程采用这割种形式，应当斗作为农村水利勉经营管理机制膛改革的主要方徒式之一加以提罚倡。（四）租赁谎严格地说单，它与承包经鄙营管理属于同制一类型，因为扭工程所有权没破有改变，只是驳所有权与经营明管理权分离得嗽更进一步，租圈赁者在经营管片理上有更多的运自主权。租赁签者可以从直接姨或间接的经营少利润中获取报恭酬，同时也承浓担更多的经济鞋责任和风险。夸因咽此撑“就租虏赁保”雹主要适用于经投营性较强，可驻以自主经营、捐自负盈亏的农暴村水利工程。僻如租赁小水库能、塘坝，在提缝供灌溉服务收名取有限的水费团的同时，通过良养鱼获利。目当前全国２００似０万处小农水绑工程中约有１笑％采砍用奸“铁租堂赁握”缴方式的改革。饿（五累）耀“圣拍盾卖宪”叉经营管理权滑严格地讲梯，这不葵是章“赔卖是”蓄，而属于一种刻公开竞标的承茂包方式，有利巨于做到公开、委公平、公正确出定承包者影。则“脊拍壶卖隆”之经营管理权，究在所有权与经弟营权的分离上奋比租赁更彻底勇。位“破拍梳卖从”完农村水利设施贺经营管理权存驱在三种风险：柔一是购买者不捷能取得预想利郑润，甚至背上鉴沉重的债务负宣担；二是购买温者掠夺式地开留发水资源（机漏井）或工程设僚施，工程损坏厉报废后，还得槽让广大群众收途拾追“耀烂摊裕子位”虑，重新出资投化劳；三是购买艘者改变工程用碰途，让防洪抗膛旱服从个人养你殖，受害的也粗是广大用水户永。这种方法主索要适用于经营开性较强的工程课设施。在全国择２０００万处偷工程中约有近容３％采跪用肃“贱拍粱卖坡”愚方式。招裳六“踩租株赁振”赖、斜“盏拍稀卖稿”助、街“桶股份合璃作芹”涝等各种改革方巨式都偏重于利颈用工程的经营样性，借用市场捷机制的办法增壤强经营管理活岩力。而对不具企备经营条件的丑公益性设施（悄如渠道、圩堤事、桥闸涵、隧休洞、渠系建筑挎物等），如何莲深化改革，调弱动农民建设和粱管理积极性，耀使工程更好地陪发挥效益，尚纵缺乏成熟经验涌，也没有引起眼人们足够的重丑视，这是下一唱步改革要着重敏研究解决的问哗题。爽四、履行政府扶职责，加强政靠府引导、扶持蚁、服务、监督绳推动农村啦水利事业健康切、蓬勃发展，提要抓好三个关副键：一是发挥属农民群众主体册作用，解决体百制不顺的问题残；二是灵活运芝用市场机制，络加强经营管理削，解决运行机铺制不活的问题捷；三是加强政冰府引导扶持，讨做好服务监督批，提供必要的造公共服务和公蝴共产品，为体舱制与机制改革叛创造有利的环纵境条件，三者忆缺一不可。过贼去几十年，我放国农村水利事桂业取得的巨大上成就，在很大咏程度上得益于糕从中央到地方甚各级党委、政瑞府的重视、扶亚持，强有力的隙政府行为把农委民组织起来，龙显示了依靠党唱的领导、社会嘉主义制度和群丘众集体力量能赶办大事的优越索性。对过去的息做法，不能一历概否定。应当启认真总结成功物的经验，发扬售好的传统，找橡出体制与机制欺上存在的系深层次问题，他改革一切不适经应市场经济体卧制新形势要求绕的做法。总的红来说，在建立辆社会主义市场健经济体制、深滋化农村水利改学革中，政府对骡农村水利的扶摊持引导不应当余削弱，而要加组强。该政府管售、政府办的，份政府要切实负绩起责任，履行段职责。该让群辛众办的，一定录要让群众自己莫办。能用市场蝶机制解决的问邻题，政府应当宣放手，充分发姨挥市场机制作众用。加任入拉WT曲O虫以后，为了增览强我国农产品退在国际市场的我竞争力，减轻编农民负担，降玻低农业生产成甲本，需要很好贞地利进用欧“沿绿箱政妥策横”牙，加强各级政雕府对农村水利草基础设施建