我国公共资源市场化配置管理研究 - 基本理论

我国公共资源市场化配置管理研究-基本理论一、公共资源市场化配置的定义和内涵公共资源是指一切能为人类提供生存、开展、享受的自然物质、自然条件、社会资源，及其相互作用而形成的自然生态环境和社会环境。由于这些资源是人类社会经济开展共同所有的根底条件，因而我们称之为公共资源，主要包括社会资源、自然资源和行政资源。在传统的方案经济体制下，我国公共资源的配置主要以行政审批方式为主。审批的实质是限制竞争，以行政权力代替市场选择，其结果是造成公共资源配置效率降低和社会本钱增加，而且审批权限的集中还导致了腐败现象的滋生。随着市场经济的不断开展，公共资源配置市场化改革成为必然。

公共资源市场化配置，是指按照社会主义市场经济规律，在政府宏观调控下，依据法律法规，经过科学合理程序，运用价风格节的伎俩，通过招标、拍卖、挂牌出让、电子竞价及法律法规另有规定的其他市场竞争方式进行的公共资源配置。这种更加高效、更加透明的资源配置方式要求政府在所有竞争性、垄断性、有限性的公共资源领域，一律退出行政干涉，推行市场化配置。

二、公共资源市场化配置改革的功效

国际上，日本、新加坡等国家的公共资源管理体制比拟成熟，有标准的管理机构和管理体制。近年来，国内各省、市和地区也先后发展了市场主导公共资源配置的改革，我国的公共资源市场化配置发端于1999年珠海的产权交易模式，迄今公共资源市场化配置已在广东、浙江、四川、福建、湖南、天津等省市得到彻底的推行，而且已从最初的自然性资源扩展到今天的资产性、公用性、行政性、效劳性资源等多元化开展领域。实践说明，全国各地区的公共资源市场化配置改革是卓有功效的。

1.政府职能逐渐转变。事实上公共资源市场化配置的过程是一个由政府主导资源配置逐步向市场主导资源配置的转变过程。通过资源配置市场化，可以使政府从具体的事务性工作中解脱出来，腾出更多的时间组织市场、标准市场、管理市场，从而将职能真正转到经济调节、市场监管、社会管理和公共效劳上来，增强了政府机关效能，节约了本钱，提高了施政能力，同时也有利于提升政府的形象。

2.资源配置不断优化。市场是实现资源优化配置的根底，将市场的竞争制度引入公共资源的范畴，通过市场流动环节实现资源的保值增值。资源市场化配置的过程，实际上也是把资源转化为资本，把潜在的资源优势转变为现实的经济优势的过程，将在很大程度上扩大社会资本的投资领域，调动社会经济主体的积极性、主动性和发明性，激发全社会的生机和活力，进而实现效益的最大化。

3.有利于源头防腐。政府有效运用市场机制进行公共资源配置，使政府权力运行受到公开制约和监督，从而形成“要资源，找市场〞，而非“找关系〞的资源配置气氛，避免掌握资源的部门和人员利用手中的权力以权谋私，从基本上根除权力“寻租〞的土壤和条件。厦门市在土地批租、政府采购、建设项目等领域，通过加大资源配置市场化的力度，源头防腐效果显著。

4.促进了社会和谐。一方面，公共资源配置市场化运作扩大和保障了大众的知情权、监督权和选择权，维护了大众利益，同时为多种所有制经济共同开展提供了一个公开、公平、公道的市场竞争环境，调动了经济主体的积极性、主动性和发明性。另一方面，市政府把开发利用公共资源所取得的收益用于提高人民生活水平、健全社会保障体系、加快开展医疗卫生事业、加强公共平安保障能力建设，以及道路、城镇供水管网、公共文化和体育设施、城镇污水和垃圾处理设施等公共根底设施建设，使广阔市民共享改革与开展成果，有利于促进社会和谐建设。

三、公共资源市场配置管理工作中存在的困难和问题

全国各地区已经在公共资源市场化配置实践中取得了显著进展，但与实现法制化，标准化运作要求还有一定的距离，还存在着不少的问题和困难。

1.法律制度不健全。目前我国在公共资源市场化配置改革领域立法仍然比拟落后，未建立起完整的法律体系。厦门在公共资源领域已经地方立法，并出台了一系列与之相配套的实施细那么，走在全国前面，但仍不足行业配套的政策法规。建筑项目、政府采购、产权交易、土地出让“四项制度〞由于国家重视，市场化配置推行较早，相关法律法规比拟健全，相比照较完善。但其他推行市场化配置较晚的领域，如森林资源、中介资源、效劳资源等相关的法律法规、政策制度相当不足，?中华人民共和国森林法》、?中华人民共和国矿产资源法》等均未明确规定资源必须以招投标、拍卖、挂牌等方式实现配置，目前还主要依据政府部门文件的有关规定，形成

了部门与部门之间、领域与领域之间公共资源市场化推行不平衡，使工作实施不足有序性和权威性，影响了工作的整体推进。2.管理体制不健全。当前我国公共资源市场化配置改革虽然取得了较大进展，但多头管理、条块分割、管理混乱的状况仍然存在，实际上公共资源仍为部门、单位所有，不足统一的资源管理机构。目前自然性资源按法律规定由各归口部门管理；资产性资源实际管理分散在各部门，造成权力、义务和职责不统一，对资产性资源的管理难以形成合力；中介代理资源等管理归属部门不明确、职责不清，无法形成统一管理，统一处置的管理体系。这就需要我们进一步健全公共资源的宏观管理体制，明确界定公共资源的管理机构和管理职责，完善资源的委托管理、授权经营具体方法。

3.监督机制不健全。一是政出多门，监管混乱。目前全国各地公共资源市场配置工作的监管部门多为财政、审计、工商、纪检监察等部门，拥有、控制、管理公共资源的部门为公共资源的管理部门。很多行业都没有一个统一的监管部门，多个行政部门的多头管理导致了各部门对于责任的相互推诿，降低行政效率。二是监管机制不标准。对资源收益的监管机制不健全，存在“资源部门化〞现象，有很多行政事业性资产不仅由“单位所有〞，而且没有完整的产权登记及评估定价，甚至局部行政事业性资产长期体外循环，造成政府无法真正掌控资源的底数；对运行机制的监管不健全，存在“伪市场化〞现象。由于监管部门对资源管理部门所掌握资源的数量、性质、出让、转让情况不分明，导致未能提前预防，从而放任了躲避招标、化整为零等现象的发生。目前的监管模式存在着审计监督、工商监督力度缺乏，社会监督和舆论监督重视不够等弊端，未能形成监督合力，导致市场化配置效果不明显，甚至发生了权钱交易等腐败行为。

4.市场化程度不均衡。由于各地区各部门改革的起点和工作复杂程度有别，领导重视程度不同，推进工作的力度各异，导致各地区公共资源市场化配置工作开展不平衡。浙江、福建、四川、广东、湖南、天津等地区的公共资源市场化配置走在前面，取得了一些成功的经验。另外，公共资源市场配置活动统一管理的范围还有待进一步拓展。建设项目、政府采购、土地、产权公共事业管理、特许经营等六类领域相对成熟，公共林木等自然资源和户外广告、道路地名冠名等公共性资源以及中介机构代理权等效劳性资源相对滞后，公共资源交易活动在其他领域市场化配置公共资源的力度和广度还有待进一步提升。

5.交易竞争不充沛。市场化的目的就是为了强化竞争机制，发挥市场的价风格节机制，优化资源配置。但目前与公共资源市场配置相关的企业中，受企业数量、资质等影响，一些领域尚未形成有效的竞争。示例在电力、电信、教育及环保公共项目领域依然根本由政府垄断投资，对民间资本有较强的准入限制，存在行业爱护和行业垄断现象。在市场化的定价过程中，由于竞争不够充沛，导致了定价是依据个别企业的本钱而不是社会平均本钱来确定。示例，当前某些领域还存在对特许经营者的选拔是通过一对一的谈判方式。因此，价格水平确实定往往是依赖政府与特许经营者讨价还价的能力，而不是真正的市场竞争。

四、完善公共资源市场配置管理的对策措施

针对目前我国公共资源市场配置领域所存在的问题，总结近年来各地改革的成功经验，需进一步转变理念，完善相关的法律法规，理顺管理机制，完善监管体系，完善统一的配置管理平台，建立一套合乎我国实际的科学化公共资源管理模式。

1.进一步转变理念。一是树立资源资产意识。公共资源市场化配置的过程，实际上就是把资源转化为资产，把潜在资源优势转变为现实经济优势的过程。换言之，资源要转化为资本，必须树立资源资产意识，让市场成为资源的根底配置者，通过市场流动环节来完成这一质的飞跃，有利于公共资源的保值增值和可持续开展。二是强化公共责任意识。公共资源是国家经济和社会开展的重要前提，直接关系到社会公共利益，关系到人民大众生活质量，关系到国民经济和社会的可持续开展。这就要求各级政府官员在推进公共资源配置市场化改革的进程中，必须本着对国家、对人民负责任的态度，始终把维护人民大众利益放在首位，强化公共责任意识。这样才会将把政府、经营者和公民的利益相结合，侧重公众利益；将改革的短期收益和长远效益相结合，侧重长远利益；将公平和效率相结合，侧重社会公平。

2.完善相关的法律法规。相比英美等西方兴旺国家，我国公共资源管理立法较为滞后，层次也不高，未建立起完整的法律体系。国际经验也说明

，公共资源市场配置应以系统的政府立法为先导，尽快完善我国公共资源管理的法律法规。一方面是要提高立法层次。尽快出台统一的?公共资源法》，明确各类公共资源管理的目标、原那么、范围、程序、组织形式以及法律责任等。逐步建立国家法规和地办法规相结合的体系，积极推动地方人大尽快出台合乎地方特色的地方性管理法规。另一方面，全面清理现有法律法规，对不合乎社会主义市场经济要求、违背公平竞争原那么的法律法规进行调整、修订或废止，打消制度壁垒。只有在完善的法律法规及其实施细那么条件下，公共资源市场化才能沿着更有秩序和效率的方向开展。

3.理顺公共资源管理体制。目前我国公共资源各级管理机构隶属关系五花八门，不够统一，倡议从国家层面理顺各级公共资源管理体制。一是按照管办别离原那么改革公共资源管理体制，实行监管职能和市场职能别离，监管部门与配置机构分设。管办别离是实施有效监督和保证公开、公道、公平交易的根底。二是明确各级公共资源管理机构的地位和作用，明确财政部门是公共资源管理的主体地位。三是明确从使用部门到资产管理部门、监督管理机构等相关单位的相应职能和责任，使得公共资源从日常管理到统筹协调，从使用到监督，都有相应的部门承当。

4.完善公共资源市场化配置监管体系。以招拍挂等市场化方式配置公共资源具有重大的社会和经济价值，加强利用市场机制必须伴之以有效的调控能力，而当前公共资源市场化配置的监管体制存在着诸多问题，因此应尽快完善科学的公共资源市场化配置监管体系。在不断完善的公共资源法律法规体系的标准下，建立行业主管部门监管、财政监管、纪检监察监督、审计监督、工商监督、内部监督、舆论监督、社会综合监督相结合的“多元化〞监管模式。多元化监管主体各司其职，监管范围覆盖整个宏观和微观市场，在监管过程中综合运用市场伎俩、法律伎俩和必要的行政伎俩及纪检监察措施．形成全社会参与的多层次、立体化、有机的公共资源市场化配置监管体系。做到事前、事中、事后监督到位，并形成制度化促进公共资源交易向法制化轨道迈进。

5.建立并完善统一的公共资源配置管理平台。目前，公共资源市场化配置程度比拟高的地区，都相继建立了统一的公共资源配置平台。例天津市整合了原先相对独立分散的产权交易、土地交易、建设项目、政府采购、药品采购5个中心，建立了“5+1〞模式的公共资源配置管理统一平台。统一的配置平台和市场体系，有利于实现资源的集约化、提高工作效率、降低费用，是整个公共资源配置市场化的根底性条件和制度支持。倡议加强统一的公共资源配置管理平台建设，将各类政府公共资源配置活动均纳入到平台统一配置、统一监管，建立电子监察系统、电子化招投标及交易信息管理软件，建立各类供给商、施工企业、评标专家、中介机构等信息库和信用评价机制，配备专业技术工作人员，为公共资源配置活动提供一个公开、公平、公道的效劳平台，强化市场监督，标准市场行为，从源头上预防和遏制腐败，提高公共资源的配置效率。

[参考文献]

【1】李如春.公共资源市