收支两条线管理与罚没收入

收支两条线管理与罚没收入第1页/共45页收支两条线改革与罚没收入第2页/共45页第一部分：收支两条线改革相关概念阐述收支两条线改革的背景收支两条线管理改革的内涵改革的现状第3页/共45页一、相关概念收支两条线：指政府对行政事业性收费、罚没收入等财政非税收入的一种管理方式，即有关部门取得的非税收入与发生的支出脱钩，收入上缴国库或财政专户，支出由财政根据各单位履行职能的需要按标准核定的资金管理模式。收支两条线管理：指具有执收执罚职能的单位，根据国家法律、法规和规章收取的行政事业性收费（含政府性基金）和罚没收入，实行收入与支出两条线管理。第4页/共45页非税收入管理范围主要包括：行政事业性收费、政府性基金、彩票公益金、国有资源有偿使用收入、国有资产有偿使用收入、国有资本经营收益、罚没收入、以政府名义接受的捐赠收入、主管部门集中收入、政府财政资金产生的利息收入等。罚没收入：指执法、司法机关依照法律、法规、规章的规定，对违法违章者实施经济罚款的款项、没收的赃款和赃物变价款。第5页/共45页行政事业性收费：指国家机关、司法机关和法律、法规授权的机构，依据国家法律、法规和省以上财政部门的规定行使其管理职能，向公民、法人和其他组织收取的费用。

【自2009年1月1日起，在全国统一取消和停止征收100项行政事业性收费。2011年1月30财政部、国家发展改革委关于取消部分涉企行政事业性收费的通知（财综[2011]9号）：2011年2月1日起，在全国统一取消31项涉企行政事业性收费】预算外资金收入项目包括：行政事业性收费、政府性基金收入、乡镇自筹统筹资金、国有企业和主管部门收入和其他收入，其中主要是行政事业性收费。

《财政部关于将按预算外资金管理的收入纳入预算管理的通知》(财预〔2010〕88号)有关要求，从2011年1月1日起，除教育收费纳入财政专户管理外，其他预算外资金全部纳入预算管理。行政性事业收费占预算外资金的大部分，预算外资金是非税收入的一个重要组成部分，在非税收入中占有较大的比重。第6页/共45页相关概念之间的关系第7页/共45页二、收支两条线改革的背景改革开放以后，随着经济体制改革的进展，社会分配格局发生了很大变化。由于经济转轨时期，新旧体制的冲突，各项规章制度的不完善和监督的缺位，一些地方和部门在利益驱动下乱罚款、乱收费、乱摊派，或是通过各种非法手段将部分预算内资金划为预算外，导致国家财政收入流失，预算外资金迅速膨胀。第8页/共45页

1988、1990和1992年三年，当年预算外资金收入分别达到2361亿元、2709亿元和3855亿元，分别占当年财政收入的100%、92%和111%。这既分散了国家财政资金，削弱了政府宏观调控能力，扰乱了市场经济秩序，加重了企业和人民群众的负担，又造成私设“小金库”、贪污浪费等问题突出。为此，中央决定明确对行政事业性收费和罚没收入等财政性资金实行“收支两条线”管理改革。第9页/共45页三、改革的内涵（一）收入必须全额上缴国库或财政专户非税收入属于财政资金，必须全额上缴国库或者财政专户罚缴分离，收缴分离征收管理方式——“单位开票，银行代收，财政统管”第10页/共45页（二）单位和部门财务收支由财务部门统一管理涉及行政事业性收费、政府性基金、罚没收入等有关事务统一由部门和单位的财务机构归口管理实现“收归收、支归支、收支脱钩”的管理目标①部门和单位支出按照财政部门批复的预算和规定用途安排使用②部门和单位的支出与其依法取得的有关收入不挂钩第11页/共45页（三）单位账户开设必须符合国家规定单位开设账户须经同级财政部门的批准取得中国人民银行核发的开户许可证严格账户管理第12页/共45页四、改革的具体阶段第一阶段：初始阶段1990年～1996年1990年，中央、国务院发布《关于坚决制止乱收费、乱罚款和各种摊派的决定》要求“对行政事业性收费，要按照资金性质分别纳入财政预算或预算外管理。对集资的资金，实行收支两条线管理”；1996年正式印发了《关于加强预算外资金管理的决定》，明确了预算外资金是国家财政性资金，要上缴财政专户，实行“收支两条线”管理；第13页/共45页内容重点治理“三乱”——乱收费、乱罚款、乱摊派——自1994年起财政部将83项行政性收费纳入预算管理，各地区各部门罚没收入均按规定全额上缴国库。提出“收支两条线”管理概念，还未真正实现第14页/共45页第二阶段：发展阶段～1996年～2000年1998年，中央办公厅、国务院办公厅要求公安、检察院、法院和工商行政管理部门行政性收费和罚没收入实行“收支两条线”管理；1999年，财政部、监察部等部门联合发布《行政事业性收费和罚没收入实行“收支两条线”管理的若干规定》，对“收支两条线”制定了具体规定；2000年，国务院发布《违反行政事业性收费和罚没收入收支两条线管理规定行政处分暂行规定》，对国家公务员和法律、行政法规授权行使行政事业性收费或者罚没职能的事业单位的工作人员违反“收支两条线”管理规定的行为，制定了行政处分规定；第15页/共45页内容对预算外资金进行大规模清理检查，明确预算外资金是国家财政性资金，要上缴财政专户，实行“收支两条线”管理

“收支两条线”管理制度改革范围逐步扩大和深化

——横向上：从对公、检、法、工商4部门实行“收支两条线”，扩大到交通、城建、教育等17个重点执收执罚部门，再扩展到所有有执收执罚收入的部门；纵向上，首先在中央一级、省一级以及副省级城市、省会城市实行改革，逐步延伸到对地区、县、乡实行“收支两条线”管理改革内容扩展到项目审批、标准核定、票据管理、征收体制、账户设置等方面第16页/共45页第三阶段：2001年～至今

进一步深化2001年，国务院办公厅转发《财政部关于深化收支两条线改革进一步加强财政管理的意见》，要求各地区、各部门深化“收支两条线”改革。深化以收支脱钩、收缴分离为核心内容的“收支两条线”管理；2004年财政部发布《关于加强政府非税收入管理的通知》，对政府非税收入概念、范围和管理等作出了具体规定，明确政府非税收入纳入“收支两条线”管理。第17页/共45页（一）甄别性质，分类管理（“一清、二转、三改、四纳”）1998到2004年，财政部会同有关部门共公布取消近2000项收费（包括地方性收费）2001年起将车辆购置附加费改为车辆购置税2002年至2004年，财政部规定将条件成熟的约191项行政事业性收费纳入预算管理2007年起将土地出让收入纳入预算管理2008年起将彩票公益金先后纳入预算管理2009年1月1日起，在全国统一取消和停止征收100项行政事业性收费2011年2月1日起，在全国统一取消31项涉企行政事业性收费第18页/共45页（二）清理账户，改革票据，改革非税收入收缴分离制度

实行直接缴库和集中汇缴两种方式，规范收入收缴程序。建立国库单一账户体系，逐步取消财政部门为执收单位开设的财政汇缴专户，实现非税收入直接缴入财政专户。统一使用《非税收入一般缴款书》，由财政部或省财政厅统一印制、发放、核销、管理。第19页/共45页

厦门市政府非税收入专用票据（三联手工）

第20页/共45页第21页/共45页第22页/共45页厦门市医疗机构门诊收费专用票据（二联滚筒电子票）

第23页/共45页第24页/共45页第25页/共45页6月23日，财政部下发“财综[2011]46号《关于清理整合中央财政票据的通知》”，清理整合中央财政票据。“简并票种、统一式样”的原则，“以通用票据为主（即《中央非税收入统一票据》和《中央非税收入定额票据》），专用票据为辅；以机打票据为主，手工票据为辅”其中，非税收入票据类共27种，其他财政票据类共8种第26页/共45页（三）强调脱钩，统筹支出，编制综合预算

选择部分部门进行预算外资金收支脱钩试点改变国税、海关系统按收入比例提取经费的办法，实行“预算制”，按照部门预算的统一要求核定经费支出对其他有预算外收入的部门进一步强化预算外资金收支管理,并根据改革的进展情况研究制订规范的管理办法。第27页/共45页五、改革出现的问题及原因（一）问题隐瞒、截留、坐支、挪用收费和罚没收入收支不脱钩、收缴不分离、不严格执行执收执罚（创收，三乱）收费票据使用混乱，无票据、自制票据以及随意混用票据收费等违纪违规问题比较严重。第28页/共45页（二）原因1、缺乏相应的法律规范现行的《预算法》中，仅有“预算外资金管理办法由国务院另行规定”的条文。缺乏处理处罚、责任追究的法律法规体系2、中央和地方的财事权分配的不对称分税制改革后，中央集中了全国收入的50%～55%，而支出只承担了30%～35%，地方则相反，收入只集中了全国收入的45%～50%，却承担了70%左右的支出。第29页/共45页3、政治文化和心理致使政府内部的官员和政客都有强烈地造成政府与公众之间信息不透明的意愿。不透明为官员的寻租、腐败制造了安全的屏障4、财政经费拨付不及时5、管理不规范预算外资金却仅仅强调是财政性资金，征管主体在政策上始终没有明确执收执罚部门管理不规范，执收执罚部门随意改变项目、提高标准和减免收费。财政部门管理重收轻支第30页/共45页六、解决措施（一）构建收支两条线管理法律法规制度体系1、收支两条线收支管理的立法收支的程序2、“收支两条线”监督实行收费项目公示制度规范和完善行政事业性收费和罚没票据的管理第31页/共45页（二）理清改革思路目的：消除“小金库”，达到对财政性资金的统一协调，增加政府可支配的收入规模，规范政府收入分配行为，增加透明度，更好实现财政职能要以编制综合财政预算为出发点．以强调收支脱钩为中心．以国库管理制度改革为保障第32页/共45页（三）加强管理1、明确征管主体，加强预算外资金管理明确预算外资金的征管主体是财政部门。由其他部门和单位在履行职能时代收代缴。调整缴款人、收款人、代收机构(或者银行)、财政部门等四方的权利义务关系2、成立专门的管理机构，统一管理政策3、以查促管年度稽查工作第33页/共45页（四）稳健——激励合理分配中央与地方的财权将收支两条线管理改革工作纳入行政效能考核范畴。第34页/共45页第二部分：罚没收入相关概念阐述罚没收入的特点罚没收入的项目罚没收入的“收支两条线”管理（案例）相关争论第35页/共45页一、相关概念罚没收入：指法律、行政法规授权的执行处罚的部门依法实施处罚取得的罚没款和没收物品的折价收入。它是政府非税收入的重要组成部分。罚没收入的表现形态通常分为罚没收入和罚没物资，取得方式通常分为罚没财物和追缴的赃款赃物。第36页/共45页罚没物资：指行政执法机关、司法机关根据法律、法规、规章的规定没收的物资和追缴的赃物。

罚没财物：指行政执法机关、司法机关根据法律、法规、规章的规定实施的罚款、罚金，没收的现金、有价证券、支付凭证和物资。追缴的赃款赃物：指行政执法机关、司法机关依法查处违法犯罪活动追缴的违法所得和非法财物。第37页/共45页二、罚没收入的特点非稳定性（资金）非普遍性（对象）多元性和变动性（项目）第38页/共45页三08年罚没收入项目1030501一般罚没收入16审计罚没收入01公安罚没收入17渔政罚没收入02检察院罚没收入18银行监督罚没收入03法院罚没收入19民航罚没收入04工商罚没收入20电监会罚没收入05新闻出版罚没收入99其他一般罚没收入﹡06技术监督罚没收入07税务部门罚没收入08海关罚没收入09食品药品监督罚没收入10卫生罚没收入11检验检疫罚没收入12证监会罚没收入1030502缉私罚没收入13保监会罚没收入14交通罚没收入1030503缉毒罚没收入15铁道罚没收入第39页/共45页三、罚没收入的项目第40页/共45页四、罚没收入的“收支两条线”管理（一）收缴的管理方式财政专户存储、统一管理、集中入库、纳入预算管理（二）现状江苏省宿迁市（案例）第41页/共45页五、讨论：罚没收入比重下降的原因？执罚单位没有了原来收支挂钩时候直接利益的“激励”，有可能在执罚单位对罚没收入在征收前转移或非法、违规减免，以牺牲政府罚没收入为代价而捞取个人利益。实行收支两条线后，政府的收支脱