BT投融资建设项目

BT投融资建设项目一、对BT方式的理解

（一）BT的概念及意义

1、BT的概念

BT（Build-Transfer）即建设-转让，是由业主通过公开招标的方式确定建设方，由建设方负责项目资金筹措和工程建设，项目建成竣工验收合格后由业主回购，并由业主向建设方支付回购价款的一种融资建设方式。

2、采用BT方式的意义

和传统的投资建设方式相比，采用BT方式具有一定的优势：

1、采用BT方式可为项目业主筹措建设资金，缓解建设期间的资金压力。同时，通过成立BT项目公司，项目建设方可采用项目融资的方式实现表外融资，可有效提高资金使用效率，分散投资风险。

2、采用BT方式可以降低工程实施难度，提高投资建设效率。BT项目由建设方负责工程全过程，包括工程前期准备、设计、施工及监理等建设环节，因而可以有效实现设计、施工的紧密衔接，减少建设管理和协调环节，实现工程建设的一体化优势和规模效益。

3、BT方式一般采用固定价格合同，通过锁定工程造价和工期，可有效的降低工程造价，转移业主的投资建设风险。

4、BT项目回购资金有保证，投资风险小。BT方式通过设置回购承诺和回购担保的方式，可降低投资回收风险，其投资回收期限较短。对大型建筑企业而言，BT项目是一种良好的投资渠道，通过BT方式参与工程项目的投资建设，既有利于避免与中小建筑企业的恶性竞争，又能发挥企业自身技术和资金的综合优势。

目前，BT方式在国内基础设施领域逐步开始应用，如北京地铁奥运支线工程、上海地铁南站站等。以作者组织实施的地铁奥运支线工程为例，通过采用BT方式，中标价格较概算价格降低20%以上，节约资金3.3亿元,实现了选择融资能力较强、建设水平高的企业建设地铁奥运支线工程的预期目的。

（二）BT方式的法律特征

目前，我国尚无BT的专门立法，笔者认为，BT是一种新型的融资建设方式，对基础设施项目建设项目而言，BT方式具有独特的法律特征。

1、BT参与主体的特殊性。参与BT项目的主体为业主和工程建设方，这两方主体均具有特殊性。在基础设施项目建设中，业主为特殊主体，即政府、政府组成部门，或者政府投资设立并承担基础设施建设职能的国有企业。建设方主要为具备一定投融资能力和建设资质的投资公司、建筑企业等。

2、BT投资客体的特殊性。其特殊性在于：一是BT项目的客体大部分为基础设施和公用事业，如城市轨道交通、桥梁、公路等，不同于其他投资项目，属于社会公益事业，政府对其享有的建设权和所有权；二是BT投资客体的所有权存在转移性，即业主通过合同方式把某一重大项目的投资、建设的权利和责任让给建设方，建设方在合同规定时间内，拥有该项目的所有权，项目竣工验收合格后，业主回购项目并获得项目所有权。

3、BT参与主体法律关系的复杂性。BT项目涉及融资、投资、建设、转让等一系列活动，参与人包括政府、项目业主、建设方、施工企业、原材料供应商、融资担保人、保险公司以及其他可能的参与人，从而形成了众多参与人的纷繁复杂的法律关系。

4、BT方式所涉及当事人的权利义务关系是通过合同确立的，其中包括贷款合同、建设合同、回购协议、回购资金担保、完工履约担保以及联合体协议等，是一系列合同的有机组合。

（三）BT方式与垫资承包的区别

有人认为，BT就是“带资承包”。实际上，BT方式与垫资承包有较大区别，主要表现在以下几个方面：

1、合法性

建设部、国家计委、财政部早在1996年6月4日就作出《关于严格禁止在工程建设中带资承包的通知》，其中提到：“任何建设单位都不得以要求施工单位带资承包作为招标条件，更不得强行要求施工单位将此类内容写入工程承包合同施工单位不得以带资承包作为竞争手段承揽工程”。国家发改委等7部委30号令《工程建设项目施工招标投标办法》中明确规定，“招标人不得擅自提高履约保证金，不得强制要求中标人垫付中标项目建设资金”。由此可以看出，垫资承包实质上违背了现行法律法规的规定，是一种违法违规行为。而在建设部2003年发布的《关于培育发展工程总承包和工程项目管理企业的指导意见》中提到，鼓励工程总承包企业按照BT方式组织实施具备条件的建设项目。

2、资产的隶属关系

BT项目的回购实质上是一种资产转让行为。在建设期间，工程资产所有权归建设方所有，回购完成后，工程资产所有权转移给业主所有。而在垫资承包中，工程资产所有权均归业主所有，施工企业在建设期间不拥有项目所有权。

3、投资风险

BT项目一般需由项目建设方或地方政府出具项目回购承诺函，以及第三方（一般为银行）提供项目回购担保函，因此，项目建设方的投资收回有保障，投资风险较小。而在垫资承包方式中，项目业主一般不能出具类似的担保，同时，由于工程资产所有权属于项目业主，一旦项目资产被银行清算，承包方所垫资金将很难收回，风险很大。

二、BT项目的实施方式

（一）采用BT方式的前提条件

基础设施项目采用BT方式，应具备以下几个基本条件：

1、前期工作深入，设计方案稳定，建设标准明确。

2、工程建设难度适度，建设风险较小。

3、业主应具有充足的回购能力，能提供回购承诺函及相应担保。

4、工程规模适当，投资额度应在潜在投标人可承受的范围内。

5、项目成本应该能够较为准确的估算，以便于投标人估算和控制投资成本。

（二）BT的几种实施方式

在实践中，根据项目的具体情况，可采用以下几种BT实施方式：

1、完全BT方式

完全BT方式是指通过招标确定项目建设方，建设方组建项目公司，由项目公司负责项目的融资、投资和建设，项目建成后由业主回购的形式。此种方式的特点为：

（1）对建设方无特殊资质要求，只要其具有较强的投融资能力即可。

（2）按照项目融资的方式进行融资。建设方采取成立项目公司的方式，以项目公司为主体筹措建设资金，项目建设方为项目公司的银行贷款提供担保，为便于项目公司融资，一般需业主出具回购承诺函及第三者回购担保。

（3）在建设过程中，业主对工程的参与程度较小。在项目建设期间，项目公司履行业主职能，负责项目的建设管理，不直接参与项目施工。项目施工单位、设计单位以及监理单位由项目公司通过招标确定。业主的主要职责是确定项目建设标准、验收标准和支付回购款项。

项目运作示意图如下：

完全BT方式适用于工程技术成熟、技术标准明确、投资规模较大，且业主无工程建设管理经验或能力的工程项目。

此方式的主要优点为：一是有利于扩大投资者的选择范围；二是由BT项目公司作为主体进行融资，可降低投资者的投资风险，拓宽融资渠道；三是项目结构清晰，建设协调、管理的各个环节衔接紧密，业主进行工程管理的难度较小；四是建设风险全部转移给项目建设方承担，业主的建设风险较小，同时，建设方具有较大的自主权和利润空间。

2、BT工程总承包方式

BT工程总承包方式是指通过招标确定项目建设方，建设方按照合同约定对工程项目的勘察、设计、采购、施工、竣工验收等实行全过程的承包，并承担项目的全部投资，由业主委托指派工程监理，项目建成后由业主回购的形式。此种方式的特点为：

（1）工程施工直接由建设方承担，无须进行二次招标，项目建设方必须为同时具备投融资能力和相应建设资质的工程总承包企业或联合体。

（2）业主直接和建设方签署BT投资建设合同及工程总承包合同，一般不组建项目公司。

（3）业主通过聘请工程监理公司或设立工程监管机构等方式对建设方进行履约管理。

项目运作示意图如下：

BT工程总承包方式适用于工程技术较为复杂、投资规模较大，且业主具有一定的工程建设管理经验或能力的工程项目。

BT工程总承包方式的优点与完全BT方式基本相同，主要区别在于项目建设方必须同时具备投融资能力和施工总承包资质,且一般不成立项目公司。

3、BT施工承包方式

BT施工承包方式是指通过招标确定项目建设方，建设方按合同约定负责工程施工及投资，项目验收合格后由业主回购的形式。此种方式的特点为：

（1）工程施工直接由建设方承担，项目建设方必须同时具备具有投融资能力和相应资质的建筑施工企业。

（2）项目规模较大，通常一个项目拆分成若干标段实施。业主直接和若干个建设方签署BT投资建设合同。

（3）建设方只负责工程的施工，业主负责工程全过程管理，设计单位和监理单位的管理由业主直接负责。

此方式适用于工程技术难度较大、不确定因素多，且业主具备较强工程建设管理能力的项目。和传统建设方式相比，此方式的主要区别在于由项目建设方负责工程的资金筹措。

（三）BT方式实施中应注意的几个问题

BT方式的实施过程和传统建设方式基本相同，在此不作详细阐述，重点就实施中应注意的几个问题进行简要说明。

1、选择合适的项目实施结构，兼顾参与各方利益

在确定项目实施结构前，首先要对建设项目的工程特点、前期工作情况、业主的需求和管理能力，以及潜在投资者进行深入分析，以选择对应的实施方式。同时，项目实施结构应把握“放而不乱，管而不死”的原则，作到既能保证项目建设方一定的建设自主权，又能最大程度的保证工程质量，维护项目业主的利益。

2、严格投标人的资质标准，对投标联合体各方的关系要有明确的约定

根据建设项目的投资规模和建设特点，在项目招标时应对投标人的投融资能力和建设能力提出明确资质标准，投标人应具备承担BT项目投资建设的能力和经验。

同时，由于城市基础设施项目投资大，项目实施难度大，在项目投标时，投标人常以组成联合体的方式参与项目投标。但在项目实施时，由于各投标联合体的利益不一致，经常会出现联合体内部“扯皮”的问题，影响项目的顺利实施。为避免此类情况的发生，在项目招标时，应在招标文件的联合体协议中明确约定各联合体成员的权利义务关系，特别是对各联合体的出资额、负责的工程内容等情况要明确约定，避免“扯皮”情况的发生。此外，联合体成员的定位要明确，要尽量引导优势互补的企业组成联合体。

3、完善监管体系，杜绝分包、转包行为

在BT项目中，工程分包和转包情况比较普遍，是影响项目工程质量的重要风险因素。为避免此类问题的发生，可采取以下措施：一是在招标文件中对项目的分包、转包情况进行详细和明确的约定，禁止随意分包和转包；二是建立健全监管体系，业主应组建监管机构，对工程分包情况进行严格管理。

4、扎实做好前期工作，明确建设标准和工程接口

要成功实施BT项目，必须在项目提出、规划、可行性研究、投资者的选择、规划设计方案、开工建设等各个环节保持一致性和前瞻性，扎实作好项目前期工作，明确项目建设标准以及项目与外部工程的接口。项目前期工作特别是规划设计方案的稳定程度、设计深度对项目成功实施与否影响极大。如设计方案不稳定，就可能导致工程变更、洽商等一系列问题的出现，项目投资可能因此大幅度增加。此外，编制建设标准时要做到深度适当，可操作性强。

5、重视专业中介机构的作用

在项目招标过程中，聘请中介咨询机构为项目融资结构设计、招标文件、合约起草谈判等方面提供专业化协助，可以更大限度挖掘潜力，规避风险。

三、政策建议

在国内基础设施建设领域，BT方式作为一种新型的融资建设方式，诞生的时间短、实践经验少，在实际操作中需政府有关部门在立法、审批等环节进一步予以规范，以促进BT方式在基础设施项目中的广泛应用和健康发展。

1、建立健全BT相关的法律法规

目前国内没有专门的BT方面的法律法规，使得BT项目在实际操作中缺乏明确的法律依据，给BT项目的实施带来了一定的难度。BT项目资产到底属于业主还是项目建设方，建设方的资质要求，是否需要成立BT项目公司等问题亟需明确和规范。建议有关部门加快立法步伐，尽早出台专门的法律法规，使BT项目的实施更加规范，有章可循。

2、明确BT方式的税收体制

在BT方式下，项目竣工验收后移交给业主实际上是一种资产转让行为，业主向建设方支付的项目回购款时，按现行税法，项目建设方需要缴纳资产转让的营业税金。由于在施工环节，建设方已经缴纳了建筑营业税，如果再缴纳转让资产的营业税金，等于是双重纳税，无疑将加大项目的运作成本。鉴于BT项目的特殊性，建议有关部门尽快明确BT方式下的税收征收体制，避免重复纳税。

3、明确BT投资建设管理体制

BT方式既是投资方式的创新，又是建设管理方式的创新。BT招标是按工程招标的方式由建设主管部门负责管理，还是归入项目法人招标或特许经营招标的范畴由发改委等投资主管部门管理，目前其界定还不清晰，各部门在管理BT项目时职责分工相互交叉，定位也不明确。建议有关部门尽快明确BT项目的投资建设管理体制，明确职责分工，以避免多头管理，职责不清。如何对BT项目进行整体控制？在BT项目的咨询评估和选择上，在BT项目的策划、运作和风险的控制上有何秘诀？

投资项目的运作是一个非常复杂的系统工程，其涉及的相关方多，其运作方式也非千篇一律。其中，BT模式是由政府主导，目前已在非经营性的市政和公用基础设施项目建设领域，已日益显现出重要的资金筹措和项目运作功能。虽然在西方发达国家BT模式作为一种PPP的公私合作模式已经非常完善并得到认可和保障，但是在国内都处在一个认识、完善和不断规范的过程中。

笔者从2004年以来至今陆续从事或主导了多个PPP项目主要是BT、BOT、BOO项目的投资建设，其中BT项目涉及到道路、桥梁、围海造地等多种形式和产品，规模从几亿元到几十亿元人民币不等，涉及的地域有江浙、广东等东部地区，湖南湖北等中部地区，仔细分析不同的产品、不同的区域，笔者认为对于BT项目至少从以下几个方面进行思考，这样才对BT项目的整体控制和把握有关键的认识，而对于这种认识简单的将其概括为“一条准则”“两个坚持”、“三条底线”“四个统一”“五个界别”“六个协调”。

一条准则

“一条准则”就是政府和企业共赢的准则。一个BT项目的成功运作，需要政府及相关部门的大力支持，也需要政府领导的高度重视，这样才有成功的可能。从合同谈判开始，有关BT项目的总投资测算、财务成本的计算、还款期限及保证等都是投资者与政府非常关心的问题。政府和企业如何在有关这些问题上达成共识，其根本的出发点就是利益的平衡或者说是共赢。政府利用企业或者社会的资金改善了基础设施或是加快了建设步伐，改善了当地人民的生活水平，提升了城市形象，储备了进一步发展的后劲。企业高效的利用富余资金获取了合理的利润，提升企业品牌和扩大了企业的生产规模。我们在湖南株洲进行的湘江四桥BT模式投资，就是充分把握这一个基本准则，由于政府和企业需求统一、行动一致，企业政府诚信合作，开创了在湘江上建设一座大桥的高速度，项目的建设对城市建设、居民生活、土地价值提升等发挥重要的作用，企业的投资运作也非常成功。

两个坚持

坚持项目建设期投资权的项目法人地位。政府作为项目建设的发起人，通过法定的程序、公平竞争的方式确定项目的投资人，投资人通过设立具备法人资格的项目法人主体来完成项目的策划、资金筹措、项目建设和项目移交。尽管在实践中建筑承包商作为项目投资人，但在BT建设模式中相互间不同层次的法律关系还是非常清晰和明确的。保证投资人的项目法人地位，有利于保护投资人的利益和积极性，有利于企业更加高效的配置资源、有利于建筑商作为项目投资人与法律政策严格禁止的“垫资承包”混淆，从而保护合法权益。目前，有些地区的政府将一些项目进行名义上是BT实际上是一种垫资的运作，而相关社会投资为了获取所谓预期收益盲目跟进，从国家的相关政策和法律上是有冲突的，需要进行分析和判别。

坚持清晰的法律关系。在基础设施BT项目中，各利益相关方必然也必须要签署一系列不同层次的法律文件并以此作为明确相互利益关系及进行约束的依据，同时也就形成了各种利益的法律关系。按照项目的进展一般会有企业与政府投资授权的《投资建设合同》、与项目回购方的《回购协议》、在此基础上也会发生实际投资人于项目公司之间的投资管理的相关法律关系，当然也会发生工程设计、监理、施工方等等之间的建设法律关系。不同的项目可能还会发生与融资机构间的借贷法律关系，发生不同的担保法律关系。这些共同构成了项目法律关系的集合体。这些清晰的法律关系既是保障相关方合法权益的保障，也是项目成功运作的基础，因此，必需得到投资企业的高度重视。对于BT项目，其涉及的法律关系可能更加敏感，在合同谈判及法律关系的确定过程最好聘请专业法律人士进行参谋和咨询。

三个底线

必须把握住风险可控的底线。对于BT项目投资，企业关注和把握的风险底线是非常重要的。主要体现在如何信守合同在约定时间内把合格产品移交而取得回购和收益。所以对项目所在地的人文文化、地理位置、行政环境、经济水平的尽职调查和客观预期是防止系统风险的关键和基础，对建设管理过程的个体风险（诸如征地拆迁、施工管理、造价合同管理等）要有针对的预防措施和应急方案。对不可预控的一些可能造成的风险要在投资合同中明确解决的机制。

财务收益目标实现的底线。毋庸直言，企业投资的目的之一是为了获取更高的财务收益。在设定投资方案或是制定商业企划时财务收益目标都是一个重要的指标。该指标是在通过项目建设、资金收益、安全质量保证、项目回购、风险控制等项目成功运作中实现的。如果项目移交后通过回购能够达到或超过设定的财务目标，可以认为在财务评价上是成功的，反之亦然。这个目标在项目移交后可以进行准确的测算，如果达不到预期，对项目的投资、合同的谈判或是项目公司的经营管理团队是一个必须反思的事情。

现金流平衡原则的底线。一个企业正常运转的现金流是血液和保障，同样道理，一个投资者，对于BT项目在整个建设回购期间的现金流安排是一个非常严肃的过程。其涉及到自有资金的投入计划并保证其投入计划在预算管理的计划范围内以便不影响其他投入，涉及到一种或多种的融资计划、方案和融资成本，可能也考虑了建设期有可能带来的利润和资金的回收计划。如果在整个投资期内不能按照或是严重超出现金流计划，如果不能得到投资者再次的资金注入或是重新得到新的融资将可能导致项目的延期或是失败，至少是不能达到预期的收益。

四个统一

统一确定政府或政府委托监管机构的职能。政府对于BT项目的管理是非常敏感的，往往涉及到管理权限的争论，也有可能和项目建设过程中的项目法人的职能造成混淆，可能导致投资方和政府相关部门的矛盾甚至误会。因此，在投资合同中一定要统一认识，特别是在项目的建设过程中明确政府或政府委托机构的职能和工作范围。要使政府管理职能和投资人的管理职能互为补充、协调高效。例如，在湖南株洲，政府成立一个跨部门的协调机构，其主要职能就是完成征地拆迁和造价的确认以及变更的审定，其他建设管理方面的工作均由项目公司负责，双方的合作非常高效。

统一投资费用的组成。BT项目的投资费用一直是政府非常关心的问题，而基础设施项目的复杂性往往带来建设过程中不确定的变更、变化等，在投资合同中统一BT项目的费用组成一定是关键和核心。统一的关键是必需按照基础设施的造价计算和构成原则，在投资合同中对定额标准、取费原则、其他费用的计算原则、资金成本的计算方法、临时变化带来的成本增加如何计价等详细描述清楚，尽可能的能够覆盖项目实施过程中可能出现的情况并有与其对应的解决机制。

统一BT项目的企业会计处理。具有一定融资能力的建筑商通过合法程序成为BT项目的投资人，然后按照规定注入注册资本金，设立独立的法人主体即项目公司，具体负责BT项目的投资、建设和管理职能。这是目前相对规范的运作模式。而这种BT项目公司的会计核算处理方法，分为一般BT项目与实行“资产支持收益专项资产管理计划”项目。对于控股投资人是国内上市公司或者是境外上市公司的可能还有不同的要求。尽管如此，在投资项目前期进行财务策划的时候一定要充分考虑BT项目的会计处理，以防给项目今后运作、还款、审计等带来不变。

统一BT项目的税务筹划。投资项目的税务问题是投资人一直是非常关心的一个问题，BT项目更是如此。国家尚未有针对BT项目经营收入的相关纳税规定，要在投资合同签订前于地方政府进行积极有效的协商沟通。目前，比较通行的做法一是把该项目的贷款所支付的资本化利息等费用之间的差额视为项目公司的主营业务收入，并作为营业税差额纳税的依据；还有一种是按“BT项目取得的收支差额，按服务业—代理业交纳5%营业税”的征收办法等等，不管怎样，事先的税务筹划是非常关键的。

在税务筹划中还有一个非常关键的问题，若把工程的移交确定为回购，而回购又是一种商业行为，针对商业行为的回购就要征收营业税及附加税，可能会产生双重征税的问题。因此，在合同必须写明，一定要设计好税务责任承担机制，最好是在合同中载明如果发生回购中的其他税费应该由回购方承担或者是计入合同总价由政府负责。

五个界别

就是项目的前期工作边际条件或是介入点要界别清楚。BT项目的前期工作深度的不一致，往往体现在费用和责任的划分上。例如设计、征拆、监理等等，所以工作或者是投资的边际条件一定要设计好，一边在建设及费用的划分上出现分歧和责任不清。

对项目建设中可能发生的变化或是变更或是政府特别要求的边际条件及处理原则要界别清楚。一个基础设施项目在建设过程中出现变更或者调整是正常的现象，而对BT项目来说，关键是要控制相关的变化不能对项目的投资收益、风险以及相关的现金投入等产生重大的变化。

对项目的回购基数、计算方式、投资收益率、回购方式及期限要界别清楚。

项目的回购基数是计算收益的基准。如何进行计算，如何确定一个双方能够接受的投资收益和回报，回购资金的来源在那里，通过何种方式进行回购，多长时间回购，是等额本金还是其他方式，回购的期限是多少等等都是非常关键的，投资项目的风险点非常多，我们要善于识别风险和化解、控制风险。产生风险的因素非常多，对投资人来说，关键是对风险的责任和处理机制要介别清楚，以保护或维护投资人的利益。我们在实践中一般以五年控制为基本的条件，对投资项目可能出现的风险、责任或者是事故的责任要界别清楚。

对项目的退出和补偿机制要界别清晰。对一个BT项目可能由于多方面的原因，项目的技术风险或者经济风险超过了你的承受能力；或者