从体制层面观察中国慈善事业信任危机

第第页从体制层面观察中国慈善事业信任危机摘要：四年前发生的汶川地震中，慈善组织所发挥的作用得到了社会的广泛认可。然而，正值难得发展机遇期的中国慈善事业却面临着前所未有的信任危机。其中尤以中国红十字会为甚，其折射出的官民分割的慈善事业二元体制所带来的问题极具典型性，而管理体制的错位是当下红十字会信任危机频现的重要根源之一。本文从管理体制角度出发，结合红十字会在汶川地震救灾实践中反映出的问题，尝试分析中国红十字会信任危机之根源以及解决之策。

关键词：中国红十字会信任危机管理体制慈善组织

1.慈善组织的定义之再探讨

先前学术文献中，慈善组织之定义已得到较为充分的阐释与论证。此处再探讨，主要从文意、学理、法理三个角度进行探讨，层层递进，以求在更广范围内厘清慈善组织的本质。

从文意的角度看，慈善组织即以帮助弱势群体、提升社会福祉为职责的社会组织。从学理的角度看，慈善组织属于独立于公共部门和私人部门的第三部门。而从法理的角度上，“社会组织”这一组织类别与国际学理上定义的第三部门较为接近。我国民法根据组织形式又将其细分为社会团体、基金会和民办非企业单位。并且根据这个分类颁布了《社会团体登记管理条例》、《基金会管理条例》等来相应地进行分类管理。以社会团体为例，其又可分为专业型团体、学术型团体、行业协会和慈善组织等。但如此依照大类划分开展管理工作，较易导致慈善组织管理上的法律漏洞。根据中国慈善组织透明报告对公益慈善组织的抽样划分，从法律定义上看，我国现有的各类慈善组织在上述的三个类别中都有涉及。这一尴尬现状提示决策者应针对慈善组织给出专门的定义和管理办法。

总之，虽然在慈善组织在法理意义上的定义尚不够明晰，但是学理的定义更贴近慈善组织之本质：即建立在成员自愿的基础上，以慈善救助和人道帮扶为目的，不以营利为目的的非政府组织。其本质即独立于政府和市场的第三部门。

2.国内慈善组织面临的管理体制尴尬―以红十字会为例

中国红十字会始建于日俄战争中的1904年，到今天已经拥有完整庞大的分级组织机构和可观的会员数量。截至2011年底，中国红十字会有9.8万个基层组织，215.6万名志愿者，11万个团体会员，2658万名会员。根据中国红十字会总会2011年财务报告，自2010年10月1日至2011年9月30日，红十字会在汶川地震、青海玉树地震、甘肃曲舟泥石流的救援与恢复等项目上共支出16.78亿元。除了上述正常的慈善工作外，红十字会还参与处理了大陆与台湾之间不便由政府出面解决的问题。由此可见，中国红十字会建立了庞大的组织规模、拥有大量的资源、肩负着特殊历史使命。这使得红十字会在中国的慈善类组织中稳坐头把交椅。

然而，红十字会长期存在着管理体制严重错位的问题，且直至今日仍未得到妥善解决。新中国建立伊始，出于巩固政权和安定社会的需要，政府对旧时遗留的各类慈善机构进行了全面整改，多数予以取缔或收归国有。红十字会是为数不多的得以延续存在的社会团体，然而当时的红十字会在特殊的时代背景下被赋予了不寻常的身份内涵：1950年改组后的红十字会成为“中央政府领导下的人民卫生救护团体”，隶属卫生部，成为其下辖的一个业务机构。这样的模式与我国当时的计划经济体制相适应，在一定时期内确实发挥了较大作用。但这一行政行为的消极影响显而易见：红十字会的社团本性和民间特征在日后不断削弱。在较长历史时期内，红十字会被看作是我国卫生服务系统的一个机构，主业为医疗卫生工作。这一误解的根源即在于错位的管理体制。可以说，在1993年《红十字会法》颁布之前，我国的红十字会中心业务已逐步偏离了国际红十字运动的七项基本准则，势必不利于红十字会利用其灵活的途径协助政府开展民间外交活动，加强国际合作与交流；偏离本业并深受行政力量干预的红十字会难以受国际红十字会欢迎，不利于树立我国在国际社会的良好形象。并且老旧的管理体制难以适应社会多元化、经济市场化以及觉醒的公民意识对红十字会提出的新要求，以至今时深陷各种内外丑闻，信任危机频现。

经过近二十年的体制沿革，红十字会仍旧带有强烈的行政色彩，拥有许多民间性质组织所不具备的特征。一方面，政策上给予具有官方背景的慈善组织大量优先权利；另一方面，针对民间慈善组织则设置诸多准入门槛。例如汶川地震和玉树地震等举国动员的慈善行动中，官方媒介仅公布中国红十字会和中华慈善总会的募款账号；各级财政系统受令按年度给予相应级别红十字会进行财政拨款；税务机关则只认定向中国红十字会、中华慈善总会的捐款行为属于企业的应纳税额抵扣范围等。这就导致了慈善组织内部的两极分化，使得官强民弱的对比更加明显，本就稀缺的慈善资源大量地集中在官营慈善组织手中，而很多针对性、专业性较强的民间组织则是苦苦挣扎，是谓中国式的慈善垄断。

3.红十字会的管理体制重构设想

在我国官民分立的慈善组织架构中，民间自发的慈善组织无论从成立到运行，都比较符合学理意义上慈善组织的本质。而红十字会则因其与政府存在较为牢固的隶属关系及其官营本质，则难以发挥第三部门应有的监督作用。所以我国慈善组织管理体制改革的核心应定位于打破人为设置的等级划分，使各慈善组织恢复独立、自立和中立的地位。只有在这一前提下，慈善组织作为第三部门在与政府合作及分工的过程中才能体现其专业性、提升其公信力。

3.1行政体制对红十字会的再理顺

我国对慈善组织等非营利组织实行的是双重管理体制。根据《社会团体登记管理条例》规定：民政部是唯一的社团登记管理机关。在此基础上设立另一业务主管机关，使得民政部对已注册登记的民间慈善组织无法实施有效管理，而民间慈善组织也很难找到愿意接纳的业务主管部门。这在实际操作中则成为了民间慈善组织的发展门槛，如果找不到具体的行政机构承担日常业务管理责任，非营利组织将面临合法性的问题。而红十字会存在的合法性不以民政部的审核和登记为基本要件--只要向红十字会总会递交申请并被批准，即完成了建立基层组织的手续。目前为止，登记在册的红十字会分支组织就有9.8万个。在主要西方发达国家，第三部门与政府之间业已形成相互补充与监督的良性互动关系。而我国行政主管部门对于红十字会的干涉过多，影响甚大，表面上已经逐渐淡出的行政权力，其实仍活跃于广大基层红十字会，红十字会利用公权敛财贪渎的丑闻屡见不鲜，这与民间慈善组织背负的沉重行政负担形成了鲜明对比。故建议将红十字会尤其是其基层组织纳入民政部的登记注册管辖，同时放开对民间慈善组织的主管单位约束，如此才能创造一个更有活力的竞争环境，让各类慈善组织在有效的监管下自由竞争，互相促进，实现良性发展。

3.2立法机关对红十字会的重定位

目前，我国在慈善组织管理规范方面的立法工作尚有较大欠缺，一是在立法上存有较多盲点；二是现行的法律法规对慈善团体按照举办方的性质不同区别对待。目前，与慈善组织管理相关的已出台法律法规包括全国人大于1998年颁布的《中华人民共和国公益事业捐赠法》和国务院分别于1994年和1998年颁布的《社会团体登记管理条例》《基金会管理条例》等。这些法律法规就包括慈善组织在内的社会组织的准入门槛、登记手续以及运行机制和法律责任等方面做了严格的规定。而红十字会的作为组织存在的法律依据和行为准则则是依据《红十字会法》。这部法律的实质核心在于明确了红十字会作为人道慈善组织的基本职责，至于红十字会内部在事业运营上的规范化，则语焉不详。对红十字会的管理体制进行全面梳理，必须以有法可依为前提，而不只是仅依靠部分慈善业者的主观愿望和决心。也只有将红十字会和其他慈善组织置于同一法律框架内进行规范，才能更有力地促进中国慈善组织的蓬勃壮大，实现中国慈善事业的可持续发展。

经历了近两年的慈善丑闻与风波，中国的慈善事业必须端正态度，改弦更张，其中尤以红十字会为甚。尽管许多问题依旧困扰着我国慈善组织的发展：捐款渠道的疏通、捐款行为的界定与免税范围、公募权的放开、慈善立法的健全和细化分类、行政权力在红十字会的退出等问题目前仍旧存在且较为棘手。仅凭民间慈善业者竭力的呐喊可能难以促成全局情形的改善，问题的圆满解决需要政府与公民的共同努力，执政者应以大智慧应对大问题，放远眼光，使局部利益服从全局利益；而公民则应加快树立公民意识，行使好手中的监督权、知情权和参与权，让善款在阳光下畅通无阻地流动。

注：本文受到教育部国家级大学生创新创业训练计划项目资助（项目名称：应急救灾资金管理体系研究――基于近年来西南地区自然灾害救援实践的调查；项目负责人：钱恺；项目编号：201210524059；中南民族大学创新训练计划编号：GCX120595）。

参考文献：

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[3]张彪彭希.非营利组织筹资策略与风险防范[J].财经论坛，2010年第22期.

[4]陈跃进.红十字会机构设置的一点思考[N].中国红十字报，1995-11-24.