行政授权理论与实践研究

Forpersonaluseonlyinstudyandresearch;notforcommercialuse浙江科技学院成人高等教育学士学位论文行政授权理论与实践研究STUDYONTHEANDPRACTICEOFADMINISTRATIVELICENSE作者：XXX指导老师：XXX专业：行政管理研究方向：行政管理学实习单位：XXXXXXXXXXXXXXXXXX二O一四年*月*日目录摘要 1ABSTRACT 11.前言 22.行政授权概述 22.1行政授权的概念 22.2行政授权的种类 32.2.1法定授权和意定授权 32.2.2依据法律的授权和依据法规的授权 32.2.3授权对象的不同 32.3行政授权的基本原则 32.3.1必要授权原则 32.3.2有限授权原则 32.3.3合法授权原则 32.3.4专有权力不得授出原则 32.3.5不得转授权原则 42.3.6授权明确性原则 42.4.行政授权的理论分析 42.4.1我国行政授权的法律特征及范围 42.4.2外国有关行政授权的基础理论的归纳 43.我国行政授权存在的问题 53.1缺乏完善的行政授权标准 53.2授权主体和授出职权相脱离 53.3行政授权程序制度贫乏 53.4行政授权依据不统一 53.5对行政授权的控制极为薄弱 54.确立授权行政主体应遵循的具体原则 54.1必要授权原则 54.2有限授权原则 54.3合法授权原则 54.4程序正当原则 64.5越权无效原则 65.结论 6参考文献 6行政授权理论与实践研究摘要随着经济的飞速发展以及纷繁复杂的社会现象的出现，原有行政权力的配置和分化己经不能满足公共行政管理的需要，行政授权作为一种分权制度应运而生，纵观西方各国的行政法制建设，都可见行政授权的踪影。在我国行政法理上，往往将“法律法规授权”直接等同于行政授权，而对于真正意义上的行政授权，即“行政职权转移”意义上的行政授权，未予以足够重视。事实上，“行政职权转移”意义上的行政授权广泛存在于各国的公共行政实践；虽然在行政授权上，各国的关注不多且缺少系统地研究,但均不同程度的承认其客观存在。本文从授权行政主体的理论入手，通过分析各国有关授权行政主体的理论，再结合我国授权行政主体现状中的各种不足，从而总结出我国行政授权主体所存在的一些问题，并根据这些问题提出一些个人观点，以探索出符合我国国情的授权行政主体的发展方向。关键词：行政管理行政授权分权制度ABSTRACTWiththerapiddevelopmentofeconomyandthecomplicatedsocialphenomenon,hastheoriginalconfigurationanddifferentiationofadministrativepowercannotmeettheneedofpublicadministration,administrativelicensingasadecentralizedsystememergeasthetimesrequire,administrativebuildingofthelegalsysteminthewesterncountries,canseetheadministrativeauthorization.InChina'sadministrativejurisprudence,tendtobe"authorizedbylawsandregulations"directlyequivalenttotheadministrativelicensing,andforthetruemeaningoftheadministrativelicensing,namely"administrativeauthoritytransfer"senseofadministrativelicense,notenoughattention.Infact,the"publicadministrativepracticeofadministrativeauthoritytransfer"senseofadministrativelicensingwidelyexistsinallcountries;althoughtheadministrativeauthorization,countriesdon'tpaymuchattentionandthereisalackofsystematicstudy,butallhavedifferentlevelsofrecognitionofitsobjectiveexistence.Thisarticlefromtheauthorizedadministrativesubjecttheory,throughtheanalysisofallrelevantauthorizedadministrativesubjecttheory,combinedwithourauthorizedadministrativebodytheshortcomingsofcurrent,andsummarizessomeproblemsinChina'sadministrativeauthorizationsubjectexists,andputsforwardsomepersonalviewsontheseproblems,inordertoexplorethedevelopmentdirectionofadministrativeauthorizationsubjectaccordingtothesituationofourcountry.Keywords:administrativemanagementadministrativelicensingthedecentralizationsystem1.前言在现代国家的公共行政管理过程中,国家为了更有利于进行公共事务的管理,基于行政管理需要的目的,往往倾向于将本来应该由行政主体自己行使的行政职权授出,由其他机关或组织接受这种职权上的授予。在众多的行政法学理论研究之中,尽管对授权行政的理论研究不在少数,但是对授权行政主体的研究似乎还是一个较少有学者去涉猎的荒芜地带。对于授权行政主体,各国的行政法学理论也都有所研究都从不同角度、不同方面对授权行政主体进行了相应的研究,并提出了相关的理论。从原则的角度,行政法基本原则应能够调整行政权运行的全过程,包括行政权作用于行政相对人和行政权在行政系统内部运行等领域。然而,综观我国行政法学对行政法基本原则的研究,主要关注行政权作用于行政相对人,强调行政法基本原则对行政主体与行政相对人关系的调整。这实际上是将行政法基本原则的调整范围局限于行政行为尤其是具体行政行为。由于某种我们理论研究上的匮乏和相关法律制度的缺位，使得行政授权行为缺少应有的制度规范和监督，在实践中已经产生了不少的问题，甚至发展到一些行政部门可以自我授权，自行扩大上级行政部门授予的权力，直接威胁公民合法权利的实现；更甚者，行政部门自我授予权力，这样会对公民安全甚至生命形成威胁。随着社会主义市场经济的发展,国家法治进程发展日渐成熟,在这样的社会背景下，行政授权作为一个重要的法律制度,在法治进程中有着不可忽视的作用,我国的行政授权制度存在的问题还很严重,很多方面都等着解决,行政授权要遵循哪些标准,行政的主体及对象所具备的条件和资质、行政授权的内容如何确定、最重要的是行政授权程序方面的控制等等的问题都还很严重,需要建构,只有将行政授权各个方面的问题都解决了,才有助于这一法律制度的建构,才能进一步论及我国社会主义法治国的建设和完善。我们应该本着具体问题具体分析的原则,辩证的看待问题,将国外授权行政主体理论的优势与我国授权行政主体理论中的不足相结合,去其糟粕、取其精华,最终设计出符合我国实际需要的方式、方法,来为我国社会主义法制建设添砖、增瓦。2.行政授权概述2.1行政授权的概念行政授权是指行政机关在法律、法规明确规定可以授权的情况下,根据行政管理的实际需要,依照法定权限和程序,将行政职权部分或全部授予有关组织,后者据此以自己的名义行使该职权,并承受该职权行为效果的法律制度。这一概念明确了行政授权的法律、法规依据、授权的先决条件和程序要件、授权的主体、内容以及授权的结果。在国外的行政法学和行政立法中,行政授权始终包含着“一个行政主体把自己固有的行政权转让给另一个主体行使”，这一最基本的内容,它不同于行政委托;至于法律、法规直接对行政权力的设定,这种在个别场合亦被称为“授权”的情况,国外的不少法理解释和立法并没有把它置于以行政权转移为特征的行政授权范围之内。我国的行政主体理论来源于西方国家,但是在对西方国家的行政主体理论进行引进时,仅仅引进了概念,而对其内容给予了实质性的彻头彻尾的改变。从而导致了虽然都名为行政授权,我国的行政授权与西方国家所研究和探讨的行政授权有着实质上的区别。2.2行政授权的种类行政授权的种类从不同的角度研究,可以有很多种区分方法:2.2.1法定授权和意定授权这是根据权力来源进行区分的,也就是说被授权机关被授予的权力是由法律、法规直接授予或者是行政主体根据需要将本属于行政机关自己的权力依法授予的。法定授权,也可以称为“第一授权”或“原始授权”,即法律、法规或规章直接授权给非行政机关,使其拥有一定的权力,以自己的名义行使行政权力,并独立的承担法律责任2.2.2依据法律的授权和依据法规的授权这是根据授权所依据的规范性文件的不同进行区分的。之所以要对授权进行这样的区分,是为了区分授权依据的效力等级,法律法规之所以授权给行政机关,也是为了明确政府各部门的行政管理范畴,界定各行政机关参与国家行政管理的不同职责,以便更好的规范行政机关的职权,在行政机关执行职能侵权时更好的为相对人提供救济途径,同时做到了提高行政效率,降低行政成本的目的。2.2.3授权对象的不同根据授权对象的不同,可将行政授权分为对行政机关的授权和对非行政机关的其他组织授权。对行政机关的授权是指授权者与被授权者都为行政机关,在公共行政管理方面,具有独立的行政主体地位,都可以独立的行使行政职权,并承担相应的法律责任。2.3行政授权的基本原则法律对于行政授权的原则并没有明确的规定,但是根据行政授权的性质及法治社会对行政授权的要求,行政授权必须遵循如下原则:2.3.1必要授权原则行政授权这种行政权的转让极有可能造成对行政相对人的权利上的侵害,所以行政授权必须是出于公共行政管理的实际需要。有必要进行授权的大致为以下几种:(l)有一些管理职能由行政机关来行使,确实存在很大困难,随着社会发展变化日趋复杂,行政机关越来越难担负起日益繁重的管理任务,出现了严重的人员不足、装备不够等问题;(2)很多社会事务具有专业性或群众性,这些社会事务的性质决定了其不宜由行政机关直接管理,授权给除行政机关意外的其他主体实施行政管理效果会更好;(3)被授权的主体在接受所授予的行政职权后,以自己的名义进行行政管理,行使行政职权,并有自己承担法律后果的能力。2.3.2有限授权原则被授权者在接受所授予的行政职权后,以自己的名义单独的行使行政职权,行政机关对其的控制力较弱,所以行政机关所授出的权力必须是影响较小或者程度较轻,对社会影响不大的权力,主要是一些执行法律的权力,凡是涉及到国计民生的重大的行政立法权和决策权绝不能授出。2.3.3合法授权原则行政授权最终能否成立,是否合法,不是取决于有没有相关法律法规或者其他规范的规定,而是取决于这些行政机关所依据的法律法规是否符合宪法规定,这些行政职权是否在可以被授出的范围内。也就是说,行政授权能否成立的要件在于批准行政机关授权的法律法规是否合法。2.3.4专有权力不得授出原则根据《宪法》和相关法律法规规定的由行政机关享有的专属权力不可以转让,具有不可转让性,那么这些不可转让的权力自然不可以授出,如根据我国《行政处罚法》规定,对公民限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。即使是普通的治安拘留权也只能由公安机关行使,而不能下放给其派出机构,即派出所来行使。2.3.5不得转授权原则行政授权是严肃的法律制度,整个授权过程都是按照法律规定严格执行的,权力的转让直接影响到是否会侵害国民的权利,所以行政授权只能依据法律规定来授予,这么严格的遵循法律规定授出的权力,被授权主体绝不能将行政机关授给自己的行政职权再转授给其他主体,而只能由被授权主体自己行使,按照法律规定被授权机关之所以能够接受授权。2.3.6授权明确性原则随着各国对人权保障的空前重视,授权明确性原则逐渐发展和成熟起来,并演变为一个重要法律原则，授权明确性原则坚持了国会立法主导性与行政授权立法从属性的法治理念,要求授权法的制定者在行使授权时要积极地履行立法者职责,立法进行授权时要明确规定对行政机关进行授权应遵循的权力边界。2.4.行政授权的理论分析为了行政管理的需要,以自己的名义行使由法律或法规按照法定程序授予的部分或全部的行政职权,并且仍然以自己的名义对外承担行使该行政职权的法律后果的组织。2.4.1我国行政授权的法律特征及范围（1）授权行政主体有如下的法律特征第一,独立性。授权行政主体必须是具有独立身份的主体,同时也要是依法成立的组织。也就是说这种组织必须是依照法定程序而成立的,并且拥有独立的主体资格。这种独立的主体资格主要体现在独立的承担法律责任上,即授权行政主体在行使了被授予的权利后其法律后果并不由原授权机关承担,而是由其自己去独立的承担。第二,无关性。授权行政主体与授予其权利的原行政机关之间不能具有直接的利害关系。第三,专业性。即在授权行政主体中要有能够熟练掌握与被授予的行政管理事务相关的法律、法规的专业人员和专业技术人员以及基本的配套设施。这些人员和设施的充足都是为能够更好地行使被授予职权所作的保障。（2）我国授权行政主体的范围授权行政主体的权利范围十分狭窄,只能在法律、法规的授权范围内行使自己的职权,跳出了这个范围,就没有了行使该权利的资格,也就不能成为行政主体了。授权行政主体的权利来源是源自于法律、法规的授权。而职权行政主体的权力来源则是来源于宪法和组织法的规定。从权利的来源上看,职权行政主体似乎比授权行政主体更加权威,后者的权力来源也更加严格。为了行政管理的需要,以自己的名义行使由法律、法规按照法定程序授予的部分或全部的行政职权,并且以自己的名义对外承担行使该行政职权的法律后果的组织。2.4.2外国有关行政授权的基础理论的归纳特别权力关系理论是由德国的法学家拉邦正式提出的。他认为国家是一个封闭的主体,而法律仅仅存在于主体相互之间,不管是国家与人之间还是人与人之间。所以在国家这个主体内国家机关与公务人员之间是一种“特别的权利关系”即公务人员的权力来源于国家的特别授权。法国的行政法将自然人以外的组织分为公法人和私法人两种。行政主体是指实施行政职能的组织,即享有实施行政职务的能力,并负担由于实施行政职务而产生的权利、义务和责任的主体。同时将行政主体归于公法人之中。英国属于普通法系国家。普通法的特点是公法和私法没有严格的区别,正因为这个缘故,在英国传统法学中行政法不是一个单独的部门,也没有明确的行政法概念。公共服务职能由国家和政府授予给一些机关与组织的,而这种授权有些通过法律授权的式,有些则是通过合同形式进行的。美国作为一个后兴起的殖民地国家,其行政法的历史并不久远,行政职权的来源展现出多元化的状态,公务分权理论就是一个典型的代表。正如孟德斯鳩在《论法的精神》中所指出的立法、行政、司法这三种权力必须分开,美国就是这样做的,将立法、行政、司法中不同的职能分配给不同的政府部门,目的是防止任何一个部门处于极端的主导地位,进而防范权力的滥用。3.我国行政授权存在的问题3.1缺乏完善的行政授权标准行政授权的标准问题,理论上尚未有学者对其进行论述,在我国行政授权制度建构的实践中,也缺乏完善的行政授权标准。在我国,行政机关进行行政授权时往往根据法律法规的抽象规定,自由裁定什么权力可以授出,以及授出范围,造成了行政授权制度在社会实践中极为混乱,给法治建设带来了很多弊端。3.2授权主体和授出职权相脱离我国的行政授权制度的实践中,各级行政机关都存在授权的情况,就导致了不同层次的行政主体的存在,这些行政主体进行行政授权又没有统一明确的行政授权方面的法律法规进行规范,所以行政授权的法律制度建设是不健全的,这就导致了一些本应由上级行政机关来行使的职权授给了下级行政机关,或者无足轻重的权力却以很严重的状态授予下去,从而给行政管理带来了很多混乱。3.3行政授权程序制度贫乏行政授权制度建设的实践中,不规范的方面很多,整个行政授权体系还没有一个完整的体系研究,行政授权的程序还很不规范,程序上的不正义比实体更能侵害相对人的权利,为了更好的保护行政相对人的合法权益,要考虑更好的去完善行政授权的程序。3.4行政授权依据不统一行政授权是涉及职权转移的权力配置制度,前面已经提到过,职权转移是对相对人影响很大的行为,且对社会管理的方式也会发生改变,这样的法律制度相对于其他法律制度更需要严格的法律对其进行规范,这样才符合法治精神的要求。3.5对行政授权的控制极为薄弱人民代表大会是我国的权力机关和立法机关,并且行使着对行政机关的监督权力,现在我国行政授权依据混乱,越权授权等各种现象的存在主要是源于权力机关对行政机关的控制过少,不能很好的牵制行政机关。4.确立授权行政主体应遵循的具体原则在行政法中,行政法原则一直是我们在行政法理论中所要遵循的主线,只有抓住这条主线授权行政才能顺畅的执行下去,因此根据行政法的自身特点以及我国行政授权的一些不足,行政授权应依照以下原则:4.1必要授权原则授权行政的初衷是合理的分散行政权力;以减轻行政管理中行政机关的负担;节约行政成本;也是为了能够更加高效的完成行政管理。因此授权行政大多是从公共的视角去出发,依从公共管理的实际需要而进行的。4.2有限授权原则在满足必要授权原则之后,我们还应该看到授权也并不是一旦符合要求就可以一股脑的将所有的行政管理职权全权的授予给其他机关或组织的,这种授权必须是有限度的。4.3合法授权原则不得进行权力的滥受，不得超越权力等,总之一旦没有严格依照法律、法规进行授权就会导致授权无效。授权所依照的法律、法规不得与宪法以及宪法性文件相违背。宪法是根本,一旦与宪法相抵触,该法律规范便自然的无效了。4.4程序正当原则程序的公平、公正、公开。授权行政就是为了减少原行政机关的负担以便高效的完成行政管理的任务,那么在授权的过程中就要有一个合理、公平、公正的准则性程序来为授权保驾护航,排除授权过程中机关与机关、机关与组织之间的感情利益、经济利益等可能带来滥授权的风险。4.5越权无效原则在授权行政中的越权无效原则可以理解为实体上的越权无效和程序上的越权无效。实体上的越权是指那些没有依照或超越法律、法规而进行授权的各种情况,以及得到授权后权力的滥用或超越权力等情况;程序上的越权是指那些违反程序而授权或在行使所授予权利的时候没有按照法定的程序而进行的情形。5.结论与各国深厚的行政法学理论基础相比,我国的行政法学理论的研究还走在探索的道路上,授权行政主体研究亦然。在研究过程中,深深的感受到我国行政法学的研究还任重而道远,在借鉴外国相关优秀理论的同时,本着从实际出发的原则,结合我国现有的实际情况走出一条我们自己的行政法理学道路,进一步去揭示行政授权的客观规律,完善行政授权法律制度的体系建设,为了更好的推动建设社会主义法治国家,贡献自己的绵薄之力。开创一片新的天地!6.致谢