论我国公共政策执行中存在的问题及原因分析

我国公共政策执行过程中存在的问题及其成因分析政策执行是政策方案被采纳之后，把政策所规定的内容转变为现实的过程。在整个公共政策的生命周期之中，政策执行是一个关键的环节，它决定了公共政策产生的直接而又实际的效果。改革开放以来，政府制定的许多公共政策都比较符合现实情况，在得到较好执行的地方，政策的效果比较明显。然而，在我国现实的公共政策执行过程中，在相当程度上还存在着诸如“有令不行、有禁不止”的现象，从而使得政策在执行中产生偏差和变形，导致政策目标不能有效实现乃至与完全落空的情形，不利于我国现代化建设的顺利进行。其主要表现如下：

一是政策敷衍执行。主要是指在公共政策执行过程中，执行主体故意只做表面文章，只搞宣传而不研究实际情况，不采取可操作性的执行措施，不落实执行政策的组织、人员、资金。政策执行主体或者被动等待上级的新政策，或观察上级是否要严肃执行，或旁观其他部门是否认真执行。在阳奉阴违敷衍塞责之后，政策执行容易错失最佳时机，从而直接影响政策问题的解决和政策目标的实现，是严肃的公共政策最终成为一纸空文。例如现实生活中某些地方政府口头上支持中央政策，或以书面形式表态，但没有按照中央政府的期望做任何事情；有些部门、有些地区对上级政策虎头蛇尾、前松后紧，敷衍塞责、延宕推拖，消极执行，致使一些政策在执行中难以达到预期效果，甚至有时会出现负面效应，给国家和人民的利益造成重大损失。二是政策选择性执行。一项公共政策往往是由相互依存、有着共同目标的若干本分组成的，一些地方政府、单位根据自己的利益需求对上级政策指令或命令进行过滤，选择对自身“有利”的规定执行，不利的内容则有意弃之不用；更有甚者，当需要执行的政策与负责执行的机关、部门存在利益冲突时，执行机关就有可能制定与上级机关公共政策表面相一致，实际上相违背的执行措施，妨碍公共政策的全面实施。“有利的就执行，不利的就变形”，严重影响了党和国家的形象，极大损害了我国社会主义政策的权威性、严肃性以及国家和人民利益。

三是政策附加性执行。政策执行者在政策执行过程中附加了一些不恰当的内容，盲目扩大政策外延，使政策的调整对象、范围、力度、目标超越政策原定要求。执行部门为了本地利益往往采取一些土政策，或附加一些原目标所没有的内容，致使政策不能准确执行到位而出现政策失真。特别是一些地方，打着贯彻上级政策要结合本地实际的旗号，另立一套规定，自行其是，谋取私利，严重阻碍了政策执行的力度和效果。例如，我国实施素质教育的目标是提高中国学生的综合素质，改变应试教育的不良现状。但是这些年的实际政策执行过程中，人们对素质教育的理解莫衷一是，有的地方将改善教育工作的物质条件说成是实施素质教育，有的说实施素质教育的核心教育是提高文化素质等，导致素质教育的内容和外延被无限扩大，实质上偏离了素质教育的中心内容，反而加重了学生和家长的负担。四是机械照搬执行。执行者在执行公共政策时不考虑当地的实际情况，机械地照搬上级政府政策。例如个别政策执行者执行能力不强，缺乏因地制宜的变通能力，不主动创造政策执行所需要的环境、条件、时机，而是盲目照搬照抄中央政策。这样不但不能解决具体问题，浪费了政策资源，还会把责任推给政策本身，是公众对政策本身的质量问题产生质疑，有损公共政策的权威和严肃性。五是政策矛盾性执行。在现实工作中，由于部门之间职责划分不清晰，有时有一些政策在执行过程中会因部门之间的权与利的争夺，部门间的红头文件或执行文书相互打架，政出多门，而使政策在执行过程中出现自相矛盾的现象。一项公共政策由几个部门共同执行时，有时还会出现两样结果，使政策对象难以适从，不知听从那一个部门的执行意见或决定。

综合分析政策执行过程中存在的问题，公共政策执行本身是一个极为复杂的过程，我个人认为，其形成的原因是多方面的，总结来说归为以下几点。一是公共政策自身的缺陷。首先是有些政策缺乏科学性，不完整，不配套。在政策制定过程中，新老政策之间，宏观和微观政策之间，政治、经济和社会各领域和各部门的政策之间，以及一个大政策和它具体实施细则之间，往往没有很好的衔接和配套，没有形成科学合理的政策体系，这一方面给政策执行带来难度，另一方面也给执行者寻找对策、钻空子造成可乘之机。其次是政出多门。我国目前机构繁多，部门林立，职责不明，多头决策，缺乏有效的沟通协调，常常是政出多门，甚至相互矛盾。面对众多甚至相互冲突矛盾的政策，政策执行者不得不采取“优先法”：顶头上司的优先，其他领导的靠后；经济监督、杠杆部门优先，其它部门乃至党政机关靠后；领导个人交办的优先，集体名义布置的靠后。这样一来，其政策执行必然大打折扣。再者是是政策多变。往往是今天制定了一个政策，时隔不久，情况发生了变化，又忽忙出台一个新政策，头痛医头，脚痛医脚。政策朝令夕改，法无常规，缺乏稳定性和连续性，这样就无法建立政策的权威性和可信度，也很难使人遵从。二是公共政策执行主体因素。公共政策执行主体的政策认知水平、政策之心更利益及其价值取向是公共政策有效执行及其效果实现的重要保障。而目前我国公共政策执行者素质参差不齐，执行者的素质高低也从一定程度上直接影响到政策执行效果。从现实政策执行过程来看，一些地方、一些单位执行人员的素质参差不齐，一些人甚至缺乏必备科学文化知识，必然使政策执行产生不利影响。特别是个别执行人员素质也确实不敢恭维。一是文化水平较低。二是业务技能较弱。三是职业道德较差。不仅直接影响到政策执行效果，也损害了党和政府在人民群众心目中的形象。公共政策执行主体作为“经济人”在执行过程中也会追求自身利益最大化，导致政策执行的行为偏差。在政策执行约束机制尚不成熟的情况下，一旦公共政策威胁到执行者自身的利益时，执行者无论是出于公心或是私心都有可能抵制这一政策。这样就会造成国内该政策执行中政治资源的流失，产生大量的寻租和权力腐败的现象。三是公共政策执行机制方面的原因。公共政策权力配置机制不合理，纵向权力划分不明晰，横向职能配置不合理。机构之间职能不清、责任不明使得政策执行过程中因利益纠纷而互相推诿从而导致政策执行问题的出现；执行监督机制不完善，我国目前虽然建立了比较健全的行政监察体系，对国家行政管理机关及其工作人员的活动进行有效的监控，但在政策的执行过程中，从上至下依然缺乏强有力的监控机构，专门负责检查监督各种政策的贯彻落实情况。往往是一遇到需要解决的问题，就下发一个文件，做出一些规定，而较少关心这些政策的执行情况和还有哪些需要进一步完善之处。正是由于法律、法规或政策的落实缺乏监督保障体系，执不执行都是一个样，时间一久，令不行