中国改革的顶层设计与实践创新课件

我国改革的顶层设计与实践创新我国改革的顶层设计与实践创新科左后旗党校白英/p>

CompanyLogo一.顶层设计的提出及内涵二.改革的历史进程与现实困境三.四.改革的顶层设计与路线图五.深化改革要改变思路新一轮行政改革的设计和方案CompanyLogo一、深化改革要改变思路2012年以前的思路：“摸着石头过河”，就是解决实际问题，解决容易解决的问题，零敲碎打，逐步、渐进的发展。思路十八大后的思路：加强改革顶层设计，但是具体实验与实践也要重视CompanyLogo一、深化改革要改变思路中共新班子执政五大亮点务实反腐自律亲民改革2012年12月7日至11日，中共中央总书记、中央军委主席习近平在广东省考察工作。这是习近平在深圳莲花山公园向邓小平铜像敬献花篮。

一、深化改革要改变思路CompanyLogo顶层设计的三个特点缜密的理性思维强调执行力整体主义战略在根据任务需求确定核心或终极目标后，“顶层设计”的所有子系统、分任务单元都不折不扣地指向和围绕核心目标，产生顶层设计所预期的整体效应。“顶层设计”是自高端开始的“自上而下”的设计，但这种“上”并不是凭空建构，而是源于并高于实践，是对实践经验和感性认识的理性提升，并“蓝图”化。顶层设计”的确定整体主义战略和绘制“蓝图”以后，注重执行，体现了精细化管理和全面质量管理战略，强调执行，注重细节，注重各环节之间的互动与衔接。二、顶层设计及其特点

顶层设计三个特点

“改革顶层设计”作为一个被赋予特殊含义的术语，首现于2010年10月中央关于制定我国第十二个五年计划的建议，随后在中央经济工作会议和2011年两会的政府工作报告和提交审查的“十二五”规划纲要草案中被反复强调。二、顶层设计及其特点

CompanyLogo123从这个富有新意的表述中，可以解读出“改革顶层设计”的三个主要精神：完善上层建筑，保障科学发展谋划改革全局，调整改革战略抓住改革关键，推动改革突破二、顶层设计及其特点2012年11月21日，李克强在北京主持召开

全国综合配套改革试点工作座谈会二、顶层设计及其特点“改革是最大的红利”二、顶层设计及其特点

要深入研究全面深化体制改革的顶层设计和总体规划，在十八届三中全会的《决定》中明确提出改革总体方案、路线图、时间表。要坚持有效的改革路径，尊重人民首创精神，尊重实践、尊重创造，坚持全局和局部相配套、治本和治标相结合、渐进和突破相促进，鼓励大胆探索、勇于开拓，允许摸着石头过河。二、顶层设计及其特点改革路线，一是要确定方问与目标，往哪去？二是要制定步骤、方法，怎么去？改革是由社会领导集团主导、社会各种力量参与，自上而下与自下而上共同推动的结果。所以，需要综合考虑领导的决策力、精英的认同度与民众的利益点。二、顶层设计及其特点二、顶层设计及其特点全面深化改革，必须立足于我国长期处于社会主义初级阶段这个最大实际，坚持发展仍是解决我国所有问题的关键这个重大战略判断，以经济建设为中心，发挥经济体制改革牵引作用，推动生产关系同生产力、上层建筑同经济基础相适应，推动经济社会持续健康发展。我国发展进入新阶段，改革进入攻坚期和深水区。必须以强烈的历史使命感，最大限度集中全党全社会智慧，最大限度调动一切积极因素，敢于啃硬骨头，敢于涉险滩，以更大决心冲破思想观念的束缚、突破利益固化的藩篱，推动中国特色社会主义制度自我完善和发展。十八届三中全会《决定》二、顶层设计及其特点

“改革顶层设计”这一概念主要表达了这样几个关键含义：一是要明确改革发展的价值，即通过科学发展实现社会主义核心价值；二是要提高“辩证思维水平”，从战略高度把握改革的大局和重点；三是要强化制度建设，保证制度平衡；四是要转变经济增长方式，以民生和服务推进经济持续增长；五是推进以“公共权力”的制约与监督为核心的政治行政体制改革，加强社会建设。改革顶层设计的提出，说明我国改革已经步入“深水区”，改革的难度和复杂性同时加大，但也表明改革发展的蓝图和实现路径也逐渐清晰，改革的自信力和驾驭改革的能力增强。二、顶层设计及其特点

对于经济改革总体规划，大体上涉及三个领域：一个是私用品领域，即“竞争性领域”，包括市场开放、国有经济布局调整、农地改革、金融改革等项目；一个是公共领域，包括财税改革、民间组织发展等；还有一个是市场监管，包括从实质性审批到合规性监管、反垄断执法等。在改革所要调整的各种关系中，利益关系是最为本质和重要的关系，这就决定了改革顶层设计要以利益关系的调整为核心。二、顶层设计及其特点

从顶层设计应坚持的原则出发，目前有以下几方面的改革亟需加强研究、着力推进。关于土地制度改革。农用地转非农用地以及农村宅基地问题，各地政府进行了积极的改革试点实践，但由于长期方向性的制度还有待明晰，农村征地成为近几年上访和群体性事件多发的领域，成为城乡经济社会矛盾的一个焦点，需要下决心解决。同时这个问题又涉及我国快速推进的城镇化进程中土地统一规划、建设用地供应、地方土地财政问题。进一步分析，让土地流转起来，增加农民收入，还是培育我国几亿农民消费大市场的重要问题。二、顶层设计及其特点关于经济结构问题。首先需要明确的是，在众多经济结构问题中到底什么是当前我国最大、最急需解决的经济结构问题？通常讲的战略性新兴产业结构、三次产业结构、地区结构、企业结构、产品结构等，很大程度上谈的都是投资中的资金分配问题，都是投资结构问题。而后国际金融危机时期，面对国际市场需求萎缩、国内房地产风险与地方融资风险积聚因而投资难以继续保持快速增长的形势，我国要继续保持经济持续稳定增长，最迫切需要解决的是扩大消费问题，是平衡投资、消费、出口之间关系的问题，这是我国经济最大的结构问题。可以说，内外需失衡问题、资源环境问题、增长方式问题、外汇储备问题、国际贸易摩擦和汇率问题等，都与这个问题有关。扩大消费、改善经济总量结构，还关系经济发展方式转变和民生改善。因此，顶层设计中最急需设计的结构问题是如何扩大消费问题。切分国内生产总值这个蛋糕必须向普通居民倾斜，改变企业利润侵蚀劳动工资和居民收入的状况。否则，要解决经济发展的不可持续问题、解决由收入差距而引起的社会稳定问题，就难以找到财源，加快转变经济发展方式就难以实现。二、顶层设计及其特点关于财税体制改革。近年来房地产市场积累了一定风险，其中土地财政是成因之一。因此，必须整顿房地产市场。房地产市场的风险传递机制是：房市量价均跌—土地需求和土地收入减少—地方融资平台风险进一步暴露—银行体系风险加大。在我国2400多家上市公司中银行股只有十几只，但银行利润占整个股市利润约50%。如果银行体系风险加大，股票市场就难以“阴转晴”。由此看，由来已久的土地财政问题已到了不能不解决的时候。这个问题不仅扭曲了经济发展方式，而且带来了巨大的系统性风险，导致了人民群众的不满。而解决土地财政问题以及防范地方融资风险，需要深化财税体制改革，进一步理顺中央与地方的财税关系。同时，解决扩大消费、发展生产、鼓励创新的问题，也需要进行预算支出结构调整，需要给企业减负。因此，财税体制改革是涉及顶层设计方方面面的重大问题。

关于资源价格改革。价格机制是市场体系中影响方方面面的基本机制。除了利率、汇率等价格机制需要加快改革，资源价格机制作为实体经济中最基本的市场机制，应该尽快出台改革规划，形成清晰的改革思路。这项改革滞后，已明显拖了整个改革的后腿。二、顶层设计及其特点

关于金融体制改革。金融领域具有顶层意义的改革主要有两项：一是金融体系如何配合国内经济的进一步市场化。这不仅是指利率，而且包括金融机构与金融产品的市场准入、金融市场架构的完善等方面的内容，需要通盘考虑，打破各种行政限制，实现较为充分的市场化，而绝不限于中小企业融资难问题。二是配合中国实体经济的进一步全球化，在美元金融霸权条件下，如何在汇率、资本管理、人民币国际化、金融国际与区域合作等方面拿出渐进、有序配合的工作进程表。同时，国内与国际金融之间如何衔接、互相照应，这些都需要在顶层进行通盘考虑。二、顶层设计及其特点关于国有经济布局和结构调整。党的十七大报告指出，“坚持和完善公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，毫不动摇地巩固和发展公有制经济，毫不动摇地鼓励、支持、引导非公有制经济发展，坚持平等保护物权，形成各种所有制经济平等竞争、相互促进新格局。”目前，一方面，深化国有企业改革、优化国有经济布局和结构的任务还未完成；另一方面，中央鼓励支持民间投资的政策措施还没有落实到位，许多民营企业还面对一些有形无形的市场壁垒。应当认识到，一个国家的长期稳定发展和有效治理应靠法制和间接调控，而不是靠政府手中直接掌握更多的资产。因此，在社会主义市场经济体制下，应当“平等保护物权，形成各种所有制经济平等竞争、相互促进新格局”。政府主要是提供公共产品，包括国防产品、社会保障以及一部分基础设施等，其余的产品由谁提供可以一视同仁。因为政府可以通过法制调控经济、治理社会，让不同属性的企业统一服务于国家利益和人民群众利益。认清了这一点，我们就不会纠结于国有经济比重高一点还是低一点的争论，就会更加积极地推进国有经济有进有退的战略性调整，促进多种所有制经济共同发展，进一步激发社会创新创业的活力。还应看到，在后国际金融危机时期许多国家财政一片愁云惨雾之中，可能唯独我国政府掌握着大量的国有资本和资源，这正是加快经济转型、结构调整和缓解财政支出压力的有利条件。因此，在顶层设计中如果能就这个问题进行战略性规划，进一步推动国有资本有进有退的改革调整，将大大有利于中国在未来一个时期把握发展战略机遇期，也会给以上各项顶层设计所需的财力安排和实际操作提供更大的回旋空间。三、改革的历史进程与现实困境（主要以政府公共管理为例）（一）改革开放以来的6次公共管理改革回顾改革开放以来的行政体制改革历程，有助于更好地把握新的中国行政体制改革。1982年和1988年：计划经济框架内的行政管理体制改革。1、1982年：提高政府工作效率，实行干部年轻化【关键词】减少职数、年轻化历史性进步：一是开始废除领导干部职务终身制，二是精简了各级领导班子，三是加快了干部队伍年轻化建设步伐。三、改革的历史进程与现实困境（主要以政府公共管理为例）三、改革的历史进程与现实困境（主要以政府公共管理为例）第一次改革之后，国务院各部委正副职是一正二副或者一正四副，部委的领导班子成员的平均年龄从64岁减到60岁，局级干部的平均年龄从58岁降到50岁。本次改革没有触动高度集中的计划经济管理体制，政府职能没有转变。到1981年底,国务院共设有机构100个,达到历史最高峰，1982年进行了机构改革。这次改革使国务院各部门从100个减少为61个，人员编制从5.1万人减少为3万人。2、1988年：转变政府职能是机构改革的关键【关键词】转变职能1988年的政府机构改革是在推动政治体制改革，深化经济体制改革的大背景下出现的，其历史性的贡献是首次提出了转变政府职能是机构改革的关键这一命题。由于后来一系列复杂的政治经济原因，这一命题在实践中没有及时破题，原定于1989年开展的地方机构改革暂缓进行。国务院在调整和减少工业专业经济管理部门方面取得了进展。这次改革将国务院机构数量72个减为68个，机构人员编制比原来的实际人数减少19.2%。三、改革的历史进程与现实困境（主要以政府公共管理为例）3、1993年：适应建设社会主义市场经济的需要【关键词】统筹党政机构1993年和1998年：向市场经济转型期的行政管理体制改革。其历史性的贡献在于，首次提出政府机构改革的目的是适应建设社会主义市场经济体制的需要。从学术观察的角度，1993年的政府机构改革“目的清楚、目标不明确”。建立社会主义市场经济体制的一个重要改革任务就是要减少、压缩甚至撤销工业专业经济部门，但从1993年机构设置来看，这类部门合并、撤销的少，保留、增加的多。如机械电子部合并本来是1988年改革的一个阶段性成果，1993年改革时又被拆成两个部——机械部和电子部；能源部本来是在1988年撤消了三个专业经济部门的基础上建立的，1993年改革又撤消能源部，设立了电力部和煤炭部。给人的印象是，目的与目标背道而驰。三、改革的历史进程与现实困境（主要以政府公共管理为例）三、改革的历史进程与现实困境（主要以政府公共管理为例）1993年改革的一个重大举措是，实行了中纪委机关和监察部合署办公，进一步理顺了纪检检查与行政监察的关系。1993年实行中纪委机关和监察部合署办公的这种做法，是统筹党政机构设置的重要方式之一。1988年国务院工作部门减少到68个,1992年底国务院组成部门又增加到86个,1993年再次机构调整,国务院组成部门减少到59个。4、1998年：消除政企不分的组织基础【关键词】政企分开鉴于当时机构设置与社会主义市场经济发展的矛盾日益突出的现实，1998年中央人民政府实施了2008年之前涉及面最广、改革力度最大的一次政府机构改革。1998年改革的目的与目标高度协调。推进社会主义市场经济发展是目的，尽快结束专业经济部门直接管理企业的体制是目标。三、改革的历史进程与现实困境（主要以政府公共管理为例）三、改革的历史进程与现实困境（主要以政府公共管理为例）1998年改革历史性的进步是，政府职能转变有了重大进展，其突出体现是撤销了几乎所有的工业专业经济部门，共10个：电力工业部、煤炭工业部、冶金工业部、机械工业部、电子工业部、化学工业部、地质矿产部、林业部、中国轻工业总会、中国纺织总会。1998年机构改革后,72个减为53个，国务院组成部门减少到29个。政企不分的组织基础在很大程度上得以消除。三、改革的历史进程与现实困境（主要以政府公共管理为例）1998年改革不仅从总体上提出要建立”办事高效、运转协调、行为规范”的行政管理体制，而且要求将政府职能转到宏观调控、社会管理、公共服务方面来。调整和撤销直接管理经济的专业部门，加强宏观调控和执法监管部门，国务院组成部门由40个减少到29个，部门内设机构精简了1/4，移交给企业、地方、社会中介机构和行业自律组织的职能达200多项，人员编制减少了一半。与此同时，新组建了国防科学技术工业委员会、信息产业部、劳动和社会保障部、国土资源部4个部委。5、2003年：行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效【关键词】透明高效、“计划”消失改革目标是，逐步形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。改革的重点是，深化国有资产管理体制改革，完善宏观调控体系，健全金融监管体制，继续推进流通体制改革，加强食品安全和安全生产监管体制建设。改革的目的是，进一步转变政府职能，改进管理方式，推进电子政务，提高行政效率，降低行政成本。三、改革的历史进程与现实困境（主要以政府公共管理为例）三、改革的历史进程与现实困境（主要以政府公共管理为例）2003年的政府机构改革是在加入世贸组织的大背景之下进行的。这次改革重大的历史进步在于，抓住当时社会经济发展阶段的突出问题，进一步转变政府职能。比如，建立国资委，深化国有资产管理体制改革；建立银监会，建立监管体制；组建商务部，推进流通体制改革；组建国家食品药品监督管理局，调整国家安全生产监督管理局为国家直属机构，加强食品药品安全与安全生产监管。6、2008年：权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力【关键词】大部制国务院组成部门调整为27个，改革调整变动的机构15个，正部级机构减少4个。这次改革首次明确提出“大部门制”，旨在探索实行职能有机统一的大部门体制。三、改革的历史进程与现实困境（主要以政府公共管理为例）7、根据国务院机构改革方案，此轮改革不再保留铁道部、卫生部、国家人口和计划生育委员会、国务院食品安全委员会办公室、国家广播电影电视总局、国家新闻出版总署、国家电力监管委员会等7个正部级机构，新组建国家卫生和计划生育委员会、国家食品药品监督管理总局、国家新闻出版广播电影电视总局3个正部级机构，减少了4个正部级机构。三、改革的历史进程与现实困境（主要以政府公共管理为例）（二）中国政府管理面临的主要问题新形势新任务新要求，国务院部门在职能定位、机构设置、职责分工、运行机制等方面还存在不少问题。主要是，职能越位、缺位问题依然突出，对微观经济事务干预过多过细，一些该管的又没有管住管好；职责交叉、权责脱节、争权诿责现象依然较多，行政效能不够高；机构设置不够合理，一些领域机构重叠、人浮于事问题依然存在；对行政权力的制约监督机制不完善等。三、改革的历史进程与现实困境（主要以政府公共管理为例）三、改革的历史进程与现实困境（主要以政府公共管理为例）这些问题，一定程度上制约了社会主义市场经济体制的完善，抑制了经济发展活力和社会的积极性、创造力，增加了生产经营活动非经济成本，同时也容易产生以权谋私、贪污腐败等现象，严重损害党群关系，损害政府威信。必须站在全局高度，以更大的政治勇气和智慧，凝聚力量，攻坚克难，继续推进国务院机构改革和职能转变，通过体制改革和制度机制建设，切实解决好这些问题。四、新一轮行政改革的设计和方案根据党的十八大和十八届三中全会精神，深化国务院机构改革和职能转变，要高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，按照建立中国特色社会主义行政体制目标的要求，以职能转变为核心，继续简政放权、推进机构改革、完善制度机制、提高行政效能，加快完善社会主义市场经济体制，为全面建成小康社会提供制度保障。四、新一轮行政改革的设计和方案深化国务院机构改革和职能转变，必须坚持人民主体地位，最广泛地动员和组织人民依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业；坚持解放和发展社会生产力，激发市场和社会活力；坚持精简统一效能，优化机构设置和职能配置；坚持创新制度机制和管理方式，提高政府管理服务能力；坚持强化对行政权力的制约监督，确保政府按照法定权限和程序履行职责；坚持从我国现阶段实际情况出发，与经济社会发展和改革开放进程相适应。大部制改革方案新形成的国务院组成部门有原来的27个减少为18个，分别为：国务院机构将发生巨大变化，新形成的国务院组成部门有：

1、外交部

2、国防部

3、国家发展与改革规划委员会

4、国家民族与宗教事务委员会

5、社会工作部

6、教育科学部）

7、工业和信息技术部8、公安部

9、监察和审计部

10、司法部

11、财政部

12、环境资源部

13、国土、住房和城乡建设部

14、交通运输部

15、农业部

16、商务部

17、文化部

18、人口和卫生部四、新一轮行政改革的设计和方案稳步推进大部门制改革，健全部门职责体系。优化行政层级和行政区划设置，有条件的地方可探索省直接管理县（市）改革，深化乡镇行政体制改革。四、新一轮行政改革的设计和方案四、新一轮行政改革的设计和方案近几年，一些地方积极探索大部门体制改革，如广东顺德在优化组织结构方面作出了有益探索，将党政机构进行统筹考虑，将原有的41个机构，大规模地整合为16个机构；深圳市积极探索建立职能有机统一、功能定位准确、部门数量精干的大部门体制，政府部门由46个精简为31个，精简幅度达三分之一；珠海市政府工作部门由36个减为27个，精简25%，力度也比较大；

阳江市政府工作部门由原来的37个减少为25个，精简30%。CompanyLogo四、新一轮行政改革的设计和方案（一）（二）（三）（四）基本趋势是公共服务职能不断发展并成为核心职能必须把维护公平正义作为基本价值取向从经济建设型政府向公共服务型、社会管理型政府转变建立有效的权力制约与监督制度是关键基本思路及价值取向五、改革的顶层设计与路线图顶层设计：全国改革委员会中央全面深化改革领导小组组长：习近平（中央政治局常委、中共中央主席、中共中央军委主席、国家主席）中央全面深化改革领导小组副组长：李克强（中央政治局常委、国务院总理）刘云山（中央政治局常委、中央书记处书记、中央党校校长）张高丽（中央政治局常委、国务院常务副总理）五、改革的顶层设计与路线图中央全面深化改革领导小组成员：马凯、王沪宁、刘延东、刘奇葆、许其亮、李建国、汪洋、孟建柱、赵乐际、栗战书、杜青林、赵洪祝、王晨、郭声琨、周强、曹建明、张庆黎、周小川、王正伟（