无废城市源头分类管理可行性研究

无废城市源头分类管理可行性研究推进源头分类管理常态化（一）完善城市生活垃圾分类收运体系提升生活垃圾源头分类减量，推进生活垃圾中转设施改造提升，所有生活垃圾分类运输车辆统一接入市、区行业管理平台。完善装修垃圾（大件）垃圾收运体系，推动有条件的小区落实装修（大件）垃圾及绿化废弃物归集点设置，探索建立预约式定点收集。（二）完善城市工业固体废物分类收运体系规范工业固体废物收运体系，提高小微收运体系和一般工业固废收运企业覆盖面，到2022年底实现全覆盖。建立一般工业固废网格化收运系统，形成工业园区、街道、区三级一般工业固废管理网格，建立完善28个工业集聚区固废绿岛模式，提高固废规范化处理能力与收运效率。强化工业固体废物收运单位监管，开展工业固体废物收运单位运营评估，实现应纳尽纳，应收尽收，提高收运体系覆盖率。到2025年，建立1个一般工业固废分拣中心。（三）完善城市农业废弃物分类收运体系以畜禽粪污、病死畜禽、农作物秸杆、废旧农膜及农药废弃包装物等农业废弃物为重点，结合我区农业生产结构和生态环境保护现状，遵循分类收运、就地消纳、综合利用、集中处置原则，完善市场易实行、可持续，农民可接受、易操作的农业废弃物分类收运体系8．健全社会源危险废物和有害垃圾收运体系完善社会面有害垃圾分类收运体系，强化学校、科研机构、医疗卫生、检测机构实验室等社会源危险废物的收运体系。我国推进无废城市建设面临的主要问题和挑战我国首批无废城市试点建设取得了阶段性成效，但也存在一些现实问题。未来进一步深入系统推进我国无废城市建设，仍面临着缺乏战略规划和顶层设计、管理体制运行不畅、法律法规体系不健全、经济激励和市场化机制不完善、技术创新不足等诸多挑战。（一）系统性顶层设计不足新加坡等发达国家和地区将零废弃（zero-waste）、循环经济作为国家和地区战略之一，从国家和地区层面制定了中长期规划，明确了未来10—30年的战略目标、实施路线图和具体行动计划。我国国家层面尚未明确中长期推进无废城市建设的总体目标、时间表和路线图，对处于不同发展阶段的城市开展无废城市建设缺乏分类指导，其与经济社会转型、碳达峰、碳中和等约束性目标协同推进等方面的战略研究和部署不足。（二）循环经济发展的融合统筹不足发达国家普遍把减量化、资源化作为城市废弃物管理的优先层级，将发展循环经济作为实现城市零废弃的主要路径。从我国首批试点实践来看，当前无废城市建设更多关注各类固废产生后的处理处置，偏重固废的后端治理。虽然国家层面成立了由生态环境部牵头的无废城市建设试点部际协调小组，但具体到11+5个地方试点工作的组织管理层面，主要是由负责城市固废监督管理工作的各地生态环境、城管、执法等部门推动；受制于当前管理体制和部门责任分工，首批试点建设实践内容更侧重环境监管、污染治理和风险防范等，对固废的源头减量化（避免产生或少产生）、资源化管理的统筹能力不足。由于首批无废城市试点周期仅1年多，加上疫情影响等，成效总结中不少内容是对前期已开展的国家循环经济示范城市试点、生活垃圾分类试点、建筑垃圾治理试点、工业固废综合利用基地建设试点、绿色工厂试点等单项试点工作的材料收集和整合，发改、工信、住建等其他部门对无废城市试点工作的实际参与度不高，试点建设与循环经济、产业发展的融合度仍有待进一步提升。（三）法规和标准体系建设短板突出，关键制度缺失日本等发达国家和地区自20世纪70年代开始注重固废分级管理的法律、法规体系建设，构建了完善的涵盖废弃物全生命周期的法律法规和标准体系。但配套法律、法规、标准体系尚未健全，尚未涵盖全生命周期各关键环节。已有法规中对固废源头减量、资源循环利用多以鼓励、引导为主，缺少法律强制性要求和管理抓手，对企业、个人等主体的责任规制及激励作用不足；生产者责任延伸制度等关键制度不完善，涵盖领域较窄；资源回收及综合利用的技术标准、质量分类标准和检测标准缺乏，且现行标准之间存在交叉矛盾之处。这些管理制度障碍很难靠地方试点去解决，因而极大阻碍了长效机制的形成。（四）缺乏有效的经济手段和市场化措施新加坡等发达国家和地区普遍采用灵活多样的经济政策和市场手段，激励废弃物产生者改变行为。但我国当前固废管理相关经济政策的引导、调节作用十分有限，市场培育、扶持力度不够。①在资源利用的客观约束、自然资源的生态价值等方面规定欠缺。现行资源税对资源的稀缺性体现不足，自然资源价值被低估。②综合利用财税激励力度不足。例如，现行《资源综合利用企业所得税优惠目录》覆盖类别有限，仅占全部类别的16%左右，且对生产原料的使用限制过多。③固废处理处置产业体系市场化程度低，地方垄断问题普遍存在。（五）固废的循环利用等关键技术创新及转化不足缺乏可持续的商业模式，技术创新不足，近年来，虽然我国从事固废综合利用的企业越来越多（据统计，2019年全国从事大宗工业固废综合利用企业有3万多家，比2018年增长25%），但所采用的综合利用技术大多为制烧结砖、加气块等低值化利用技术，大宗工业固废的高值化利用技术、创新性技术及应用不足；固废资源化利用与其他产业链衔接、多源固废的协同处理处置技术缺乏；对于某些特定种类的固废，如焚烧飞灰、农业秸秆、医疗废物等，尚缺乏成熟、可推广、成本适宜的资源化利用技术。（六）技术转化及产业化困难，缺乏可持续的商业化模式由于固废循环利用行业整体经济效益不高，集约化、规范化水平偏低，部分技术和项目还存在循环但不经济、不低碳的问题，导致技术转化的综合成本效益优势不明显，企业参与技术转化的内生动力不足。同时，由于固废综合利用行业准入门槛较低，加上我国现阶段相关知识产权保护尚不完善，很难界定侵权范围，导致一些掌握创新性固废高值资源化利用技术的企业不愿申请技术专利，而是将先进技术方案作为商业秘密，仅在企业内部小规模使用。此外，一些地方虽建有固废综合利用科技成果转化平台，却偏重于技术评价，技术推广应用不足。这些问题的存在，不利于先进技术交流及产业化推广应用，严重阻碍了产业的高值化、规模化、高质量发展。无废理念形成背景无废一词源自英文ZeroWaste，常被译为零废物、零废弃物、零废弃、零垃圾、零填埋和零浪费等。ZeroWaste一词最早出现在1973年美国耶鲁大学化学博士保罗．帕尔默（PaulPalmer）创建的零废物系统公司（ZeroWasteSstemsInC），这家公司主要从事化学品的回收和再利用。其产生的最初背景是工业化和城市化导致大量城市固废垃圾产生和填埋焚烧处置方式对生态环境造成的破坏。伴随工业化和城市化进程的不断推进，人均收入水平的提高带动了对产品和服务的需求。人们消费的产品种类越来越多，更换频率越来越高，并且需要大量的一次性用品及包装。这一方面导致了资源枯竭和能源危机，另一方面也导致了大量废物的产生。垃圾处置途径主要有填埋．焚烧、堆肥和回收利用等。像美国等土地资源相对充足的国家，填埋成为其主要的处理方式而像北欧及日本等国家，由于普遍国土面积较小，人口密度较大，固废填埋并不是特别经济的选择，所以焚烧比例相对较高。出于城市地区垃圾填埋场的短缺以及垃圾焚烧厂（垃圾发电技术）对环境造成不良影响的顾虑，最初的无废聚焦于垃圾的回收再利用和无害化处理，即在生产和生活中产生的各种废弃物，可以作为其他产业的原料加以利用，实现生活垃圾循环再利用的最大化。20世纪90年代开始，急速增长的垃圾数量和种类不仅要求废物的收集系统愈加复杂，还对城市有限的废物处理能力提出挑战。同时，国际上有多个NGO环保组织，宣传无废运动，无废理念引起更广泛的关注，其关注的问题也逐步演变为如何系统化解决城市垃圾问题．2002年零废弃国际联盟（ZeroWasteInternationalAlliance，简写为ZWIA）成立，其主要目标之一是建立标准以指导零废弃战略在全球的发展。2006年，保罗．帕尔默成立了零废弃研究所（ZeroWasteInstitute），一个非盈利机构，主要从事在工业和商业领域运用零废弃原理实现垃圾减量，出版和发表环境影响报告和零废弃影响报告。2010年底，欧洲第个零废物研究中心在意大利成立．．．．．．经过三十多年的发展演化，无废理念从注重末端治理提高回收利用率转变为注重源头减量和过程再使用的废物倒金字塔新型管理理念。许多西方国家的城镇和机构将零垃圾目标纳入其垃圾管理战略，无废城市概念便被作为城市垃圾管理和垃圾减量的终极目标。我国无废城市建设的总体进展及成效（一）全过程管控系统推动塑料污染综合治理当前，塑料垃圾问题，特别是海洋塑料污染问题受到国际、国内社会各界广泛关注。由于塑料污染治理涉及经济社会生产生活的方方面面，降低塑料污染风险，需各部门联动、多方配合，关键是要建立起综合治理长效机制。积极开展国际合作，加入世界自然基金会（WWF）全球净塑城市倡议，开展净塑项目合作和经验分享，以提升国际影响力。（二）集中式园区建设统筹城市固废处置，破解邻避效应邻避效应是城市固废处理处置设施建设、运营中面临的共性难点问题。一些无废城市试点通过探索建立固废处理循环经济产业园、生态园等，开展集中式园区建设，统筹生活垃圾、一般工业固废、危险废物等综合处理处置，便于将分散的防范风险进行集中管理；同时，辅以高标准的处理设施建设，采取一系列先进技术、设计和具体措施，将产业园配套设施和居民生活融合，化邻避为邻利。该模式以徐州市、深圳市等为典型代表。建设集中式循环经济产业园，将各类固废在处理过程中的物质和能量构建循环和共生关系，立足安全、集中、高效处置城市废弃物的功能区定位，围绕已建成的餐厨垃圾处理厂和生活垃圾焚烧发电厂，将新建的危险废物处理等污染较重的设施布局在中心，新建的大件及园林垃圾处理等污染较小的设施在周边；结合高压走廊布设景观绿化，外围建设科研教育基地，打造工业旅游、生态景观园区，从而提升了居民的参与感和获得感，有效破解邻避效应。（三）区域协同治理机制深化固废协同处置目前，我国固废处理处置产能整体不足，特定种类固废处理处置能力存在结构性缺口。不少省、自治区、直辖市的固废产生种类、总量与其处理处置能力不相符合，一些行政区的某些类别固废的处理处置能力有富余，某些类别又存在短缺。通过开展区域协同治理，有助于化解固废综合利用及无害化处理能力的区域供需失衡和结构性短板问题，也有助于遏制固废跨区域非法转移、倾倒等环境污染事件。该模式以成渝地区双城经济圈和深圳市为典型代表。成渝地区双城经济圈率先建立危险废物跨省转移白名单合作机制和联合执法机制，建立跨领域、跨部门、跨区域的危险废物高效管理体系，实现处置能力资源共享、就近处理、风险可控；深圳市依托粤港澳大湾区规划，构建建筑废弃物区域协同处置模式、医疗废物全覆盖、全收集、全处理模式，组织筹备深莞惠经济圈（3+2）生态环保合作，推进各地发挥资源优势，实现固废处置能力互补。（四）智慧信息平台助推城市固废精细化管理无废城市涉及的城市固废数量大、种类多、流向与底数不清且监管无序，这是当前各地城市固废管理中面临的普遍难题。通过利用信息化、数字化技术，建立城市固废智慧信息管理平台，对城市固废全周期、智能化、闭环式统筹管理，可有效助推城市固废精细化管理水平和效率。该模式以徐州市、北京经济技术开发区、深圳市等为典型代表。徐州市通过多维逻辑拓扑运算技术、数据挖掘、3S（遥感系统、全球定位系统和地理信息系统）集成技术、物联网、二维码联单等技术打造智慧信息管理平台，分别构建城市、产业、园区/企业层面的各类固废产生、收运、处置、贮存等各环节的监测数据，实现固废的全生命周期智慧化跟踪监管；同时，可有效解决整个固废链条上下游信息不对称问题，实现产废单位与用废单位的信息共享，优化资源配置，促进企业间交易撮合。无废城市提出背景我国是世界上人口最多、产生固体废物量最大的国家。据生态环境部公开资料，我国目前各类固体废物累积堆存量约600-700亿吨，年产生量近100亿吨，且呈逐年增长态势。各类固体废物产生强度大、处理设施选址难度大，资源利用程度低、协同处理比例低，垃圾围城矛盾多、非法转移倾倒事件多。这些浪费资源、破坏环境、影响城市安全运行和可持续发展的两大两低两多等突出问题都亚需通过深化改革来统筹解决。生态环境部部长李干杰也在2019年1月23日发布的署名文章中提到:固体废物产生强度高、利用不充分，部分城市垃圾围城问题十分突出，与人民日益增长的优美生态环境需要还有较大差距。然而与之形成鲜明对比的是，长期以来，固废减量化、资源化和无害化的制度设计和实施的刚性不足，激励与约束机制不完善。固废处理问题的根本在于目前不少地方在城市规划、产业布局、基础设施建设方面，在固废减量、回收利用与处置问题上考虑不足，严重影响城市经济社会可持续发展。无废社会建设从城市整体层面继续深化固废管理制度改革，探索建立长效体制机制，成为我国固废治理的重要抓手，也是建设生态文明和美丽中国的重要内容。推进无废城市建设，对推动固体废物源头减量、资源化利用和无害化处理，促进城市绿色发展转型，推动经济高质量发展具有重要意义。无废城市建设有利于解决城市固体废物污染问题，提高人民群众对生态环境质量改善的获得感。推进无废城市建设，将引导全社会减少固体废物产生，提升城市固体废物管理水平，加快解决久拖不决的固体废物污染问题，不断改善城市生态环境质量，增强民生福祉。无废城市建设有利于深化固体废物管理制度改革，探索建立长效体制机制。推进无废城市建设，是从城市整体层面继续深化固体废物综合管理改革的重要措施，为探索建立分工明确、相互衔接、充分协作的联合工作机制，加快构建固体废物源头产生量最少、资源充分循环利用、非法转移倾倒和排放量趋零的长效体制机制提供了有力抓手。无废城市建设有利于加快城市发展方式转变，推动经济高质量发展。固体废物问题本质是发展方式、生活方式和消费模式问题。城市是现代经济发展的主要载体，是固体废物问题解决方案的重要提供者和执行者。推进无废城市建设，使提升固体废物综合管理水平与推进城市供给侧改革相衔接，与城市建设和管理有机融合，将推动城市加快形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、工业和农业生产方式、消费模式，提高城市绿色发展水平。无废城市建设的意义无废城市是以创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念为引领，通过推动形成绿色发展方式和生活方式，持续推进生活垃圾、建筑垃圾、工业固废、农业废弃物等固体废物源头减量和资源化利用，最大限度减少填埋量，将固体废物环境影响降至最低的城市发展模式，也是一种先进的城市管理理念，旨在最终实现整个城市固体废物产生量最小、资源化利用充分、处置安全的目标，这项工作，需要长期探索与实践。（一）是推动实现减污降碳协同增效的重要举措是实现美丽中国建设的内在要求，是深入打好污染防治攻坚战、扎实推进绿色低碳高质量发展的急切需要。（二）引导全社会提升无废理念倡导简约适度、绿色低碳的时尚生活方式，推动无废细胞建设，有利于提高人民群众对生态环境质量改善的获得感，增强民生福祉。（三）可以从整体层面建立完善的固废管理监管制度体系探索建立分工明确、相互衔接、充分协作的联合工作机制，加快构建固体废物源头产生量最少、资源循环利用充分、排放趋零增长的长效管理体制机制。（四）推动形成节约资源和保护环境的空间格局产业结构、工业和农业生产方式、消费模式转变。培育骨干企业和资源循环利用产业集群，形成新的经济增长点，推动经济社会绿色高质量发展。无废城市建设基本原则坚持以减污降碳协同增效为重点战略方向，加强各部门各领域多跨协同，强化建设工作系统性、协同性、配套性和永续性，构建一体谋划、一体部署、一体推进、一体考核的无废城市建设工作体系。坚持问题导向、目标导向，将新发展理念贯穿于无废城市建设全过程，深化体制机制改革，创新思路方法举措，强化科技动力支撑，激发市场主体活力，加快补齐相关治理体系和基础设施短板，持续提升固体废物综合治理能力。坚持以数字化改革为抓手，不断优化完善阶段性建设指标体系，压实各方责任，依法治污、精准施策，破解固体废物污染防治工作中的难点堵点问题，保障无废城市建设有力推进。坚持把国家同责、一岗双责要求落实到固体废物污染防治全过程，大力宣传无废城市理念，积极引导社会各界广泛参与，加快构建国家领导、企业主体和公众参与的多元化治理无废城市建设工作格局，推动形成绿色生产生活方式。无废城市概念辨析无废城市是一种先进的城市管理理念，目前在国际上没有统一的定义，也没有有统一的无废标准。最具有共识的是无废国际联盟对无废的定义，即通过负责任地生产、消费、回收，使得所有废弃物被重新利用，没有废弃物焚烧、填埋、丢弃至露天垃圾场、海洋，从而不威胁环境和人类健康。这一定义的核心是没有废弃物焚烧和填埋，对城市废弃物管理的要求较高。从内涵上看，无废城市的概念的是相对的。即使是日本、欧盟等发达国家倡导的无废城市，也不追求实现绝对意义上的固体废物零排放。大多城市根据此定义并结合自身情况提出无废城市的