2023年关于市失地农民和进城务工农民市民化问题的调研报告

关于市失地农民和进城务工农民市民化问题的调研报告为贯彻落实党的十八大提出的“有序推进农业转移人口市民化”工作部署，近期，市政协采取集中调研与区县自行调研双向互动方式，就推进失地农民和进城务工农民市民化工作进行专题调研。市政协副主席杨震、顾家雯率市政协社法委、经科委、研究室同志，先后赴xx区、xx县进行了实地调研，认真听取了相关区县农民市民化工作汇报，并与人社、住建、农业等部门负责人进行了座谈。现将调研情况报告如下。

一、基本情况

近年来，我市进一步加快城镇化建设步伐，统筹推进城乡一体化发展，为农业转移人口市民化创造了有利条件。2012年，全市城镇化率为46.8%。我市外出务工农民35.6万人（当年新增转移就业2.9万人），占全市农村劳动力45%，六成以上为外出从业，其中xx区有1.57万人在区内实现就业。城镇扩张“村改居”失地农民4.44万人，其中中心XX县区有19939人实行了农民市民身份置换。据今年前三季度动态监测显示，全市外出务工农民31.32万人，其中在省外就业的农民20.03万人，占63.95%，在省内就业的农民11.29万人，占36.05%。

二、主要制约

从我市农民市民化进程的情况看，虽然做了一些积极的探索，也取得了明显的成效，城镇化率逐年提高，但农民市民化仍面临着一些政策性、体制性障碍和制约因素。

1、农民自身素质因素。一是思想观念转变慢。部分农民受传统小农经济思想、城乡文化差异的影响，特别是对乡土的眷恋心理，不愿离土离乡，依然把土地作为根本保障，游离于城乡之间，很难完全融入城市生活。二是自身就业技能低。大多数农民由于自身文化素质不高，劳动技能差，缺乏竞争优势，难以在非农领域就业，只能在建筑业、商贸服务业等行业从事体力劳动或简单劳动，4050人员就业难度更大。同时随时有被企业淘汰或失去工作的可能，不能在城市稳定就业和生活。三是经济压力加重。部分农民进城后预期收入下降，而相应的生活、就医、子女教育等方面的支出增加，存在着收益不确定和不平衡等问题，造成“农民想进城而不敢进，能进不想进”的现象。

2、城镇承载接纳因素。一是城镇承载能力不足。总体上看，我市经济发展还欠发达，城镇基础设施建设相对滞后，以及医疗卫生、教育、住房等公共服务能力不足，城镇集聚力、承载力和辐射力还不够强，在一定程度上制约了农民市民化。二是对进城农民有思想偏见。受长期以来形成的城乡对立、城乡分治的影响，城里人对农民缺少包容心，有一种根深蒂固的偏见，担心农民进城会带来住房、交通、教育、卫生、社会治安等方面的问题，阻碍了农民市民化的进程。三是现行制度公平性不够。相关部门在制定和出台制度时，更多地考虑城市居民利益，而忽视了进城农民的利益，使得进城农民在城市中实际处于“边缘状态”和“二等公民”的地位。

3、户籍管理制度因素。现行户籍制度，是简单地以户籍性质为依据对教育、医疗、社保、计生、土地占用等方面福利待遇进行差别化分配，农民进城就业后，由于户籍问题不能享受城市户口一系列的社会福利。从我市情况看，“农转非”和“非转农”两种现象同时存在。“农转非”方式基本为购房入户、投靠亲属两种，主要目的大多是为子女教育、购买养老保险、申购经济适用房等。而另一方面，随着农村各类惠民政策提标扩面，计生政策城乡区别对待，使得很多农民不愿意改变农业户口性质，甚至每年还有部分大中专毕业生要求非转农回原籍。

4、土地管理制度因素。土地经营权承包管理制度，虽然稳定农村基本经营秩序，但由于对土地流转制度探索创新不够，土地规模集约经营水平不高，农村劳动力不能得到有效的转移。目前尚缺乏对转让（放弃）地权者进行合理经济补偿的成熟规定。

5、现行政策保障因素。政策上差异化对待，使得进城农民“居不易”、“病不起”，“老难养”。从住房上看，目前廉租房、保障房主要是面向城镇居民，大部分进城务工及失地农民由于受户口影响，难以与城里人享有同等住房保障政策。从医疗上看，目前有城镇居民医疗保险和新型农村合作医疗保险两种，交纳保险基金与享受报销待遇有很大差别。同时，我市部分“村改居”的居民由于目前户籍还是农业户口，造成“两头”参保现象。从养老上看，目前失地农民保障的认定是以户为单位，部分个体土地完全被征用后不能享受失地保险。由于户口性质不同，失地农民即使生活在XX县区，在最低生活保障、养老保险等方面与城镇居民仍有很大差距。如，城镇低保与农村低保的最高标准相差205元/月/人；进城务工农民购买城镇职工养老保险一旦离开企业，不能像城镇居民那样以灵活就业人员方式续保，只得退保。

三、对策建议

推进农民市民化是统筹城乡发展，加快新型城镇化，促进“四化”同步的必然趋势。既需要各地大胆探索，积极创新，更需要加强顶层设计，突破“政策壁垒”，针对目前存在的新情况、新问题、新特点，努力在制度、体制、机制上进行创新和破解。

1、深化思想认识，引导农民主动市民化。各级政府和相关部门要树立全局和长远观念，把农民市民化纳入到城市发展战略和城乡一体化规划之中。加强对农民市民化的宣传教育，城市居民要摆脱自身优越感和对进城农民的歧视和排斥，树立平等开放的观念；用人企业应按照法律程序和有关政策规定平等对待农民工，不能利用进城农民自身的不足损害农民利益；进城农民不应把自己看作是城市的过客和看客，树立以城市为家的观念，积极改变自身的弱点，不断完善自身各方面素质，尽快融入城市生活。

2、统筹城乡发展，推进农民有序市民化。一要扩大农民就业渠道。在加快工业化进程中，要兼顾劳动密集、资本密集、技术密集型产业的协调发展，大力发展中小企业和劳动密集型企业，重点加快经济开发区建设，引导镇村企业向中心城镇集中，不断扩大就业容量。二要鼓励农民投资创业。征地拆迁给农民带来一大笔收入，要出台鼓励农民投资创业的政策，聚集民间资本，引导居民用手中的闲钱参与投资，以钱赚钱。探索开展林权、宅基地使用权、农村土地承包经营权以及农用生产设备等抵押贷款试点，利用土地的融资，为农民进城创业提供资金支持。三要优化农民就业服务。进一步强化政府和用人单位的责任，加强农民工就业引导服务，加大劳务合同监管，建立农民工紧急救济、法律援助等社会救援制度，切实维护农民合法权益；加强劳动技能培训，针对我市专业技术工人缺乏的现状，建议进一步加强校企合作，在职校中开展机械加工、电焊工等技能培训，提高农民就业能力，推动农民工由灵活就业向正规就业转化；要制定优惠政策，对吸收失地农民就业的企业给予用工补助、技能培训支持和低保政策等，鼓励企业招收失地农民就业。

3、改革户籍制度，加快农民户口市民化。实施更加灵活的户口迁移政策，进一步放宽本地和外来农民工、失地农民、外来投资经商办企人员的城镇落户条件，与当地城镇居民享受同等的权益。建议借鉴广东流动人口服务管理办法，以“居住证”取代“暂住证”，全面实施居住证制度，实现劳动就业、子女入学、升学考试、医疗卫生、住房租购、社会保障等领域“一证通”。

4、加快土地流转，促进农民经营市民化。进一步深化农村产权制度改革，创新土地流转制度，允许土地流转形式的多样化，推进农村资源市场化配置，加快发展现代农业。建议允许农民通过转包、转让、互换、入股、租赁、股份合作等形式流转土地承包经营权，允许农民以土地换城镇就业和社会保障；允许农民自愿放弃土地经营权，由集体再行发包；允许农民利用土地使用权、经营权同种田能手合作，并取得合理补偿，让农民市民化后的农村存量资产保值增值，形成农民退出农业和农村的良性机制。

5、创新保障制度，实现农民服务市民化。要以构建“同城待遇”为目标，让进城务工农民真正市民化。一是政府及人社、卫生等部门要进一步加强政策研究，制定出台城乡统一的就业和社会保障实施办法，促进农村养老保险、失地农民养老保险与城镇职工养老保险有效衔接，新农合与城镇居民医疗保险有效衔接，同时，允许失地农民以合作社为单位参加城镇职工养老保险，与企业解除合同自谋职业可按个体工商户参加城镇职工养老保险，确保进城农民身份转变后与市民享受同等待遇。二是妥善解决进城务工农民及其子女的就医、就学等问题，进一步简化农民就业和农民子女入学手续，取消各种名目的收费，鼓励发展民办教育，吸纳更多农民子女就学；推进新农合与城镇居民医疗保险有效衔接，避免农民“两头”参保现象。三是逐步放宽进城农民申购经济适用房和申请公租房、廉租房政策，加快创新金融产品，积极为进城农民购房提供低息贷款。建议将住房公积金制度逐步覆盖到在城市中有稳定工作的农民工，对农民工在城市购买房屋，给予契税优惠政策。

6、探索集体资产管理，促进农民稳定市民化。要在现行法律制度框架下，积极探索按照土地市场价格进行征地补偿或再分配，促进被征地农民拥有平等发展机会。一是农村集体资产要优先用于村民的养老保险和生活补助，以资产换保障、换福利。对于“城中村”可利用村集体留用的土地，建市场、停车场等项目，与房地产公司联合开发房地产，底层街面房由村里或分配给村民出租，增加集体经济收入来源，为村民发放福利和养老金。二是加快集体资产管理方式的股份改革，把原集体经营性资产经评估后量化到人，折股组建社区股份合作经济组织，股权按“人口股”和“劳动力股”以一定比例量化，人人平等。

7、抓好撤村建居，解决农民身份市民化。一要加大安置社区建设。按照“尊重历史、因地制宜、规模适度、半径合理、职责明确、管理有序”的原则，根据社区大小、居民来源等因素，彻底理顺居民与新老社区的管理关系。健全社区事务工作站、物业管理服务站等机构，切实发挥行政管理、社会服务、物业管理等职能，努力为安置社区提供经费、人员、用房等保障。二要加快安置农民身份转化。加快各项制度的转化接轨，保障拆迁安置居民在社区行使民主政治和各项经济待遇，彻底剥离其在原村（社区）享有的传统福利待遇，促进农村居民向城镇居民的全面转化。加强“村改居”社区社会保障，确保妇女、儿童、残疾、老年和特殊人群的合法权益不受侵犯。三要强化社区服务机构配套。建议出台在城市旧城改造和城市开发过程中，由开发建设单位配套建设社区服务中心及社区服务设施政策，便于社区组织有