公共行政学 行政环境

公共行政学行政环境第一页，共四十七页，2022年，8月28日第一节行政环境概述一、行政生态学的兴起19世纪末20世纪初，生态学形成。20世纪中叶，生态环境问题引起人们普遍关注和高度重视，从而使生态学有了更大的发展。美国哈佛大学教授约翰·高斯最早将生物学概念引入行政管理学领域并借用其观点将行政管理比拟成生物有机体，并将行政环境视为生态环境来研究政府行政现象。1935年，约翰·高斯在一次演讲中首次提出政府组织行为必须考虑环境的因素，要对行政环境作集中研究。第二页，共四十七页，2022年，8月28日1947年，在《政府生态学》一文中，高斯首次正式把“生态学”第一次引入行政管理学，强调外部环境因素对行政管理的重要性。1957年和1961年，美国哈佛大学F·W·利格斯发表了《比较公共行政模式》和《公共行政生态学》，为行政学研究开创了一个新的分支学科——行政生态学，以行政环境问题为专门研究对象，并根据社会制度在功能方面的分化程度，将行政管理学分为以下三种模式。（1）融合型即业社会的行政模式（2）棱柱型即过渡社会的行政模式（3）衍射型即工业社会的行政模式此后，行政环境研究就受到行政学界和行政活动家越来越广泛的关注。第三页，共四十七页，2022年，8月28日二、行政环境的含义环境是指围绕着人类的外部世界,是人类赖以生存和发展的物质条件的综合体。行政是组织的一种职能，任何组织（包括国家）要生存和发展，都必须有相应的机构和人员行使执行和管理职能。行政环境是行政系统赖以生存和发展的外部条件的总和，亦是各种直接或间接地作用、影响行政活动的外部客观因素的总和。第四页，共四十七页，2022年，8月28日三、行政环境的特征1、多样性行政环境是影响行政管理活动的要素的总和，凡是影响行政系统的条件和因素，都属于行政环境范畴。2、复杂性

行政环境是一个多因素构成的复杂的开放系统，它对行政系统的影响和作用，体现了大系统和子系统的相互作用的复杂性。3、差异性各国的行政环境和一个国家在不同历史时期的行政环境都存在着明显的差异性。4、变异性

世界上没有一层不变的事物，只有“变”的本身是不会变的。因此，行政环境的各个条件和要素也都在不断的发展变化之中。第五页，共四十七页，2022年，8月28日行政环境按内容社会结构地域影响范围内部外部社会环境自然环境物质经济环境精神文化环境政治法律环境宏观环境微观环境中观环境国际环境国内环境四、行政环境的类型第六页，共四十七页，2022年，8月28日五、不同环境对行政的影响1、国际行政环境（外部条件）是指一个国家与世界各国、各地区之间的政治、经济、军事、文化、自然地理等方面关系（国与国、国与国际组织）。生产社会化日益发展成为国际化，任何一个国家已不可能与世隔绝孤立在存在。外部的交往发展对一个国家的经济文化发展有很大影响。国际上政治经济因素变动，会不同程度地冲击各国行政。

2、自然环境主要指作用于行政系统的，一个国家的地理位置、自然条件和自然资源。如大气、水、土地、矿藏、森林、草原等。自然环境对行政管理发生影响，会影响到具体决策。例如邓小平理论中：东部沿海地区先行一步，是基于沿海地理位置优势。而现在西部大开发，造成西部相对落后的原因，有很大一部分原因是由于其地处内陆。第七页，共四十七页，2022年，8月28日3、经济环境主要指作用于行政系统的物质技术和经济制度，即通常所说的生产力与生产关系。在这两者中，物质技术水平（生产力）直接影响行政管理的效率和水平；而经济制度、生产关系对行政系统的产生、性质、运作目标和方式等起着重要的甚至是决定性的作用。4、政治环境主要是指作用于行政系统的国家政治制度，如国家政权的性质和组织形式、阶级关系、政党制度及立法、司法、军事、监督等方面的制度。其中尤其以政权性质、政党制度和立法制度对行政系统的作用最为直接。5、文化环境主要是指作用于行政系统的科学技术、文化教育、思想意识形态、宗教、道德、社会心理等。不同的文化氛围决定了形成不同思维、行为模式，同样也会影响到政府运作，因为决策都是由处于一定文化价值中的人作出的。6、人口、民族、历史传统等因素例如：民族风俗与习惯（少数民族自治条例与中华人民共和国宪法），形成因地制宜的地方性行政法规。第八页，共四十七页，2022年，8月28日六、行政环境与行政管理的关系（一）从行政环境角度考察，行政环境是行政管理赖以生存的和发展的客观条件。1、行政环境决定行政管理的的起源。行政管理是一定环境条件下的产物。2、行政环境决定行政管理的发展。不同的国家有不同的行政管理，同一个国家在不同的历史阶段上行政管理也不相同。由此可见，行政管理的发展都要受到特定的经济、政治、文化，历史传统，乃至国际关系的影响和制约。第九页，共四十七页，2022年，8月28日第十页，共四十七页，2022年，8月28日（二）从行政管理的角度考察，行政管理并非是消极、被动地适应周围的环境，而是积极、主动地控制和改造行政环境。1、行政管理必须与行政环境相适应（1）行政管理与行政环境的基本性质相适应（2）

行政管理与行政环境现状的发展水平相适应（3）行政管理与行政环境的发展变化相适应(特别是政治、经济、文化的发展方向对行政管理影响至深)

第十一页，共四十七页，2022年，8月28日行政管理能动地利用和改造行政环境行政管理对行政环境的作用，有不同性质与结果。（1）主要体现为积极制定方针、政策改造环境。（2）纠正以往错误的方针、政策，出台符合实际的新政策。

——1977年邓小平复出第十二页，共四十七页，2022年，8月28日（三）行政管理必须满足行政环境的需要行政环境的需要是确定行政管理基本任务的客观依据，但并非所有需要都是行政环境的需要，而行政管理活动满足的是它必须满足和能够满足的那部分需要。（1）关乎国家、民族和人民根本生产利益的需要（2）

应当满足那种持久的、引起伟大历史变迁的需要（3）人民群众要求、国家权力机关授权解决的需要（4）

可持续发展的需要第十三页，共四十七页，2022年，8月28日第二节我国现阶段的行政环境一、国内环境当代中国处在社会主义初级阶段，这是我国行政的基本社会环境。正确认识我国行政的政治、经济、文化及国际环境，是我们深化行政改革，实现行政管理科学化、现代化和高效率的前提条件。

1.我国行政的政治环境

当代中国的政治环境主权要由政党、立法机关、司法机关、军队以及有关社会团体等构成，它们都可以作为相应的政治角色，具有某种政治影响或政治功能，对政府行为产生重大作用。我国政府是我国政治体系的重要结构之一，它与人民代表大会、法院、检察院、中央军事委员会等一样，是国家政治权力结构中一个重要组成部分，是实现国家意志，行使国家权力，实施国家宪法、法律和决议，实现国家社会、政治、经济、文化管理的重要机构。而政党系统、立法系统、司法系统、军事系统、社会系统等机构及其构成的相互关系，就构成了特定意义的中国政府组织的政治环境。第十四页，共四十七页，2022年，8月28日2、我国行政的经济环境

(1)、经济发展水平与行政行政的经济环境要素相当广泛，首要的是指经济发展水平。自1956年生产资料所有制的社会主义改造完成以来，我国就进入了社会主义的初级阶段。经过50多年的社会革命和建设，我国在“一穷二白”的基础上，建立起了独立的比较完整的工业体系和国民经济体系，国家经济大大增强，人民生活水平得到很大提高。但不可否认，我国的生产力水平至今还表现在地区间的不平衡。这种状况对当代中国行政产生了重大影响。

(2)、经济所有制与行政当代中国经济所有制成份经历了单一公有制到今天以公有制为主体、多种经济成份共同发展这一社会主初级阶段的基本经济制度的重大变革，不同的所有制对行政产生了不同的影响。第十五页，共四十七页，2022年，8月28日3、我国行政的文化环境

(1)、两种文化的并存、冲突与行政

在当代中国，以马列主义、毛泽东思想、邓小平理论主指导的社会主义现代占有主导地位，它引导行政人员逐步树立和巩固为人民服务的思想，确立依法行政、为政清廉的观念，它支配行政人员的行政行为，这些是显而易见的。与此同时，传统文化经过两千年的演变，仍然存在于当代中国社会，并且作为一种环境因素，同样对行政人员的行政的思想和行为发生着一定的影响。

第十六页，共四十七页，2022年，8月28日（2）、教育、科学发展的不平衡与行政①教育、科学发展的落后，使得现有的科学技术成果的利用受到相对的限制。

②政府必须把发展教育、科学事业放在重要地位。在我国由于教育、科学的落后，相当一部分群众的科学文化水平低，这就使得他们无法正确理解许多行政决策，从而影响到科学行政决策的实施，进而影响到社会主义现代化行政的顺利实现。

第十七页，共四十七页，2022年，8月28日二、我国行政的国际环境在行政的社会环境中，国际环境是一个不容忽视的重要因素。作为行政主体，不仅要充分认识国内环境，而且也必须充分地认清国际环境。因为国际环境与国内环境一样，同行政构成互动关系，在现时代尤其如此。和平与发展是我们时代的主题。是现在国际环境的基本趋势和主要特点，它构成了我国现阶段的国际行政环境。

20世纪90年代以来，经济全球化进程逐步加快。国际经济合作与竞争不断向更大范围和更深刻的层面发展，世界科学技术突飞猛进，尤其是信息技术的迅猛发展，为生产力和社会的发展开辟了新的广阔的前景。国际政治的多极化、民主化也已成为不可阻挡的历史潮流。任何一个国家都不能孤立与世界潮流之外，也不可能脱离国际政治经济的大环境来发展自己。因此，科学地认识国际环境和国际政治斗争机器给我们带来的影响，将有利于我们认清世界潮流，抓住机遇，发展自己。第十八页，共四十七页，2022年，8月28日奥巴马访华2010年亚洲核安全峰会第十九页，共四十七页，2022年，8月28日汶川地震下各种环境发挥作用行政社会环境把握我国处于并将长期处于社会主义初级阶段这一基本国情，是我们制定路线，方针和政策的依据。汶川地震党和政府基于我国现阶段具体国情，实事求是地采取救援措施。主要是依据四川省的地理形势以及我国当下的物资基础和人力资源基础，尽最大努力实施救援工作。

第二十页，共四十七页，2022年，8月28日政治环境政治环境主要是讲：我国在面临重大问题时政府所能采取的措施，中国共产党作为执政党所发挥的积极作用以及与各民主党派的合作程度；立法，司法，行政各自发挥其作用的同时又相互配合，协助。以及中国的武装力量作为政府推行其内外政策的武力后盾所特有的职能。汶川地震各种政治力量相互配合，突出重围。第二十一页，共四十七页，2022年，8月28日国际环境随着科技和经济的迅猛发展，以及我国加入WTO后面临的机遇和挑战，再加上2008年奥运会的圆满举办，中国在世界各国中占据了举足轻重的作用，世界大舞台渐渐出现了中国的声音。中国一贯提倡和平，民主，赢得了世界上许多爱好和平的人们的支持，为我国的发展营造了良好的国际环境。5.12汶川大地震，国际社会伸出了援助之手，为我国摆脱这困境做出了不可磨灭的贡献。充分说明了国际环境的作用。第二十二页，共四十七页，2022年，8月28日生态环境和人口环境汶川地震使我们对中国的生态环境和人口环境进行了反思。虽然我们无法避免自然灾害的发生，但有一些自然灾害和人的活动还是密切相关的，例如全球气候变暖导致海平面上升，淹没沿海城市；大量的生物种群灭绝；沙漠化不断加剧与人们滥砍滥伐不无关系等等。生态环境的保护是功在当代，惠及子孙的伟大事业和工程，政府要加强领导和协调，加强法制建设，作为公民也应当加强自觉性，实现中华民族的伟大复兴。人口问题也是中国现阶段非常紧迫的问题，据统计我国人口以超过十三亿，任何小问题乘以十三亿都将变成大问题。况且我国人口总体素质还不算高，从而也就加剧了环境恶化的程度，给政府执行工作带来了一定的阻力。第二十三页，共四十七页，2022年，8月28日数据截至3月23日，旱灾致使广西、重庆、四川、贵州、云南5省(区)受灾人口6130.6万人，饮水困难人口1807.1万人，饮水困难大牲畜1172.4万头，农作物受灾面积503.4万公顷，绝收面积111.5万公顷，直接经济损失达236.6亿元2月9日，财政部、民政部在已拨付云南等重旱区7.92亿元(其中云南1.6亿元、广西1.53亿元、贵州1.58亿元，重庆8200万元，四川2.39亿元)中央冬春救灾资金的基础上，再次拨付2亿元(其中云南4000万元、广西3800万元、贵州3900万元，重庆2000万元，四川6300万元)，要求旱灾地区统筹使用补助资金，及时将救灾款物发放到户、落实到人。第二十四页，共四十七页，2022年，8月28日西南五省根据各地方的实际情况制定出了相应的各项救灾措施。全国上下都心系干旱灾区。有中央的直接拨款，有地区政府的专门财政支出，有在党号召下的特殊党费、团费，还有社会各界的捐款。空军，陆军等部队的投入加上志愿者和灾区人民的自救，西南干旱得到了有效的缓解。这就是政府面对新的行政环境做出的相应的救灾政策。第二十五页，共四十七页，2022年，8月28日行政环境与行政管理的关系行政环境决定行政管理的发展。不同的国家有不同的行政管理，同一个国家在不同的历史阶段上行政管理也不相同。由此可见，行政管理的发展要受到特定的经济、政治、文化，历史传统，乃至国际关系的影响和制约。第二十六页，共四十七页，2022年，8月28日一、当今世界主要国家人口状况及其决策与执行（一）美国（二）俄罗期（三）印度二、不同行政环境我国人口政策的行政决策与执行（一）建国初期的人口政策（二）改革开放后的人口政策（三）当今人口政策实行中存在问题的探讨三、结论经济与管理学院公共事业管理

基于行政环境下人口问题的决策与执行第二十七页，共四十七页，2022年，8月28日经济社会发展中遇到的许多问题都与人口问题有关:

环境问题资源问题

粮食问题就业问题

交通问题

教育问题住房问题………第二十八页，共四十七页，2022年，8月28日一、世界主要国家人口政策

美国没有直接干预人口规模和人口增长的全国性人口政策，各州有自己的政策。虽然美国对生育实行不干预政策，但现行的一些人口措施，实际上是旨在使人口增长受到一定控制，最终使美国人口达到平稳目标。

平稳第二十九页，共四十七页，2022年，8月28日印度的人口政策

印度是第一个将人口控制作为国家计划主要内容的发展中国家。早在1951—1956年的第一个五年计划时期，印度政府就已提出了“节制生育”的理念。到了上世纪60年代，计划生育政策已开始由城市扩展到农村。到上世纪70年代，由中央统一严密管理计划生育工作，这种没有缓冲带的高压政策不仅与文化、习俗、宗教等碰撞，而且引起了政治骚乱，计划生育工作成效甚微且被迫中断。上世纪80年代，印度政府重新推行其计划生育政策。但由于没有女性保障、妇幼保健、计划生育服务等配套政策，该项人口政策并不成功。2000年印度政府颁布了《国家人口政策2000》，政策重点是转变生育观、完善各项配套政策。第三十页，共四十七页，2022年，8月28日（一）建国初期的人口政策二、不同时期我国人口政策的

行政决策与执行（二）改革开放时期的人口政策（三）当今存在问题及其探讨第三十一页，共四十七页，2022年，8月28日不同时期我国的人口政策20世纪50年代“人口众多是极大的好事”20世纪70年代“只生两个孩子”20世纪80年代“只生一个好”20世纪90年代“少生优生”第三十二页，共四十七页，2022年，8月28日（一）建国初期经济恢复的需要——休养生息封建传统观念——早婚早育，多子多福苏联模式——“一切向苏联学习”中华人民共和国成立初期，在这一阶段，我国人口增长基本处于自发和无计划的状态，人口出生率持续增加。主导思想——“人多力量大”原因第三十三页，共四十七页，2022年，8月28日医疗卫生政策明令限制人工流产分配政策社会救济政策按人头分配对城市职工因子女多而造成生活困难的，国家给予补助这一时期，中国政府对人口发展持不积极干预的态度。也就是说，政府是鼓励人口增殖的。导致人口出生率年均3.7%，1952年人口总数达5.74亿，比1949年增加了0.32亿。第三十四页，共四十七页，2022年，8月28日邵力子(1881-1967)，清末举人，同盟会会员，国民党元老。早在20世纪20年代，邵力子就提出中国要控制人口的思想，可以说，他是名副其实的公开呼吁计划生育的第一人。在1953年冬天召开的政务院会议上，邵力子提出了计划生育的观点，这是第一次在政治决策场合提出计划生育问题。第三十五页，共四十七页，2022年，8月28日

马寅初（1882—1982），中国当代经济学家、教育学家、人口学家。

早在５０年代初，他就注意并开始研究中国人口增长过快的实际问题。在著名的《新人口论》中，较系统的论述了中国的人口问题。提出了“我国人口增长过快”的命题。他尖锐地指出，控制人口实属刻不容缓，不然的话，日后的问题将非常棘手，愈难解决。政府对人口若再不设法控制，难免农民把一切恩德变为失望与不满。他提出了定期举行人口普查，把人口增长纳入第二个、第三个五年计划的建议。

人口普查是指在国家统一规定的时间内，按照统一的方法、统一的项目、统一的调查表和统一的标准时点，对全国人口普遍地、逐户逐人地进行的一次性调查登记。第三十六页，共四十七页，2022年，8月28日计划生育的提出１９６２年，中共中央、国务院发出《关于认真提倡计划生育的指示》强调：“在城市和人口稠密的农村提倡节制生育，适当控制人口自然增长率，使生育问题由毫无计划的状态逐步走向有计划的状态。”这是制定我国计划生育政策的一个里程碑式的文件。１９６４年全国第二次人口普查数据显示，当时总人口已接近７亿。人口这种盲目增长的态势引起了政府的再一次关注。１９６４年，成立了国务院计划生育委员会，一些地区也相应成立了类似的计划生育工作机构，尤其是在城市地区先后建立了计划生育组织机构，这也是我国建立相应组织机构来推广节制生育工作的尝试。

第三十七页，共四十七页，2022年，8月28日１９８２年９月党的十二大确定“实行计划生育，是我国的一项基本国策。”同年１２月全国人大通过的《中华人民共和国宪法》明确规定：“国家推行计划生育，使人口的增长同经济和社会发展计划相适应。”确立了计划生育的法律地位，走上了依法行政的道路。

２００２年９月１日，《中华人民共和国人口与计划生育法》颁布实施。（二）改革开放后的人口政策第三十八页，共四十七页，2022年，8月28日当今计划生育政策继续实行计划生育政策，保持政策的稳定性和连续性；对少数民族家庭实行计划生育一律实行免费服务，提倡一定人口规模的少数民族实行计划生育；强化国家对计划生育和人口生殖健康公共服务的投入，有效提高资金利用率；为城乡育龄夫妇提供基本的计划生育服务和生殖健康服务。强化计划生育和生殖健康知识的传播和普及。第三十九页，共四十七页，2022年，8月28日

实行基本国策3０多年来，我国少出生人口近4亿。在近3０年的时间中，由于采取了适合中国国情的计划生育措施，我国抑制了过快的人口增长。专家的分析证明，如果不采取计划生育措施，我国现在的人口可能已近１６亿。

第四十页，共四十七页，2022年，8月28日（五）人口老龄化加剧