黎民公共管理学考研笔记

黎民公共管理学考研笔记

第一章绪论第一节公共管理成为独立学科的内在依据

公共管理是关于以政府为核心的公共部门处理公共事务、提供公共产品和服务的活动。

①早期人类社会：19世纪末以行政管理学或公共行政学名称出现的公共管理，滥觞于20世纪

70年代勃兴于“新公共管理”运动的公共管理理论与实践所代表的严格的公共管理。

②与群体需求相关的（个体需求相关的）事务、产品、部门、领域，称为公共事务、公共产

品、公共部门、公共领域（私人事务、私人产品、私人部门、私人领域）。

对公共管理而言:管理者：公共管理是“公共人”的行为，公共管理活动的主体首先是以公

共利益最大化为出发点和归宿的部门；

管理对象：即公共事务体现社会成员的整体利益，并表现在现实生活的各个方面——国防、

治安、社会管理、科学、教育、文化、卫生、环境保护等等，因而受到社会成员特别的关注。

管理过程：公共管理涉及公共权力的占有和使用，因此公共管理的合法性规范性特别重要。

一、公共管理与私部门管理有本质区别（一）公共利益目标与私人利益目标：

1、目标是为了公共利益或私人利益（包括管理者在内的），是二者最重要的区别。

2、私部门活动核心是利润，是全部管理活动的出发点和归宿；公共管理部门是为保护和增

进与社会存在与发展休戚相关、私人部门难以增进的公共利益而建立的。

（二）垄断强制性与自由竞争性

1、公共管理活动本质上是国家活动，有明显垄断、强制特点，处理公共和私人利益关系基

本原则是确保公共利益的优先性，否则会出现公共利益的缺失；

2、公共利益优先性通过公共权力和政治权威体现。以政府为代表的公共组织是某范围内唯

一权威中心，需使用强制力规范私人利益，公共管理组织有垄断性，公共管理过程有强制性；

3、私人利益间的平等性使私部门与外部的关系体现为公共权威引导下的平等合作与竞争的

关系。私部门管理体现出在公共权力和市场力量双重制约下的自由选择和平等竞争的关系。

（三）制衡性与自主性

1、公共管理者个人利益与其职责代表的公共利益可能存在不一致，导致滥用公共权力，以

权谋私，通过民主宪政国家制度框架制衡、割裂公共管理的权威，确保更好的增进公共利益。

2、私部门管理者收到公共权力和市场力量的双重制约，他们的利益直接体现在管理目标上，

不存在滥用公共权力的问题，因而相对享有更为充分的管理自主权。

（四）多元理性与经济理性

1、公共管理部门作为增进公共利益的立法者和执法者，处在基本社会资源配置中心，承担

社会资源权威性分配者职责。社会利益、价值、矛盾冲突的多元性使公共决策在多元、冲突

的利益价值间进行平衡做出抉择，需要多元理性，避免单一向度片面性带来不良社会后果；

2、私部门管理的目标和职能是限定的，管理的规模和影响较小，管理活动围绕如何实现自

身生存和发展展开，因此主要依据经济理性，无需对分配和平衡社会价值承担责任。

（五）政府机制与市场机制

1、政府与市场是现代社会最重要的两种资源配置和控制体系。

2、公共管理通过政府机制实现，决定公共管理在公共利益引导下，以近乎垄断的方式提供

公共产品和服务；私部门管理通过市场机制实现，以利润为导向，以竞争方式提供私人产品。

公共管理与私部门管理的相似性

1、都需要制定管理目标、实施具体方案、监控评估执行结果；

2、都要对人力、财政、组织、信息等内部资源进行整合以实现管理目标；

3、都要处理与外部环境的关系；4、管理方法和技术大同小异；

二、现代社会变迁推动公共管理发展

（-）公共物品的需求和供给在稳定地扩大

政府预算收入与支出决定的公共部门规模反应一国政府对公共物品供给的总规模。经济发展

过程中，社会生产利社会生活对公共物品需求日益增长，政府公共支出随经济发展不断增长。

（二）社会生活中的公共事务日益增加

科技革命、全球化影响下社会联系紧密，社会事务日益增加：可持续发展、维护宪政秩序社

会安全、回应科技革命和全球化挑战、提高社会经济体制和政治体制对社会治理的有效性等。

（三）公共管理所面临的环境更加复杂多变

工业化、城市化、信息化带来大量新情况、新问题，公共管理环境呈现多元、复杂、动荡、

多变的特点，要求整个社会对公共管理投入更多关注，要求公共管理跳出旧有理论框架，适

应社会新变化，提出新理论、新手段、新思路、新方法。

三、传统行政学的局限：从行政管理学到公共管理学是一种学科范式的转换。

（-）理论框架局限

行政学以政治学与管理学为基础，继承政治学规范取向和管理学一般工具取向，但未找到平

衡的契合点。无法满足将政策分析、社会学、经济学纳入理论基础和研究方法论体系的需要。

（二）管理主体局限：

行政管理学：政府或国家行政机关；公共管理学：政府、非政府公共组织

（三）管理理念与手段局限

行政管理——全能政府以行政手段实施全面管理

管理主体:排除非政府主体的参与，同时将规则制定、监管和直接管理混为一谈

管理手段:排斥私营部门管理手段和竞争机制，机构臃肿、效率下降、官僚主义、贪污腐败。

突破行政学在理念和手段上的限制，成为公共管理学发展的内在要求

（四）管理对象与目标局限

1、行政管理学:管理对象：1、政府本身（人、体制、过程）2、政府管辖范围的公共事务

注重内部管理关注行政秩序和行政效率，然后才是政府管辖的传统事务。忽视行政与外部环

境的关系，忽视政府管辖事务以外的社会公共事务。

管理目标：内部取向，重视管理机构，过程和程序的规范性——官僚制组织形态。

2、公共管理学:兼顾内外环境，重视外部环境，以结果或绩效为管理目标

第二节公共管理学是时代的产物

公共管理作为具有明确社会整体利益指向的管理形态，是人类社会发展水平及与文明进程直

接相关的管理模式深刻变化的反应。公共管理具有从属和服务于阶级统治的特点，从统治为

主导的行政转向以管理为主导的行政，反映统治阶级变得隐蔽，更多采用民主和参与的方式。

一、西方国家摆脱困境的需要

（一）政府角色膨胀和规模扩大引起民众不满:福利国家理念推动政府权力扩张，引来非议:

1、政府规模太大，消耗过多稀缺资源；2、政府管理范围太宽；

3、政府行为方式不当，通过官僚体制提供服务必然导致平庸和无效率

（二）经济袁退和财政压力的加剧:福利国家政策使政府角色过度膨胀，通胀增高，经济停

滞，失业率上升，税收能力下降，财政压力巨大。

（三）社会问题与政府不可治理性的增加

1、政府面临的公共问题的复杂性、动荡性、多元性环境，导致政府不可治理性增加；

2、官僚体系力不从心，导致保守、消极、被动，引发政府合法性危机。

必须推行政府改革，让公共服务回归社会和市场，缩小政府职能，化解政府困境。

二、科技革命和全球化浪潮

（一）科学技术革命是公共管理学产生和发展的重要推动力量

1.现代科技革命使社会成员参与公共领域活动的性质和形式发生了重大变化。

2.现代通信和信息技术革命对传统政府管理提出变革的要求。

3.科技革命导致社会治理新形态的出现。新经济文明必然要求新社会治理形态相适应。

(二)全球化是公共管理学产生和发展的另一推动力

政府管理无法独立于其他政府治理体制之外，处在相互依赖之中，导致许多国际性公共物品

的出现。各国政府为保持自身竞争力，不得不锐意改革，顺应全球化浪潮。

三、政府管理和民主制度方面的矛盾

(•)以韦伯官僚制思想为基础的行政体制难以适应时代的要求

［传统科层官僚制难以适应信京社会政治、经济、社会发展要求。

行政体制合理与否，是影响管理效率高低的最主要因素。

2.科层官僚制难以适应当代市场经济发展的要求。

科层官僚制奉行决策权威高度集中、统一指挥原则，行政部门因缺乏竞争和效率陷入被动。

3.科层官僚制的专业分工原则导致政府功能退化。

各自为政、沟通困难、缺乏协作；机构重叠、臃肿庞大、官僚主义盛行，政府功能严重退化。

4.它僚制的科层原则使组织行为保守，难有创意。

层级节制、按章办事导致循规蹈矩、按部就班，不能也不敢创新。

(二)西方国家民主的现状难以满足民众的“民主需求”

1.民众应直接参与公共服务的供给过程。2.公民应既能摔制政治家，又能捽制官僚。

公共利益实现过程是公民向政治家表达利益，形成公共政策和决策，再由官僚阶层具体完成。

3.国家应解决特殊利益集团对政府决策的控制。

4.国家应寻找解决西方民主制运作过程中深层次矛盾的途径。

西方民主制深层次矛盾:维护公共利益与满足特殊利益集团之间的矛盾、官员实现公共利益

与满足自我利益的矛盾、公民维护个人合法权利与无限索取行为倾向间的矛盾。

第三节公共管理学的内涵与研究方法

一、公共管理的涵义(一)公共物品、公共事务与公共管理

“公共”指多数人的或关于多数人利益的，公共性及其问题广泛地存在于社会生活之中。

处理“公共”问题核心是加何生产和分配公共产物品,处理公共事务以满足民众公共性需求。

公共物品(Publicgoods)和公共事务(Publicaffairs)是公共管理中的两个重要概念。

公共物品：是和私人物品相对应的概念。公共物品是指非竞争性的和非排他性的产品。

公共事务：涉及社会全体公众整体生活质量和共同利益的活动，及这些活动的实际结果。

(二)管理、公共管理与公共管理学

管理：在一定环境中，管理主体为达到特定目标运用一定职能和手段，对管理客体加以调节

控制的过程。公共管理学亦属于一类特定领域的管理学.

公共管理：指政府为代表的公共部门依法通过对社会公共事务的管理，以保障和增进社会公

共利益的职能活动。涵义：

⑴公共管理主体是政府和其他公共部门,不是私人及其组织；⑵公共管理对象公共事务的特

征：与公共利益直接有关，公共事务受益对象是社会公众；⑶由于公共事务关系到社会成员

利益，决定公共事务及其管理的存在是永恒的，但具体内容会随社会变迁不断调整；⑷公共

管理来自民众授权并负直接社会责任,必须依法进行，其工作绩效不以利润或效率为标准：

(5)公共管理公共性,决定社会公众对公共管理部门拥有更多的制约权。

公共管理活动具体类型的“三分法”：⑴公共政策一政府制定公共政策的活动；

⑵政府管理一政府处理公共事务，提供公共产品和服务的活动，包括行政机关、立法机关、

司法机关，以及军队、警察等国家机器的各个部门的管理；

⑶非政府组织管理，除政府以外的公共部门处理公共事务，提供公共产品和服务的活动。

3.公共管理学:是一门运用包括管理学、经济学、政治学在内的多学科的理论和方法，研

究公共管理部门—和公共管理过程及其规律性的科学;是关于促进以政府为核心的公共组织

更有效地提供公共物品和公共服务，以增进和公平分配社会公共利益的知识体系。

公共管理学的特点:

⑴公共管理是一个整合性的概念。公共管理在“什么"（What）与“为何”（Why）层面

上是沿袭公共行政或公共政策，而在“如何"（How）做的层面上沿袭企业管理。

⑵公共管理是在并不改变公共部门公共性的前提下，将私部门的管理手段运用于公共部门。

⑶公共管理重视与外部环境的关系，强调以最高管理者的战略设计、政策设计为核心。

⑷公共管理不等于“政府管理”，而意味着一种新治理。

⑸公共管理强调价值调和与责任，不仅重视3E,艮喻（Economy）,效率（Efficiency）、

效能（Effectiveness）,而且重视公平（Equality）、正义、民主。

⑹公共管理关注和重视政府改革与再造。⑺公共管理是一个不同学科共同参与的研究领域。

当前公共管理学值得注意的特点：⑴鲜明的实践导向性⑵理论上的包容性⑶学科的年轻性

二、公共管理的构成要素

（-）公共管理的主体：公共管理是以政府为主的公共组织及其工作人员（即公共组织和

个人两大类）对社会公共事务进行的管理活动。公共管理主体的构成见下图。

（二）公共管理的对象：公共管理的直接对象是各类公共事务,

（三）公共管理的资源和手段：公共部门最重要资源是合法性。包括：合法地组成公共组

织和成为管理者，合法地进行管理，被管理者对管理者及其行为的认同。公共管理具体资源

构成中，强制力和税收能力尤其重要。公共管理的手段最基本的手段是制定和执行公共政策，

（四）公共管理的环境：在公共管理的宏观环境分析中，以内容为标准划分出：政治环境、

经济环境、文化环境、社会环境、自然环境、国际环境等。

三、公共管理学的研究内容

（一）公共管理学的基础内容：公共管理学作为综合运用多种科学理论和方法来研究公共管

理活动及其规律的知识体系，从属于管理学科。但公共管理学作为公共行政和企业管理的有

机融合体,除了与公共行政学学科的逻辑体系不同外，与企业管理学的学科体系也应有区别。

（二）公共管理学的前沿领域:8章公共管理中的政府角色，9章公共管理的非营利组织，

10章公共部门绩效管理，11章公共部门战略管理，12章公共管理的新策略。

四、公共管理学的研究途径与方法

（一）公共管理学的研究途径：公共政策途径（Publicpolicyapproach,P途径）

企业管理途径（Businessapproach,B途径）。

P途径公共管理的特征:强调与政策分析的渊源关系

①着眼高层管理者及他们所进行的政策研究；②重视非量化和实务的取向，推崇个案研究来

发展相关知识；③强调与政策分析结合，进行具有前瞻性的规范性的理论研究。

B途径公共管理的特征:主张师法企业

①偏爱企业管理原则；②对公、私部门差异不作严格区分；③除重视策略管理及组织间管理

外，还强调公共管理过程的管理；④在研究方法上偏爱诸如实验设计之类的量化方法。

与P途径的公共管理比较，目前B途径的公共管理在学术界和实务界显得更有影响力。

P途彳仝和B途价的共同点:①它们的眼光不局限于行政机关内部，将关注焦点放到公共部

门与外在环境的关系上;②都尊重政治因素在管理中扮演的角色;它们都重视经验性的材料。

（-）公共管理学的研究方法

1.规范方法：又称理想方法。用于公共管理现象研究，着眼建立一般理论和一般原则，偏

重价值考虑，寻求理想状态。

2.实证方法：又称经验方法。专注发现事实，依据科学原则描述事实，研究者价值中立。

3.案例方法：对特定问题从实证角度分析评价结论，据结论确定处理类似问题的行动方案

4.系统方法：是社会科学方法。注重系统的整体协调、系统的环境适应性、系统整体功能

的最优化，要求多层次多角度考虑问题，从社会整体协调性上完成管理过程。

5.比较方法：横向对比不同国家地区的公共管理活动或某个侧面；纵向对比同一国家地区

不同时期的公共管理活动或某个侧面，以研究探索公共管理的普遍理论和最优方案。

6.数理方法：按照随机或非随机抽样原则广泛收集公共管理现象的数据，通过电子计算机

用现代数学方法和定量分析技术把公共管理现象间的关系数量化，研究管理活动的规律。

第四节公共管理学与中国的发展

一、公共管理学与中国的市场经济

（一）公共管理学能有效指导公共部门履行经济职能，弥补市场功能的缺陷

①为市场经济提供基本制度框架和法律基础②组织各种公共物品和服务的供给

③保护自然资源和环境④保护和维持市场竞争⑤调节收入和财政分配

⑥通过财政、货币政策等政策工具减少经济波动，保持宏观经济平衡。

（二）公共管理学“亲市场”的学科立场，有助于市场经济的健康发展

①将公共部门视作为市场、民众服务的服务体，而不是高踞市场之上的发号施令者和管制者；

②减少政府直接经济管理职能，发挥市场优势,市场在一切可发挥作用的地方扮演积极角色。

二、公共管理学与中国的社会发展

（一）公共-管理学有助于促进包括政治、文化和行为方式在内的社会协调发展

（二）公共管理学内在的民主平等精神和科学务实品格，将有力促进当前正进行的社会转型

第二讲公共管理的理论与实践的发展

第一节公共管理学的理论渊源

一、管理理论：（一）古典学派理论。弗里德里克•泰勒（FrederickW.Taylor）为代表。

古典学派关注焦点是“效率”和“经济”。管理主义对公共管理学重要启示是，管理作为一

种纯手段性的活动具有共通性，它包含的一系列原则，可用于私营企业，也适用于公共部门。

（二）行为学派理论。梅奥（J.E.Mayo）著名霍桑实验，证实人不单纯追求经济利益，生

产效率取决于士气高低，用“社会人"概念取代''经济人"，将非正式组织概念引入管理学。

（三）决策学派理论。决策学派以赫伯特•西蒙（HerbertA.Simon）为开端。西蒙指出，

决策在行政中处于中心地位，管理就是决策。决策在管理的各个层面存在，但在领导高层尤

为重要。决策学派的查尔斯•林德布洛姆（CharlesE.Lindblom）提出渐进决策理论。

（四）系统学派理论。系统学派以切斯特•巴纳德（ChesterI.Barnard）将组织视为一个

社会系统而得名。20世纪670年代，系统学派发展出两大理论，生态理论，权变理论，

（五）新管理主义理论。新管理主义是20世纪80年代以后在信息革命背景下产生的理论。

还处于发展变化中的新管理主义主要包括如下几个方面。

1.企业再造理论。企业再造：指为了取得业绩的革命性进步，从根本上重新思考，彻底改造

业务流程。衡量绩效的关键指标包括产品和服务质量、顾客满意度、成本、员工工作效率。

2.虚拟企业：把不同地区现存资源迅速组合成一种没有围墙、超越时空约束的企业模式，是

依靠电子网络手段的联系实现统一管理的经营实体。能最快速度推出高质量低成本新产品。

3.学习型组织：通过培养弥漫整个组织的学习气氛建立符合人性的、有机的、扁平的组织。

由多个创造型团队构成，组织成员具有共同愿景和持续学习精神，是一种可持续发展的组织。

二、当代经济学理论（一）公共选择理论（Publicchoicetheory）产生于20世纪40年

代末，到60年代末形成学术思潮。詹姆斯♦布坎南(James.M.Buchanan)是代表人物。

公共选择：是通过集体行动和政治过程来决定资源在公共领域的分配，是人们选择通过民主

政治过程，将个人的私人选择转化为集体选择的一种过程或机制。

公共选择理论：基本假设：人是一个自利的、理性的、追求效用最大化得人。认为，人类社

会由经济、政治两个市场组成。试图把人的行为的这两个方面纳入统一的分析框架，用经济

学方法和基本假设统一分析人的经济与政治行为，即人们通过货币选票、民主选票寻求自己

效用的最大化。拆除了经济学与政治学的传统壁垒。

公共选择的规定性，是非市场的集体决策理论：①集体性；②规则性；③非市场性。

政治市场和经济市场在交易上的重要差别：

①经济市场交易私人物品，交易媒介是货币；政治市场交易规章、政策、议题等公共物品，

选择媒介是公共选择工具：投票、利益集团、代议制、政党、政府等。

②市场交易是在单个人和单个厂商间进行；政治市场交易是在集团、政党间交易：

③经济市场交易是自愿平等等价交易；政治市场交易非自愿性、不平等性、强制性。

公共选择理论对公共管理学的理论启示：

①用经济学方法和假设研究政治，建立严谨的有关政府一般理论的努力，为公共管理学研究

提供了经济学视野和研究途径；②对资本主义民主政治过程矛盾性、投票制度虚伪性、少数

利益集团对决策过程操纵性的分析引发对政府干预行为的局限性及带来的种种弊端的反思；

③强调规则、立宪和立宪限制重要性的思想，改革政治先改革规则、市场失灵根源是现行法

律-政治规则失灵，使公共管理从规则制度创新层面研究。

(二)政府失败论(Governmentfailure)是以布坎南为代表的公共选择学派在分析市场经

济条件下政府干预行为局限性或非市场缺陷时涉及的主题，是公共选择理论的核心论题。

政府失败：指个人对公共物品的需求在现代代议制民主政治中得不到很好满足，公共部门在

提供公共物品时趋向于浪费和滥用资源，公共支出成本规模过大或者效率降低，政府的活动

达不到预期的R的这样一些情况。

“政府失败论”是对政府干预产生“负效应”的原因及如何从制度上弥补这些缺陷的回答。

政府干预行为的局限性：

1.公共决策失效：相对市场决策，政治决策是更复杂的过程，有相当的不确定性，存在诸

多困难、障碍或制约因素，使政府难以制定并实施好或合理的公共政策，导致公共决策失效。

公共决策失误的原因：

Q)社会实际上不存在作为政府决策目标的所谓公共利益。

(2)即使存在某种公共利益，现有公共决策机制却因自身内在缺陷难以实现这种利益。

(3)决策信息的不完全性。(4)选民的“短见效应”。(5)选民的“理性而无知”。

2.政府工作机构的低效率：政府机构执行政策和公共物品供给的效率不高，官僚主义作风

严重，必然影响政策执行结果，使好政策产生恶结果，导致政府干预失败。

低效率原因：①缺乏竞争性压力②没有降低成本的激励机制③缺乏监督信息。

3.政府的内部性与扩张。政府内部性(intemalities)指公共机构尤其政府部门及其官员追

求自身利益或组织自身目标而非公共利益或社会福利的特性。政府部门扩张：政府部门组成

人员的增加和政府部门支出水平的增长。

4.政府的寻租活动。寻租是政府干预的副产品。当政府干预市场时.，就会带来以“租金”

形式出现的经济利益。

寻租(Rent-seeking)指人类社会中非生产性的追求经济利益活动，或维护既得经济利益

或对既得利益再分配的非生产性活动，是用较低贿赂成本获取较高收益或超额利润的活动。

寻租活动特点：利用各种合法或非法手段获得拥有租金的特权.现代社会寻租活动，是利用

行政法律手段来阻碍生产要素在不同产业间自由流动、自由竞争，以维护和攫取既得利益。

寻租活动导致“政府失败”的原因：①寻租导致经济资源配置扭曲，或是资源无效配置的

根源；②寻租作为非生产性活动，它不增加任何新产品或新财富，只改变生产要素的产权关

系，把更大部分的国民收入装进私人腰包；③寻租导致不同政府部门间官员的争权夺利，影

响政府声誉，增加廉政成本，导致社会资源浪费。

“政府失败论”对公共管理学的启迪作用：

①深刻分析西方市场经济条件下政府干预行为的局限性及代议民主制度的内在缺陷：

②弥补了政府行为缺陷研究的空白；③提供方法论启示，把政治制度因素看做经济过程内生

变量，把政府行为和制度因素纳入经济学分析框架。

(=)代理理论和交易费用理论

委托一代理理论和交易费用理论是新制度经济学重要组成部分，对公共管理学影响是巨大。

1.代理理论(AgentTheory)：又合同理论。在专业分工条件下，每个人不可能自给自足,

就产生“委托代理”关系，作为一种契约，一个或多个行为主体指定或雇佣另一些行为主体

为其提供服务，授予后者一定决策权力，并依据后者提供服务的数量和质量支付相应报酬。

如：雇主与雇员，律师与当事人，选民与政治家之间的关系。

基本假定：处于委托代理关系的双方都是效用最大化者，加上信息分布的不对称，委托人与

代理人的利益偏离和冲突便成为一种普遍现象。

委托一代理关系的核心：委托方如何将代理人的行为限制在符合委托人利益的范围内。

关注三个主要问题：①代理人的选择和对代理人的激励；②减少“代理成本”或由代理引起

的资源耗费；③签订最优合同，防止双方尤其是代理方寻机违约为自己谋利。

2.交易费用理论(Transactioncosttheory)：是用制度比较分析方法研究经济组织制度

的理论。在新制度经济学看来，交易费用：指所有与制度或组织的建立、变迁和使用有关的

费用。交易费用理论关注焦点：是如何降低交易费用。

科斯(RonalH.Coase)观点：于1937年提出交易费用概念：运用市场机制的费用，包括

在市场上搜寻有关价格的信息，为了达成交易进行谈判签约，以及监督合约执行所花的费用。

①科斯用交易费用的概念解释为什么会出现企业:企业从一个专业化的交易经济中出现的主

要原因，在于利用价格机制是有成本的。企业出现后，依靠价格纽带形成的交易关系，就被

企业内的契约关系所代替，外部问题被“内部化”。原有市场交易及由此导致的交易费用被

企业内协调和组织费用代替。从这个角度出发，企业被看成是价格机制的替代物。

②科斯理论中，经济资源配置机制既可以是市场又可以是企业,在市场上，经济资源通过价

格机制引导配置，在企业中，经济资源通过组织活动进行计划配置。企业的起源就是由于组

织协调比价格协调更为有效，即节约了交易费用。

③当企业规模扩张到某一边际点，即企业再多“内化”一项市场交易所引起的管理费用，等

于别的企业组织这项交易的费用时.，静态均衡就实现了，企业与市场之间规模边界就确定了。

第二节公共管理学科的发展历程

①公共管理作为独立学科历史不长。1887年前公共管理处于前学科时期，公共管理特别是行

政学长期附属政治学中，没有独立出来。1887年后公共管理研究进入学科前期：行政学阶段。

②根据历史分期方法，先用欧文•休斯的标准做级分期，再用其他标准对公共行政时期作

二级分期。公共管理总体分为：公共行政和公共管理两大时期。

③公共行政时期，据学科研究焦点方法不同，分为：⑴传统公共行政阶段⑵新公共行政阶段。

④公共行政学科关注焦点核心是政府机构的运行问题，争议焦点是政治与行政的关系；

公共管理关注核心是公共管理职能在政府与其它组织、其它方面(市场、社会等)问的分配,

及公共管理品质的提升。

一、公共行政时期(1887—20世纪70年代末)

(一)传统的公共行政(1887—1960)：处于西方国家从传统资本主义向现代滨本主义转型

阶段，行政或管理在整个国家或社会管理中地位日渐上升。

公共行政学研究特点：①制度或法理研究方法，重点关注正式政府组织机构②主张政治行政

分开③探究行政管理一般性原理④强调效率是最高标准。

1.政治与行政的关系，这一时期前后有变化。文官制度改革一政策科学

2.管理组织体制运行方式产生了官僚制理论，先后流行科学管理思想和行为主义管理思想。

(~)新公共行政时期(1960—1980)

1.政治与行政关系，行政活动中的价值倾向受到更多关注。

2.韦伯的官僚制理论也开始受到越来越多的批评。

3.具体理论方法的运用，公共行政更多受到经济学和管理学等多学科理论与方法的影响。

4.这一时期公共政策研究得到空前的发展，甚至大有形成独立学科的趋势。

二、公共管理时期(1980年至今)

与公共行政时期区别：①关注政府运行，也关注其他公共管理主体的活动及其与外部环境的

关系；②关注政治与行政关系，也注重当代经济学、管理学理论及工商管理经验的引进。

在实践上，公共管理力图解决三个问题：

①重新调整政府与社会、政府与市场的关系，减少政府职能，以求政府管得少一些、好一些;

②实现社会自治，鼓励公共管理社会化，利用市场和社会力量提供公共服务，弥补政府不足;

③改革政府部门内部管理体制，尽可能引进竞争机制，提高政府部门工作效率和为社会服务

的质量，使政府从根本上走出财政危机、管理危机和信任危机的困境。

第三节新公共管理(NewPublicManagement,NPM):指20世纪80年代以来在美国等国

出现的关于行政改革的理论和实践模式，主要来自公共选择理论、新制度经济学和政治学理

论一些关于行政改革的理论设想，及对近20年来经济与合作组织(OECD)国家行政改革具

体做法的理论概括。新公共管理主要体现企业管理途径(“B途径”)的公共管理理念。

新公共管理核心思想：把私人部门管理手段和市场激励结构引入公共部门和公共服务中，R

标是让公共部门从转换机制入手，从根本上改变政府与社会的关系，最终以新的公共管理模

式取代传统的官僚制模式。

一、主要工业化国家的新公共管理实践

(―)英国新右派的政府改革：1979撒切尔上台为标志，新公共管理实践的开端。主要特点：

⑴视民众为顾客，强调顾客选择权。民众在市场机制下，选择公共或私人部门提供公共服务。

⑵创造市场或准市场竞争机制。以众多公共服务供给者取代单一垄断供给者，形成竞争机制。

⑶①扩大个人及私部门活动范围，使个人自力更生，自愿性团体扮演更积极角色；②增加私

部门提供公共服务的机会,政府机构将注意力放在原先忽视的，但是民众真正需要的服务匕

⑷将公共物品购买者角色与供给者角色分离开，防止政府机构利用裁判员地位,谋额外好处。

⑸对公共服务供给者与购买者的关系，强调用契约或半契约方式加以控制。

⑹由市场检测绩效目标。部门内，管理者对资源支配运用必须与管理目标相结合，即管理者

目标在于实现目标，对部门绩效评判，取决于顾客满意度。

⑺弹性薪酬。即由实际市场和绩效水平决定薪酬，使薪酬待遇成为激励工具。

(二)美国的新治理。90年代克林顿时期。特征：

⑴强调与非营利组织建立联盟关系，采取与公、私部门合作生产的方式提供公共服务，以取

代过去僵化的公共服务体系。

⑵鼓励民间部门参与公共物品生产，吸引并授权公民团体直接参与公共方案设计，强调决策

过程分权化。

⑶强调公共行动的重点在于任务而非方案，在于实际绩效而非预算盲目投入，在于投资而非

花费，在于认知顾客需要而非政府机构自身，强调公共服务品质而不仅仅是服务效率。

⑷在手段上运用企业管理、授权、建立工作团队、运用市场机制、信息技术等新和管理方法。

（三）其它西方国家的实践。1.澳大利亚和新西兰：新西兰新公共管理9项原则：

①政府只在非政府机构（如私人企业和志愿者团体）无效率和无效能时才涉入其活动。

②一切隶属于政府部门的事业单位，必须被改制为私部门公司。

③必须尽可能明确和清楚界定政府各部门、皇家机构及每个官员的目标。

④必须尽可能把存在潜在冲突的职责安置在不同机构中。

⑤内阁部长和各部执行长（ChiefExecutive）职责要明确，部长对选择方案负责，执行长在

最少干预下，对方案的投入及产出负责。

⑥公共基金使用包括购买政策，须经辩论及市场竞争；公共基金服务的品质、数量和成本均

须由购买者而非生产者决定。

⑦制度设计必须使公共服务提供者获利最小化。⑧治理结构趋向降低代理成本和交易成本。

⑨行政效率、顾客反应及决策权力的利益必须尽可能与执行紧密结合。

2.欧洲大陆各国特征：对产出与结果进行控制；制定项目预算和绩效标准；采用服务和顾客

导向；康采恩式权责划分；责任委托给商业单位。

（四）各国新公共管理实践的共同特点

1.为解决财政问题，各国行政改革内容大都包括私有化或带有私有化倾向的改革措施。从实

际效果看，使政府财政压力减轻，探索出使社会逐渐摆脱对政府过分依赖的可行之路。

2.为改革政府传统官僚行政理念，政府部门引入了市场理念和私营部门管理技能。

3.为满足社会动态需求对行政架构作出调整：界定决策机构和执行机构的职能，加强执行

机构并赋予两者相应的支配权。这样可使决策机构和执行机构依据社会需求的优先次序实行

资源配置，使执行机构将主要精力放在提供必要的优质社会服务上。

4.实现政府公共服务方面的“角色”转变，由公共服务直接提供者变为公共服务“监督人”。

5.通过政府改革取得的成果，使各国执政者产生一个认同：要想真正做到精简政府，使之摆

脱财政赤字和琐事的困扰，就应符政府职能定位于“掌舵”而不是“划桨”。

（五）当前西方政府改革的新动向

1.在政府与市场间作公共选择。虽在实践上仍更偏向政府，但更多市场，更小而有效的政

府已成为西方各国乃至转轨国家和发展中国家的共识，成为世界各国政府改革的指导思想。

2.政府与市场关系的改革在美国等国转化为一场重塑政府的运动。虽在削减社会福利支出

方面没有实质性进展，有的国家甚至有回潮；但在放松管制，公共领域引进市场机制，建立

公共领域的内部市场等方面取得了实质性进展。

3.强化信息技术运用的实践变成一场重塑政府运动。20世纪80年代强调采用信息技术，90

年代开始强调利用信息技术改革原有工作程序、组织等结构问题。

4.各国政府都开始重视政策制定能力的提高和政策执行效率的改善。新公共管理思潮影响

下，强化政府政策执行部门自主权改革，重新塑造政治（政策）与行政（执行）间的关系。

二、对新公共管理的评析

（•）新公共管理的时代特征

1.新公共管理既是解决西方社会现实问题产物，也是对公共管理时代耍求积极回应的产物。

与传统公共行政学相比，“新公共管理“范式的创新：①为公共部门管理尤其政府管理研究

奠定更广泛、坚实的理论基础；②开阔了公共行政学的理论视野，具有一系列主题创新；

③建立更全面、综合的知识框架；④提供当代公共部门管理尤其是政府管理的新实践模式。

2.新公共管理体现了国家与社会，政府与市场关系的新格局。

20世纪80年代始，西方国家逐渐显现对市场的回归，90年代世界范围出现政府权力、职能和

责任的全面退却。政府从社会制高点后撤，是从20世纪向21世纪公共行政领域中的重要现象。

基于科技革命、新产业革命及全球化的深刻变化，正在从根本上改变国家与社会，政府与市

场的关系，新公共管理体现这种新的关系格局，并推动其向纵深发展。

3.新公共管理反映政府职能定位发生根本转变的趋势。

政府与•市场关系新格局的形成，是由政府职能定位的根本性转变引起的。政府由所有者和经

济活动直接管理人向监管人和规则制定人转变。表现为政府公共政策化和公共管理社会化。

（二）新公共管理的“解题”特色

⑴“谁来管理”问题，新公共管理认为，与市场相比，政府在服务质量和服务效率方面存在

先天不足，由政府垄断社会管理和公共服务切基本方面的做法是不当的，政府应全面后撤,

只做那些只能由政府做、政府又有能力做好的事情，把那些社会有能力承担的社会管理和公

共服务活动尽可能交给社会，让社会实现自我管理。

实现传统政府职能向社会的转移：将政策职能（掌舵）与管理职能（划桨）分开。

⑵“如何进行管理”方面：引进市场竞争机制和私部门成功管理经验和手段，全面降低管理

成本提高管理效益。具体变现:

①广泛采用私营部门成功的管理手段和竞争机制。②政府服务以顾客为导向。

③由重视工作过程和投入转向注重结果和产出。④通过多种形式授权改善公共部门工作。

⑤放松严格行政规制，实施严明绩效目标控制。

⑥文官与政务官之间密切互动，政策制定和行政管理相互渗透。⑦重视公共人力资源管理。

（三）⑴新公共管理的理论困难：是“公共性”与管理主义的两难选择。公共部门和私人

组织、公共管理和私人管理的差异是根本性质的，很难回避。①假设没有差别让--般管理长

驱直入会带来极大冲击:②决策层面坚持公共性，执行层面采取管理主义是否可行尚有疑问。

⑵新公共管理面临的主要批评：是其沉溺于市场基本教义（Marketfundamentalism）。

事实证明任何对市场的过度依赖都是不恰当的。

（四）新公共管理的借鉴意义（启示）：

1.必须加大政府体制创新力度，切实转变政府职能，尽快改变政府垄断公共物品供给的局面;

2.充分认识市场机制是改善政府绩效的有效手段，引入竞争机制，用市场力量改造政府，提

高政府工作效率；

3.必须增强政府公务员的管理和服务意识，重塑政府与社会的关系；

4.注意研究借鉴当代工商管理（企业管理）领域发展起来的管理经验、原则、方法和技术，

实现由传统行政管理模式向当代新公共管理模式的转变。

第三讲公共管理的主体

第一节公共管理的主体（1）:组织

一、公共组织的概念（一）组织：是人们按一定目的、任务和形式编制起来的社会集团，是

处于一定社会环境中的各种组织要素的有机结合体，是为实现某种目的有意识建立的人类群

体。简单说，组织是两个以上的人、目标和特定人际关系三种要素构成的特殊的人群体系。

（二）公共组织:是以实现公共利益为目标的组织，一般拥有公共权力或者经过公共权力的

授权，负有公共责任，以提供公共服务、管理公共事务、供给公共产品为基本职能。

包括：政府、以特定的公共利益为目标，为社会提供公共服务的非营利性的非政府组织。

（三）公共组织基本要素

⑴物质要素:

①人员，按组织目标职能将不同专业水平年龄的人组合起来，是公共组织的主体和核心；

②经费，维持公共组织运营和发展；③物资设备，是公共组织赖以生存发展的物质基础。

⑵精神要素:

①目标，组织产生发展的基础和原因，是组织存在的灵魂、前进的方向，本质上反应组织的

基本职能。包括：任务、目的、指标、数量、质量、时限等，分总目标、分目标、工作目标。

②责权结构，组织系统内各子系统、工作单元及成员、职位间任务权力责任的从属并列关系

③人际关系，稳定组织内在要素，调动成员主动性、积极性。

二、公共组织的性质

（-）公共组织与非公共组织的区别

①活动目的不同。非公共组织：追求组织成员私人利益,为相关利益者服务；

公共组织：追求全面的社会效益和经济效益，是全国社会成员整体利益,实现公共利益。

②为社会提供的服务不同。非公共组织：从事商品、劳务生产，向社会提供私人产品,消费

者必须支付货币，购买和享用其产品：公共组织：为社会提供公共产品。

③管理对象不同。非公共组织：本组织成员,对本组织外社会成员的活动无权干涉；

公共组织：可以是整个社会,对其职权范围内的管理措施，全体社会成员都必须遵从。

④活动依据不同。非公共组织：服从商品买卖的价值规律，以组织成员自愿组合、共同订立

的规章制度为活动依据。其权力建立在组织成员平等契约关系上；公共组织以国家强制权力

为活动依据，以国家法律作为活动依据和准绳。依法管理是公共组织的重要特点。

（二）公共组织的性质：①社会性。公共组织的基础。②权威性。政府权威突出特征。

③法制性。公共组织活动依据和手段

④系统性。公共组织是依法设置、职责明确、协调有序的庞大系统。

⑤主动性。主动适应社会发展变化。

三、公共组织的结构（-）公共组织的纵向结构

Z------------------------------------------------------X

决策层

协调指挥层协调指挥层协调指挥层

技术操作层技术操作层I技术操作层技术操作层J技术操作层J技术操作层

图3T层级领导关系

公共组织纵向结构分工的职责分配关系：①最高层次公共组织为决策层，负责制定本部门

行政总目标、总方针、总政策和总实施方案，最高层次公共组织，是开放的公共组织。

②中层公共组织为协调指挥层，负责执行本部门最高公共组织制定的总决策、目标、方针政

策，以此为依据结合本单位具体工作实际，制定本单位具体工作目标、工作方案，并负责组

织、协调、指挥等实施工作。中层公共组织为半封闭半开放系统。

③基层公共组织为技术操作层，执行中层公共组织的实施方案，在中层公共组织协调、指挥

下，负责技术操作性的具体工作。组织基本为封闭型，技术方法的选择是公共组织内部问题。

评价：公共组织纵向结构形成的公共组织层级制，在公共组织运行中的优缺点（增）：

优点：①分层负责，使各级政府在各自管辖地域范围内，做到事权集中，统一指挥；

②行动迅速，能及时根据本地情况做出决策，就地组织实施，有利就地监督和控制；

③能发挥各层级公共组织的积极性、创造性，根据本地实际情况主动开展工作；

④各层级行政首长负责全面管理工作，有利于培养全面型的管理人才。

缺点：①各层级行政首长管辖事务过多，责重事繁，难于事事精通；

②容易形成地方的块块分割，不利各地经济和文化的交流与发展；

③容易形成地方主义，不利中央对地方的宏观控制。

（-）公共组织的横向结构

1.按业务性质分工：指按公共管理业务性质异同来组成公共组织单位。

评价（增）：优点：①符合分工专业化的原则，提高管理效率。②有利统一管理业务的方针、

政策和法规，避免政出多门。③体现事权一致的原则，便于协调。

缺点：①业务事权过于集中，容易条条分割，不利合作协调。②分工过细，易造成部门林立。

③有些业务性质混淆不清，不易明确划分，易产生组织冲突。

2.按管理程序分工：按公共管理工作程序不同分别设置公共组织部门。根据公共管理过程自

询、决策、执行、信息反馈和监督等环节划分咨询、领导决策、执行、信息、监督部门等。

评价（增）：优点：①注重公共管理工作的技术方法，有利提高管理人员专业技术知识；

②从事某项工作采用同样的技术设备、工作程序，有利节省人力、物力、财力；

③使公共管理中的重要程序有专门机构去完成，有利于提高公共管理的整体效能。

缺点：①工作人员易产生重技术、轻政策，重过程、轻目的的倾向；

②使用上有局限性,只能对有较大独立性的程序才可设置部门，多数工作程序无法独立出来。

3.按管理对象分工：按公共组织服务的人群、财物为对象进行部门设置。最常见的是政府经

济行业主管部门的设置。如农业部、铁道部、交通部，均是按不同对象类别实行分部管理。

评价（增）优点：①根据服务对象分工，可使公共组织统筹考虑，满足其管理对象的需要。

②群众对公共组织职责一目了然，易于沟通和监督

缺点：①管理对象增多，导致部门林立，不利精简节约。

②容易忽视甚至割裂管理对象间等相互联系，可能产生综合性工作无人管理的现象。

③容易造成本位主义，考虑问题从本部门利益出发，有碍整体的利益。

④按服务对象与按业务性质划分部门发生重复、交叉，互相推诿、踢皮球，降低工作效率。

（三）公共组织的主要结构形式

1.直线制,垂直系统，统一指挥，纵向管理横向辅助。

特点:机构简单，职权明确，命令统一，决策迅速，个人负责。适于小规模任务。

缺点:等级森严，形式呆板，不利成员主动性积极性的发挥。

2.职能制。按专业分工设置职能部门，部门在自身业务范围内行使职权。

优点:解决主管领导对专业指挥的困难。缺点:各职能部门都有指挥权，多头领导不好协调。

3.直线职能制。直线制为基础，行政首长下设职能部门从事专业管理，并作该级领导的参谋。

优点:保证统一领导，避免多头制：皿：易忽视参谋部门作用，过分强调领导指挥权。

被广泛采用的原因:简单有效。“直线-职能-参谋”结构，横竖分工明确。

4.矩阵制。由专门从事某项工作的项目组形式发展来的组织结构。

特点:纵横联系，适应性强，机动灵活。

缺点:缺乏稳定性。不能大规模运用，发生双重领导冲突。适用：工作内容变动频繁、每项

工作完成需运用众多技术知识的组织；或为一般组织安排临时性工作任务的补充结构形式。

第二节公共组织的类型与作用

一、（一）政府:

⑴国际法意义的政府是主权国家的要件，指某一国家或地区合法代表者，是主权国家代理者o

⑵国家必须具备的条件:①人民；②定居的土地，流浪的民族不是国家；③政府，有一个或

更多的人代表人民，并按本国法律统治。一个无政府状态的社会不是国家；④主权的政府。

主权是最高权威，即一个独立于世界上任何其他权威之外的权威。

⑶政治学中的政府,是统治集团借以实现统治意志的政治统治机关，是国家实体的一部分，

是政治组织的核心组成部分。

⑷行政学上的政府:专指根据官僚制原则组织起来的国家行政机关。

⑸社会学上的政府:是社会组织的一种，与一般的社会组织相比，有较强的政治性。

政府:国家进行阶级统治和社会管理的机关，是国家表达意志、发布命令和处理事务的机关。

广义政府：指行使国家权力的所有机关，包括国家立法、司法、行政机关。立法机关制定法

律，行政机关执行法律，司法机关运用法律审判案件。

狭义政府：仅指国家行政机关，即根据宪法和法律组建的、行使行政权力、执行行政职能、

推行政务、管理国家公共事务的机关体系，是国家权力的执行机关。本书主要研究狭义政府。

（-）政府的主要类型（现代国家政府形式）：

1.总统制政府:是以总统为政府首脑的政权组织形式，国家行政权力集于总统一身，总统既

是国家元首，又是国家行政机关首脑。实行总统制国家，政府机关较彻底采用三权分立原则。

总统是国家机构中的主要部分，由选举产生，拥有实权。美国是这种体制的典型代表。

2.内阁制政府:是在形式匕由国家元首负责，实质上由政府总理负责的政府体制。内阁制国

家中，国家元首不负实际责任，没有行政实权。总理担负实际行政责任，并握有行政实权。

3.委员会制政府:或合议制政府，职权不由一个行政首长行使，而由一个委员会集体行使。

二、非营利组织（一）非营利组织的概念

与非营利性组织的有关定义很多，如“非政府组织”、“第三部门”、“独立部门”、“慈善组织”、

“志愿者组织”、“公民社会组织”、“民间组织"、“免税组织”等等。

沃尔夫（Wolf）非营利组织特征:①有服务大众的宗旨；②有不以营利为目的的组织结构:

③有不致令任何个人利己营私的管理制度：④本身具有合法免税地位；

⑤具有可提供捐赠人减免税的合法地位。凡符合这些特征的组织一般被认为是非营利组织。

非营利组织:指不以营利为目的，而是服务社会公众的非官方性公共组织。

（二）非营利组织的主要类型：1、从国际上通行的标准来看，非营利组织的具体分类如下:

宗教性组织:教会、教会的联合组织、协会，福音传道运动。

社会性组织:奉献俱乐部、友爱团体。

文化性组织:美术馆、博物馆、交响乐团、歌剧团、美术联盟、动物园。

学术性组织:私立学校、私立大学、研究机构。保护性组织:同行业者联合会、工会。

政治件组织:政党、政治后援集团。

慈善性组织:私立福利团体、私立财团、慈善医院、老人院、看护中心。

社会运动组织:和平运动集团、家族计划推进组织、环境保护组织、人权运动组织、消费者

运动组织、女权运动组织，犯罪扑灭运动组织。

2、根据中国国情，参照国际惯例，从管理体制和功能角度分析我国的非营利组织:

按照管理体制，分为公办的非营利组织与民办的非营利组织。

⑴公办非营利组织：由政府主办的、不以营利为目的、以推进社会公益事业为宗旨的社会组

织。从层次角度上分为中央、地方及基层政府主办的非营利组织。政府也属广义非营利组织。

⑵民办非营利组织：由民间主办的、不以营利为目的、旨在推进社会公益事业的组织机构。

民办的非营利组织的类型：

①慈善机构。如中华慈善总会、各种慈善会、慈善基金会等。

②社会福利机构。如民间兴办的老年福利院、医疗康复中心、文化体育设施、孤儿院等。

③文化教育事业。如各类民办大学、职业技术学院、中专、中学、小学、幼儿园，等等。

④财团（基金会）机构。通过接受中央、地方政府的财政援助或个人委托的专项基金，成立

的财团（基金会），主要集中在科学研究、文化、教育、社会福利等领域。如国家自然科学

基金委员会、国家哲学社会科学基金委员会、中国经济改革研究基金会，等等。

⑤群众团体。由群众自愿组合成的各种团体，如同学会、老乡会、球迷协会，等等。

三、公共组织的作用

（-）公共组织是公共管理的主体：

公共组织是管理社会公共事务的主体，是公共管理活动的物质基础和力量源泉。

（二）公共组织是公共管理活动的基本支点：组织和人事是一切管理活动的两个支点，构

成管理活动的基本框架，公共组织是公共管理人员的载体。

（三）公共组织汇集和放大了管理人员的力量：公共组织是人，体力精力聪明才智的放大:

是人力物力财力和时间效用的放大，形成强大的组织力量，充分利用资源，避免浪费。

第三节公共管理的主体（2）：个人

一、公共组织中的领导者（一）领导。两种含义：

①领导活动，即指挥、带领、引导、鼓励和影响下属为实现组织目标而努力的过程；

②领导者，即担任某项领导职责、扮演某种领导角色并实施领导过程的个人或集团。

涵义：⑴领导必须有领导者与被领导者，否则就不成其为领导。

⑵领导者拥有影响被领导者的能力或力量。这些能力或力量包括由组织赋予领导者的职位

与权力，也包括领导者个人所具有的品德、才能、知识和感情等非权力的影响力。

⑶领导目的是通过被领导者达到组织目标。概括讲：领导是指挥、引导和影响被领导者为

实现某种特定目标而努力的各种活动过程。

领导者的影响力可以分为：

1.权力性影响力。由社会赋予个人的职务、地位、权力与资历等所构成的，特点是对部属的

影响带有强迫性与不可抗拒性，以外推力的形式发挥作用，被影响者的心理和行为表现为被

动、服从。权力性影响力对人的作用是有限的。

2.非权力性影响力。与法定权力无关，是由领导者自身的因素所产生的，并非外界赋予的。

特点是自然形成，比权力影响力更具影响，有权力影响力起不到的作用。

3.公共管理学还从权力基础或者说基础性权力问题的角度研究领导者的行为。领导者的权力

基础或基础性权力有5种，即合法权，惩罚权，奖励权，模范权，专长权。

（二）领导者的素质：优秀的公共组织领导者必须具备高尚的思想品德、渊博的文化知识、

杰出的领导能力、良好的心理品质、健康的身体素质。

［思想品德素质:廉洁奉公、秉公行政、忠于职守、联系群众、善于团结；2.文化知识素质:

社会科学、自然科学基础知识；公共管理、领导科学、国民经济管理知识；本职工作业务知

识；丰富的生活工作经验知识。3.领导能力素质:认识、组织管理、创新、表述、快速应变

能力。4.心理素质:热情冷静、灵活坚定、自制勇敢、谨慎、有胆有识魄力过人、公平正直

光明磊落、豁达大度严己宽人、务实质朴诚实精明、谦虚自尊举止文明、严肃活泼乐观热忱。

5.身体素质:身体健康、生命力旺盛、精力充沛。

（三）领导方式：1.集权型领导方式，2.民主型领导方式，

3.放任型领导方式:指领导者撒手不管，下属享有完全自由，领导者完全放弃领导职责。这

是一种不负责任的领导方式。4.“无为而治”型领导方式

5.领导方式的运用，不存在一种绝对的标准。美国管理学家菲德勒（F.E.Fiedler）在大量

研究的基础上提出有效领导的权变理论:关注领导者与被领导者及环境间的相互影响。认为，

•种具体领导方式不可能到处都适用，有效的领导行为应随被领导者特点和环境的变化而变

化。这种关系可以用下式来表示：E=f（L,F,S）

E—领导的有效性L-领导者F—被领导者S—环境f—函数关系

领导工作受领导者所处客观环境的影响。领导方式是领导者特征、追随者特征和环境的函数。

二、公共组织中的一般管理者

（一）领导者与管理者的区别:管理者是被任命的，拥有合法的权力进行奖励和处罚，影响

力来自所在的职位所赋予的正式权力——领导者则可能是被任命的，也可能是从一个群体中

自然产生出来的，领导者可以不运用正式权力影响他人活动。

（-）管理者的主要类型与职责

据公共管理活动中地位与作用的差异，公共组织管理者分：决策、执行、监督与参谋人员等。

①决策成员是公共组织中枢系统构成成分②参加程序性执行工作的都是公共组织执行人员；

③监督是公共权力正确运用、组织系统正常运转、达到特定目标的重要保障；

④咨询人员是根据时间需要对公共管理理论、政策、目标、项目、课题调查研究提供决策预

选方案和咨询意见的人员。

三、被管理者

（-）作为被管理者的公共组织成员

1.管理者与被管理者的静态划分：行政首长、主持工作主要负责人一一其部下工作人员

2.管理者与被管理者的动态划分：特定工作程序和工作关系中发挥领导作用人员和处于被

控制、服从、执行地位的人员。

（-）作为被管理者的社会公众

⑴关系：社会公众是公共管理的基本主体，他们创建公共组织，指导公共管理活动基本方向；

公众个人是公共管理中的被管理者，个人利益以集体利益为依归，服从公共组织管理。

⑵具体说，社会公众影响公共管理的方面：

①社会公众的利益是公共组织和公共管理产生与存在的基础。

②社会公众的意见决定公共管理的合法性程度。管理的权威来自被管理者接受服从的程度。

③社会公众的思想、文化素质影响着公共组织的结构设计。

④社会公众的素质影响着公共管理方式的选择。

第四节传统公共组织的困境与变革

一、科层制基本特征（一）马克斯•韦伯的科层制理论

科层制（或译官僚制）理论，是德国社会学家马克斯•韦伯“组织理论之父”庞大政治社会

思想的有机组成部分。韦伯认为，任何组织存在都是靠权威维持的，合法的权威有三种类型:

①基于习俗惯例的传统型权威；②基于领袖个人超凡魅力的超人型权威；③基于理性法规的

法理型权威。每一种权威各有其理想的组织，科层制是与法理型权威最适宜的组织形式。

（二）科层制组织的特征

L组织标准化。为完成繁重复杂的工作任务，科层制管理在组织中推行标准化方法，以此提

高工作绩效。包括3个方面：⑴分工专业化；⑵工作指标化；⑶人员统化。

2.工作秩序化。秩序是一切组织存在发展的基础。科层制管理方法强调在公共组织内部各要

素、环节间形成有机联系，使相关组织间互相协调，密切配合，形成一个无障碍的工作流。

要求理顺组织内外各种关系，包括命令服从关系、信息沟通关系、意见反映与反馈关系等。

3.管理规范化。科层制管理严格按规章制度行事，坚决抵制人情关系干扰。包括：

⑴组织成员间的关系完全以理性准则为指导，坚决排斥一切人为、情感、偶然的因素，尤其

排斥不良人际关系的影响。⑵对所有人一视同仁，使组织成员具有平等感和公平感。

⑶明确规定每-成员的职权范围和协作形式，使各个成员正确行使职权，减少摩擦和冲突。

⑷精确计算组织成员的工作成果，以业绩为依据进行奖惩，公正、客观、合理地处理问题。

二、传统科层制组织的困境

（-）对传统科层制理论的评述。传统科层制理论的基本贡献：

①把专业化分工原理广泛引入组织管理中，提出职能化（专业化）