中小学内部规章制度建设探讨

中小学内部规章制度建设探讨

一、当前中小学内部规章制度建设过程中存在的问题(一)对加强内部规章制度建设的重要性认识不足学校内部规章制度不仅是校长的教育思想、工作作风、领导艺术的具体反映，还是衡量学校全部管理水平的重要标志。鉴于中小学具有学生主要为无民事行为能力或者限制民事行为能力和不易被管理等多方面不同于其他学校的特点，学校在一些特定领域的管理任务因此而更显艰巨、复杂和特殊化，加强中小学内部规章制度建设、有效规范对师生及其他学校成员的行为，对完善学校管理工作和大幅度提升管理效果无疑具有举足轻重的作用。当然，中小学内部规章制度建设的重要意义绝非仅限于此。目前不少中小学的内部规章制度不系统、不完善，或者虽有少量内部规章制度，也只是贴在墙上、挂在网上、存在档案柜里，仅作为应对主管部门检查和应付各类评估的需要，并没有真正发挥其应有的作用。更有甚者，部分学校还存在直接搬用或抄袭别的学校规章制度的现象，根本不从自身的实际情况出发制定符合学校需要的规章制度。凡此种种现象，不可否认，相当程度上是由于学校对内部规章制度建设的重要性和必要性认识不足而造成的。(二)现有内部规章制度本身存在的问题学校内部规章制度本身质量的高低影响着其在学校的有效执行和实施。当前，中小学内部规章制度本身主要存在以下不足之处：1.体系不够完善一是内部规章制度体系中缺少一些重要的宏观规章制度，如学校章程、议事规则，对各领导小组、委员会、职能部门相关职责的规定，学校各方面工作的指导性文件等。二是对部分领域没有制定必要的规章制度，或者规章制度过于原则化，难以践行和有效操作。三是缺少具备工作指南性质的文件，许多具体的工作都只停留在言传身教的层面上。四是对新矛盾、新问题的处理仅停留在个案层面上，没能将其上升到规章制度的高度予以对待。五是少有针对中小学学校特有情况而相应制定的特别规定。六是不同类别规章制度之间较多地存在重复或者交叉的现象，并且属于补充规定性质的规章制度过多。2.内容设置不尽合理、合法目前，部分学校内部规章制度与现行法律法规相互中突，以及学校内部各规章制度之间出现互相抵触的现象并不少见。同时，学校内部规章制度在内容设置方面亦存在滞后于时代发展、规定不明确、缺少量化指标、可操作性不强等方面的问题。3.形式、结构上存在技术性问题如，内容设置不分层次；含有大量短期性内容；标题和用语不规范；缺乏对规章制度的适用范围、时间和条件以及规章制度解释权的归属说明等方面的相关必要规定。(三)内部规章制度制定程序中存在的问题当前，中小学在制定内部规章制度的过程中，还普遍欠缺规范的制定程序，主要表现在：一、缺少必要的立项审批环节，不对拟制定内部规章制度的必要性和可行性进行预先审查;二、对于草案内容的审查机制不健全，致使草案“带病”接受最终审议；三、开展征求意见工作的对象范围过窄，规章制度更主要体现的还是起草部门的意志；四、缺少正式颁布和宣布实施的环节，学校制定的内部规章制度一般由内设机构予以简单发布实施；五、内部规章制度实施后缺乏必要的解释、修订和废止等环节。因此，对于已经制定的现行内部规章制度，很难说其质量已得到有效保证，从而其对学校所发挥的积极效用亦十分有限。(四)实施和执行内部规章制度过程中存在的问题“徒法不足以自行”，内部规章制度制定得再好，如果不能得以有效实施和执行，也将会成为一纸空文。学校往往将其制定的内部规章制度置于摆设的地位，不真正予以贯彻执行，不对规章制度的实施进行有效的监督，并缺乏有效的对规章制度实施效果的反馈环节等，这必将成为学校内部规章制度整个建设过程中的巨大阻力。二、加强中小学内部规章制度建设的对策笔者认为，加强我国中小学内部规章制度建设，可以从以下方面着手。(一)正确认识内部规章制度建设的重要意义随着全社会对教育的关注和期望值的提升，中小学在自身的不断发展中，如何解决所遇到的种种矛盾和问题，理顺各种关系，提高管理水平，以最大限度地满足人们对教育的期望，是其时刻必须面临的重任。学校通过建设良好的内部规章制度，能够有效地规范人与人、人与组织以及组织与组织之间的关系，维护良好的学校秩序，激发师生的积极性和创造性，提高管理的水平和效率，并最终促进学校和人的全面发展。因此，学校管理者应当正确认识内部规章制度建设的重大意义，在人力、财力、物力等各方面给予积极的支持和保障。当然，教育主管部门也应积极采取各种有效措施，切实强化中小学对内部规章制度建设重要性的正确认识。(二)建立健全内部规章制度体系建立健全中小学内部规章制度体系就是要建立起较为完善的以学校章程为代表的校本规章制度的统一整体，这个统一整体包括学校章程和学校其他各项内部规章制度。应当形成以学校章程为根本、以学校的各项普遍规定为基础、以配套的单项规定为细则、适应中小学特点的完整的学校内部规章制度体系。在学校内部规章制度体系中，学校章程处于“母法”地位，是整个体系的基础。学校章程应当反映学校的本质和基本原则；明确举办者与学校之间的权利和义务关系；明确办学宗旨、办学规模、教育形式、内部管理体制以及经费来源、财产和财务管理制度；明确党委/支部会议、校长办公会的职责及议事规则，以及教职工代表大会的工作规程等重大事项。以学校章程为基础制定的各项内部规章制度，作用于学校内部的各领域和工作的各个方面，主要包括但不限于：用于规范教学、教务、科研管理方面的规章制度；用于规范学生和学籍管理方面的规章制度；用于规范学校人事管理或人力资源开发方面的规章制度；用于具体落实学校资产和财务管理方面的规章制度；用于规范学校规划、建设和后勤服务保障方面的规章制度；用于规范学校设立或参与设立的企事业单位、社团等相关组织行为的规章制度；用来规范学校与社区、学生家长关系的属于文化和价值观念层面的指引性规章制度等。(三)严格审查内部规章制度的合法性和合理性1.合法性审查审查中小学内部规章制度是否合法，应当注意：一是确保国家法律法规在学校的适用，中小学在制定内部规章制度的时候，其内容不能与现行的法律法规和相关规定相抵触。二是不能通过制定内部规章制度予以限制或者剥夺法律赋予的相应主体的权利，如入学机会平等，接受教育的条件平等，学习成功的机会平等，学生继续受教育的权利，教师的发展权等；并且不能把师生及相关成员的自由领域和权利设定成为义务。三是内部规章制度对有关处罚内容的规定，不得突破法律的底线，更不能越权行使应当由行政机关、司法机关等国家有关部门行使的权力。2.合理性审查合理性审查的目的在于使学校制定的规章制度在合法的前提下尽可能地做到公平、公正和适当，符合基础教育自身的发展规律和特点。满足合理性的要求，就要让学校在制定内部规章制度时，从学校以及学生特点等相关实际情况出发，做到规章制度与学校所处的特定地域、特定时期和学校所特有的情况、历史传统、校园文化背景等相适应。同时，在规章制度制定过程中，还必须坚持客观、公正的原则，不能有意无意地偏向于某一群体，造成不同群体间的利益不平衡等不公平现象。此外，还应当把社会公德、职业道德等要求也纳入学校的规章制度建设当中。(四)处理好制定技术问题，确保内部规章制度高质量1.标题恰当、准确学校在制定内部规章制度时，其标题应当避免使用依法应当由法律、行政法规和政府规章等使用的名称，如：“条例”“规定”“办法”等。除制定学校章程使用“章程”名称外，学校内部规章制度的标题应更多地区分不同情况予以选择适用“制度”“规则”“规程”“守则”“须知”等类型的名称。此外，诸如“暂行”“试行”等字样，亦不应长期停留在学校规章制度的标题中。2.文字表述严谨、逻辑性强规章制度中使用的语言应当准确严谨、简洁精练，避免使用夸张、比喻、论述性等语言。在制定权力设置性的规章制度时，通常可以采用“可以”、“有权”、“有……的自由”等句式表述；对于设置义务、命令性质的条文通常采用“应当”、“必须”，而禁止性的条文则适宜采用“不得”、“禁止”等句式来表述。3.格式正确、结构合理一般而言，一份完整的规章制度整体上主要应由倡导、教育、强制、惩罚等性质的内容构成，学校在制定内部规章制度时，应当注意结构的完整性。同时，规章制度文本中应尽量少包含短期性质的内容，以保证规章制度在较长的时期内具有稳定性和得到有效贯彻执行，不至于朝令夕改、令人无所适从和丧失其应有的严肃性和权威性。对于规章制度中的具体条文，则应当使用统一规范的标志和编码。4.内容明确具体、便于操作要求对规章制度的条文进行列举和量化，条文内容应当避免抽象、笼统、模糊性的规定。同时，还应当明确规章制度的具体实施日期和适用范围；并且规定在必要的时候，由谁对规章制度进行解释和说明等，以便于规章制度及时、准确地得以实施和执行。(五)规范制定程序，严格按照程序制定内部规章制度制定一项规章制度的完整程序往往包括立项、起草、审查、决定与发布等多个环节。同时，规章制度实施后，根据适用过程中的具体情况适时进行修改甚至废止的活动也必不可少。学校在制定内部规章制度时，能否严格按照相关程序进行，对所制定出的规章制度质量高低具有重要影响。笔者认为，针对我国的实际情况，当前应当着重处理好以下几个问题：1.落实征求意见的程序当前，中小学在制定内部规章制度的过程中，特别容易忽略征求意见的程序，而该环节却是提高规章制度质量和确保可执行性以及适用效果的最重要一环，并最能体现学校在管理过程中发扬民主、坚持群众路线的良好作风。因此，在制定规章制度时，应当通过座谈会、论证会、听证会、发放意见征求书等多种形式广泛征求师生、员工的意见，以集思广益，制定出最好、最符合自身需求的内部规章制度。2.规范公布程序在学校内部规章制度正式实施之前，应当将公布相关规章制度内容作为一道必经程序。内部规章制度在制定出来以后，应以学校的名义，于全校范围内，在全校师生、其他学校成员等群体中予以公开发布。一方面，可以体现这一事件的正式性和严肃性；另一方面也能让全体相关人员获得充分的了解、学习并掌握规章制度的机会，最终使其得以有效贯彻执行，最大限度发挥应有的功能。3.确立修改、废止的具体程序学校内部规章制度实施后，在适用的过程中可能会不断地发现一些问题；因为客观情况的变化，部分内容亦可能变得不能适应实际情况，无法满足学校管理工作的需要，甚至会失去其存在的依据和价值。因此，对规章制度适时地进行修改，甚至废止某些内容，就十分必要。为此，可以建立监控和反馈制度，加强对规章制度实施过程的监控，及时反馈实施过程中出现的问题；制定和细化修改、废止内部规章制度的有关规定，为规章制度的及时修改、完善甚至废止提供详细、明确、具有可操作性的依据和强有力的保障。(六)确保内部规章制度得以有效实施和执行规章制度的实施，是将规章制度本身转化为现实关系、使其由可能性变为现实性的过程。只有通过有效的实施和执行，学校内部规章制度才能得以实现，并达到制定时的最终目的。学校应当高度重视对内部