重庆市征地农转非人口社会福利保障情况调查与启示

重庆市征地农转非人口社会福利保障情况调查与启示

1983年以来重庆市出现征地农转非人口，直辖以后重庆市征地农转非人口以每年6万人左右的速度快速增长，随着旧城改造的推进，近期征地农转非人口会出现井喷式增长，到目前为止，总人口达到140万左右。重庆市征地农转非人员可享受的社会保障政策主要有城市低保、储蓄式养老保险、城乡新型合作医疗保险以及新近出台的基本养老保险政策，但总体来说，在2008年前征地农转非人员基本是处于低保障状态，2008年以后全面推进城乡统筹养老保障制度改革，但政策依然存在缺陷。为此，重庆市政府发展研究中心立项重庆市重大决策咨询调研课题——“重庆市城中村问题调查”，本文根据课题组对重庆市城中村征地农转非居民社会福利和社会保障情况的实地调查，反映重庆市征地农转非人员转非前后社会福利与保障实践中存在的问题与矛盾，为重庆市进一步推进城乡统筹改革提供决策依据。一重庆市征地农转非人员转非前社会福利与保障情况调查征地农转非人员转非前依据良好的区位条件，种菜植树，收益良好；农村集体通过发展乡镇企业和村社集体经济，农民享受着集体大大小小的各种福利、补贴和集体经济收益分配；依托集体经济发展带来流动人口迅速增长，农户大规模出租住房获取收益；农民前塘后园，住宅宽敞。调查显示，2007年主城区的居民人均年收入2万元左右，是全市农村居民人均纯收入的5.7倍，是全市城镇居民人均可支配收入的1.5倍，生活相对富裕。（一）农转非前农民收入稳定征地农转非人员转非前，生活水平较为稳定且有保障。其收入来源主要由三部分组成：村社集体年终分红、自建房出租、个体经营或打工收入。在2000年，观音桥街道的花园村、大坪村部分合作社人均年收入就已在6000～10000元，部分社员在合作社的年分红达2000元以上，房屋出租面积几百平方米甚至上千平方米，房租年收入上万元；渝州路街道转非前村民都有房屋出租收入，户均房屋出租年收入达2.8万元，每年村集体分红有8000元。到当前，城市周边农民在村集体年终分配普遍在4000～10000元，家庭出租房年租金收入在10000～100000元。（二）农转非前农民社会福利待遇较好随着集体经济的发展壮大，村集体为村民提供了良好的福利待遇。城市周边乡村农民子女考上中专、大学，村里要给予一定金额的奖励；农民看病、住院，村里要给予一定数额的报销；对村里的老年人，每月有一定金额的生活补助，大的节日有慰问金等。村民享有比较完备的保障体系，完全过着衣食无忧的小康生活。以花溪镇齐龙村为例，2008年将以前的各种集体福利进行增补完善，形成了17项集体福利。（三）居民住宅宽敞和土地保障效果明显依据调查统计，重庆市农村居民人均宅基地25平方米，3口之家拥有75平方米宅基地，住宅建筑面积在180～200平方米，人均面积60平方米以上，人们常常用“前有一塘水，后有一笼竹”来描绘农民家庭的居住环境。因为有长期的承包经营责任制和可观、稳定的农业经营收入、非农产业收入，城市周边地区的农村居民生活水平较高。二征地农转非后社会福利与社会保障情况调查土地被征用后，农转非人员失去了赖以生存的生产资料，养老保障水平明显降低，在城市的就业能力低，各个年龄人口生活水平持续下降。（一）征地农转非人员由富返贫现象严重1.征地农转非居民生活水平明显下降主要原因是由于转非后村民原有的房屋出租收入及村里提供的分红、高福利没有了；随着时间的推移，部分转非人员花光了征地补偿费；16岁以下人口不安置，没有收入来源；劳动年龄人口没有找到新的工作。这导致农户转非居民较大比例人口收入水平低于城市低保线，成为新的城市贫困人群。表1花溪镇2003～2008年每月低保情况根据条件最好的渝州街道社会事务科提供的数据，全街道低保户2002年仅有11户27人；2007年8月达到618户1132人，短短5年时间低保人数增长了近40倍。条件比较好的花溪镇，2003年以来低保户数、人数、低保金总体出现超常规增长（见表1）。2.“先转先贫”现象突出从1982年至今，转非时间跨度长，农民的就业适应能力差，许多就业困难的家庭依靠保险公司几十元到100多元的养老金生活。随着时间推移，安置费被当做生活费用用光，出现“先转先贫”局面。（二）征地农转非人员居住问题突出1.安置房建设滞后，居民居住困难土地征用后，安置房建设滞后情况存在。特别是巴南区花溪镇、南岸区南坪镇等地区，个别10年前的项目至今没有安置，几年没有安置的项目也存在。征地农转非人员长期在外散居租房过渡，居无定所。租房搬家次数频繁，有的一家5口人挤在20平方米左右的破烂出租房里，有的老人在外过渡租房直到死都没有住到安置房。2.集中安置，集中了社会矛盾以前修建征地农转非小区集中安置，现在是群众集体购买拆迁单位修建的安置电梯房，基本上是殊途同归。转非小区在规划设计上水平低，建筑质量难保证。居住时间不长，就出现楼房陈旧、管道堵塞、乱搭建严重、脏乱不堪现象，转非居民自己都戏称住进了“贫民窟”。由于对住房采光、质量、物管费标准等有很大意见，很多转非居民拒不缴纳物管费、水电费。比如，南坪镇兴隆小区居民长期不缴纳水电费、玲珑雅居转非居民不缴纳物管费，社会矛盾聚集。3.还建房小区管理机制不完善一是缺乏小区专管机构。如兰花村小区既没有专业物管公司，也无物业管理经费，而向转非居民收取也不太现实（目前向小区居民按照每平方米0.1元收取清洁费都十分困难），导致小区保安、绿化、路灯等无人负责，出现的治安、环境等问题无法及时解决。征地农转非人员以前习惯于有问题找村社，但村转居后根据组织法居委会无管理小区的职责，同时也无管理经费。二是小区管理经费渠道不畅。如渝高公司开发的兰花小区住户5586户，前三期建成后的2003～2005年渝高公司每年拨付20万元，2005年后就停止了拨钱。物管按0.3元/平方米的经费测算，兰花小区一年物业管理经费缺口达120余万元。随着时间的推移，有的房屋已开始出现屋面漏水、下水道堵塞等问题，小区安置房无大修基金，由谁负责安置房的长期维修、经费何在都是十分具体的问题。4.居住面积急剧减少，再无房屋出租收入对征地农转非人员的住房安置最早是一人8平方米（而且仅算成人），后来增加到20平方米，2008年才提高到30平方米。但是，与转非前农民合法的居住面积相比，这样的安置标准仍然很低。农民住房从宽裕变成了仅满足基本居住需求水平。（三）征地农转非人员就业困难1992年前征地实行就业安置，征地农转非人员基本上进厂，但绝大多数人在一段时期后因企业倒闭或改制纷纷下岗。资金安置的征地农转非人员由于年龄、技能、文化和就业观念等种种原因，就业困难。城郊地区地理位置特殊，很多农民，特别是先期没有转非的农民，通过出租土地或者房屋增收，实现了租地和租房的互动循环，改变原来的传统劳作模式过上了富裕的生活。在其就业过程中，一是就业观念落后。转非劳动力与边缘山区农民工相比，薪酬低的看不起，对收入高但劳动强度大的工作不愿干，对家政服务、餐馆服务等又认为丢面子。二是就业环境相对城市人口差。在失业证的办理上，征地农转非人员只能办城镇失业证，而市民办理的是职工下岗失业证，企业招工很多都是看有无职工下岗失业证；办个体工商户，职工下岗失业证享受政策优惠。由此导致农转非人口低水平就业。以就业环境最好的高新区渝州路街道为例，征地农转非劳动力失业率目前在50%～60%。（四）征地农转非人员社会保障政策缺陷明显与城市居民相比，征地农转非人员享受的社会保障是有限的和不完整的，保障政策缺陷明显。1.城乡新型合作医疗保险面临改革城乡新型合作医疗最初是覆盖农村和征地农转非群众的，2008年实现城乡全覆盖。合作医疗针对的主要是大病，所谓“保大不保小”，真正能报销的只是部分住院费用，一是住院只能报一部分，目前最高报销比例是40%，60%以上的那部分费用需要个人承担；二是自费药物太多，很多住院费用不能进入报账清单，最终住院费用报销比例大概在10%，因此转非人口看病难、看病贵的问题依然严重存在。一旦生大病，合作医疗只能说减轻了小部分负担，合作医疗达到解决“因病致贫”还欠缺火候，对本身就贫困的征地农转非人员来说参保的意义并不大。2.与城市居民相比，农转非居民基本养老保险水平过低重庆市政府〔2008〕出台的26号文件《重庆市2007年12月31日以前被征地农转非人员基本养老保险试行办法》和《重庆市2008年1月1日以后新征地农转非人员基本养老保险试行办法》，其基本特点是保障范围扩大（包括老年人员、“4050”人员、中青年三部分）、保障标准提高（每一个参保人员至少可享受到基本养老待遇每月450元）。政策规定，已参加了储蓄式养老保险的原征地人员，可以改投基本养老保险，但两者只能选其一，个人支付额高（2007年12月31日以前被征地农转非人员参加基本养老保险的个人要支付8千至2万元不等）。（1）征地农转非人员享受的社会保障政策缺陷明显。长期以来，农转非人口养老保险仅针对“4050”人员。自2005年起，街道征地农转非人员安置按照重庆市政府67号令执行，实行货币安置、民政安置、保险安置三种方式。货币安置标准为平均每人27370元；民政安置主要针对孤寡伤残人员；保险安置则针对男满50周岁、女满40周岁的征地农转非人员，经本人书面申请，将土地补偿费、安置补助费全额或者半额交由人寿保险公司办理储蓄式养老保险，次月开始每月领取养老金183元，低于城市低保线每人每月210元的标准。并且在储蓄式养老保险上还存在过后不能再办的问题。2007年12月31日以前被征地农转非人员参加基本养老保险，个人要支付8000～20000元的基本养老保险费，而这部分人转非已多年，转非时为数不多的安置费早已花完，缴付基本养老保险费十分困难，难以进入保障行列。（2）相对城市人口享受低保，农转非人员存在困难。第一，补偿金限制。低保政策对征地农转非人员不公平，征地农转非人员下岗与城市人员下岗被区别对待。例如城市下岗人员双解后有10000元补偿，今天下岗，明天就可进入低保。而征地农转非人员转了后有10000元钱，要把这10000元按月折算完，大概4年以后才能进入低保，这在政策上将转非人员与城市人员划分了很大界限。低保条件规定“申请人或其家庭成员从政府或企事业单位取得的一次性收入，减去按规定应扣除部分后，根据当地最低生活保障标准逐月分摊计入家庭收入，计完为止”。也就是说农民转非后即使收入为零也不能马上吃低保，需将转非时获得的安置费2万多元按每个月折200多元标准分摊，大概10年后才能吃低保。第二，养老保险自付部分太高，“4050”人员参保十分困难。一是缴费困难，“4050”人员参加基本养老保险个人需要支付2万元左右，许多人交不起这笔钱。在1982～2008年期间，随着政策的改善，转非的安置费由8000元/人逐步上升到18000元/人。少数经济条件稍好的家庭拿钱适度扩大了住房；绝大多数是在搬迁时期拿钱添置了家庭基本生活用品；困难家庭，什么都没有买，贴进了基本生活。无存款、无收入的“4050”人员家庭一次性缴纳4万～5万元保费，存在缴费困难。二是交费后生活难上加难。条件稍微好一些的家庭，为了交纳保费，有的掏空存款，有的四处举债，即使能勉强凑齐保费，但缴费过后立即进入贫困。主要原因是他们离法定退休年龄还有些距离，不能马上享受养老保险；而且“4050”人员就业会随着年龄增长越来越困难。第三，部分农转非中青年缴费困难。当年征地时不满16岁以下的人口，现在已经逐渐步入中青年阶段，他们没有享受安置政策，现在缴纳养老保险也没有政策优惠，心里不满与经济能力局限遏制他们缴纳养老保险。第四，享受低保群体缴纳养老保险困难。享受低保群体大多数属于老、弱、病、残、孤群体，生活都极度苦难，当前生活都需要政府帮助，缴纳未来的保障资金没有来源。第五，家庭总收入限制。现在享受低保是按家庭人口平均，然后补差。在保障水平本来就不高的情况下再扣除一部分，领到手的低保补助就少得十分可怜了。（3）低保政策限制模糊。政策规定“申请享受城市居民最低生活保障家庭中有农业户口人员的，其农业户口人员应当计算一定的赡养费、扶养费”，也就是说家庭不是全转非的转非人员吃低保还要扣除家庭农业人口的收入，而该部分收入不好界定，因此有农民家庭的转非人员享受低保时都要通过举证，程序相对复杂。《重庆市2008年1月1日以后新征地农转非人员基本养老保险试行办法》没有对农转非人口实现全覆盖。基本养老保险对象不包括征地时就业安置的人口。这部分人口绝大多数因为企业改制或破产而失业，尽管少部分人口享受了企业破产解体安置补偿，但是他们全部被排除在转非基本养老保险和城市职工养老保险政策之外。（4）土地换保障不完整。土地是农民的基本养老保障，在城市周边地区，土地不论是农业开发还是非农业开发，都可以十分好地实现农民的养老保障。但是，1983年以来，安置资金由8000元/人上升至18000元/人，微不足道的安置资金主要用于居住安置（只解决简单用房）中添置基本生活配套用品或补助未及时就业期间的生活费用，当年大多数转非人口无法购买储蓄式保障，现在征地农转非居民办理社会保障困难，已经办理储蓄式保障的人口在转为享受政府的社会保障政策时，经费也存在巨大压力。（五）农村集体资产处理成为城乡矛盾焦点改革开放以来，重庆市郊区农村集体经济蓬勃发展，许多乡镇因此成为市级明星乡镇。但是在农村城市化过程中，政府基本不承认农村集体经济的权益，对农村集体资产一直采取贱价处理的方式，消灭集体经济（高新区除外）。这其中也隐含许许多多的不公平，造成了对农村集体和农民利益的严重伤害。三提高征地农转非居民社会福利保障政策的思考征地农转非人员失去土地进入城市后生活状况持续下降，成为城市新的贫困人群，形成社会的一大不稳定因素，因此高度重视征地农转非人员生活状况改善问题已经刻不容缓。本课题组研究有两点体会：（一）公共财政体制改革是城乡统筹社会保障制度建设的关键1998年，政府决策层明确提出了“积极创造条件，尽快建立公共财政框架”的要求，主要为满足社会公共需要而进行的政府收支活动模式或财政运行机制模式。总的来说，国家的财政管理制度正在从分税制向公共财政体制转变。但是因为实施当中，一是通过转移支付的方式进行分配总量与结构的调整，还存在向落后地区转移支付量小、结构不合理、不固定的问题，所以公共财政体制建设只是在理念和行为措施上已经有所体现而已，还没有完全形成制度。二是公共财政所期望覆盖的公共服务需要的资金量大，中央财政不能全面解决，真正的行政职责还是停留在省级政府，所以国家层面全面实现公共财政体制的条件还不成熟。重庆市的财政制度也在向公共财政体制方面转化，但是重庆市与区县的财政分配制度存在两个方面的问题，一是基本执行分税体制，只是留成比例进一步向农村地区倾斜，但是随着城乡经济水平差距不断扩大，城乡之间的财政支付能力差距并没有因为分税制的调整而得到缩小，反而不断扩大。二是所谓公共财政体制改革，但在分税制度下农村公共服务管理的行政职责主要还是在区县政府。三是因为财政不足，通过转移支付的方式向落后区县投入资金量小、结构不合理、不固定，所以公共财政体制建设还没有完全形成。在农村推进“乡财乡用县管”财政体制改革，乡镇的财政分配制度存在两个方面的问题，一是“三权不变”，就是自己的事情还是自己管。尽管农村许多乡镇的财政十分困难，但是众多的公共管理与公共服务主要还是自己承担。二是上级财政通过“三奖一补”和转移支付，通过转移支付的方式向落后区县投入的资金量小、结构不合理、不固定，最终决定乡镇财政困难，致使农村社会保障水平无法根本提高。（二）城乡二元户籍制度是城乡统筹社会保障制度的瓶颈中国的国民收入管理政策，即财政管理体制的基本方式是：各个省市区的国民收入在中央和地方进行分配；各个地方根据不同情况接受国家的国民收入再分配。也在地区内部进行国民收入再分配。再分配的区域在本地区行政区域内部，分配的对象是本地区的户籍人口。因此转移劳动力及其抚养人口不能城市化，主要的原因不是转入地区的财政能力是否充分，而是转移转入地区没有接纳人口、对其支付财政的意愿。截至2006年，中国农村剩余劳动力转移数量达到2亿人。根据全国投入产出表初步计算，每一个转移劳动力向输入地区贡献财政0.41万元。如重庆市，450万劳动力每年对主要输出地区（广东、浙江、福建）财政贡献达到187.83亿元。利用二元户籍制度，城市和发达地区占有转移劳动力的财政贡献，却拒绝向他们及其抚养人口进行再分配，向他们支付社会福利和社会保障，让他们享受公共资源，而由转出劳动力的农村地区承担国民收入再分配。全国各地本阶段户籍制度改革中，所有地区都是朝有利于城市的方向推进的。四提高征地农转非居民社会福利保障的政策建议（一）加强就业指导和扶持，促进征地农转非人员再就业积极提供政策咨询、就业指导、就业培训、职业介绍等服务，多渠道开发就业岗位，增强就业吸纳能力，改善和优化就业环境，促进被征地农转非人员实现就业。对村社集体经济实行股份制改革，吸纳征地农转非人员就业；大力兴办社区服务业，充分吸纳征地农转非人员就业；培育发展专业市场，解决征地农转非人员就业；设立专项资金，鼓励、扶持征地农转非人员二次创业；对村社集体经济实行股份制改革后成立的公司，出台优惠扶持政策，促进公司发展壮大；对征地农转非人员就业和创业，实施优惠扶持政策；给征地农转非人员留出门面房，供其自主经营或出租。（二）实行合理的征地补偿标准，增加征地农转非人员的补偿收入征地农民的补偿费分为劳动力安置补偿费和土地补偿费。一是提高补偿标准。征地补偿应多结合市场因素，参考市场和建筑物的实际造价对征地农转非人员进行补偿。本着让利于民的原则，对土地溢价部分更多地补偿给被征地农民，使其在失去土地后的生活能有一个更丰厚的经济基础保障。二是据实丈量，据实补偿。为了加快拆迁的速度，并且让老百姓得到开发实惠，政府在征地过程中对转非农民的残值旧房进行回购，进一步增加转非农民的收入。三是开发性安置。在征地农转非安置中，坚持以人为本、主动让利于民、保障转非人口生活的基本思路，综合分析国家统征安置政策，实行开发性安置征地农转非人员政策，让征地农转非人员除享受国家统一的征地安置政策外，还能享受每个征地农转非人员以成本优惠价格购买一定数量市场门面，供其自主经营或出租，作为转非人员就业和生活来源的补充的特殊优惠政策。（三）解决好转非居民的住房安置一是住房安置引入市场机制。征地农转非人群不仅要实现住有所居，更要实现高质量的居住。提高转非住房安置费，让补偿给老百姓的钱能够买回房屋。可以采取让他们自由选择商品房方式，差额直接由征地单位补贴给开发商。这种市场化的安置办法比以前集中安置更人性化，转非居民与城市人群生活在一起，他们更容易适应城市的生活、感受城市文化的熏陶，体会城市的发展进步，从而产生自我提高的原动力。即使有人因为种种原因不缴纳水电费、物管费，那也是个体问题，不足以构成社会问题而影响稳定。二是搞好还建房小区建设，提高集中居住管理水平。还建房户型标准可以有一室一厅、二室一厅、三室一厅三种不同的户型，满足征地农转非人员的不同需求。还建房小区要重视以绿化、容积率、建筑密度等标准来设计。为了给征地农转非人员创造良好的生活环境与居住环境，小区内设幼儿园、车库、社区用房、物管用房、农贸市场等配套设施，配备各种娱乐健身器材。同时按照“以人为本，服务百姓”的理念，积极搞好征地农转非小区的管理。（四）改革城市郊区征地管理制度主要目标是逐步提高农村对土地的收益权和处置权水平。制定《城中村改造规划、土地、拆迁管理实施办法》，城中村住房土地管理制度与城市接轨；符合《“城中村”改造总体规划》的村民宅基用地，其土地使用权按划拨方式确认给合法使用人，农民私有住房按照城市居住私有住房进行登记管理。城中村对私人住宅区域进行规划整治。一是对合法部分的私人住宅进行统计；二是由集体经济组织按照重庆市城市居民住房拆迁安置办法进行本村居民住房拆迁安置；三是由本村集体经济组织实施居民住房安置和相关补偿；四是由集体经济组织对整治出来的宅基地开发，扩大集体经济资产，让全体本村农民（失地农民和现存农民）受益。（五）改善征地农转非人员社会保障条件1.实行残病群众病退政策残病群众中许多人口难以进入享受养老保障阶段，也是弱势群体。实施残病群众病退政策，主要是可以提前让他们享受养老保障，解决有生之年的生活困难。2.成立困难救助资金以财政增收、社会捐助、银行利息作为补充资金专门对有困难、大病等问题的贫困群众给予救助。尤其是在城乡新型合作医疗基础上，通过基金的方式，让贫困群众在报销的余额上再次报销20%的比例，切实为贫困群众减轻了负担。3.城市低保政策要同等对待农户转非人口，取消不必要的限制在享受低保政策上征地农转非人员应与城市人口同样对待。具体在收入计算上，安置费不计入收入，转非后只要转非人员家庭成员月人均收入低于当地城市居民最低生活保障标准的就应立即进入低保。另外，可考虑适当提高低保标准，对转非人员的困难群体给以适当补贴等。4.完善养老保障内容具体就是，①实施减免政策。在本轮基本养老保险登记出来以后，对最低生活保障人口中的绝对贫困人口（重点在孤、寡、残、病的人口）进行进一步核实，实施养老保险费用减免政策。②完善缴纳方式。对于缴费困难的群体尤其是“4050”人员转变缴费方式，改一次性交费方式为分期付款方式，缓解他们的支出压力。③