成功保障奥运市场秩序和食品安全创造优质的消费环境

成功保障奥运市场秩序和食品安全创造优质的消费环境

2008北京奥运会已经过去了。赛会期间无一例市场秩序恶性事件出现，无一例食品安全事故发生，奥运知识产权保护将侵权发生率降低到零，首都市场秩序的总体水平也达到了一个前所未有的新高度。首都工商行政管理部门以极端负责的精神和出色的专业能力，经受了一场严峻的考验，交出了一份让政府和群众比较满意的答卷，圆满完成了奥运保障的各项工作任务。一奥运市场秩序和食品安全保障工作的成功经验和启示北京奥运会期间，涉奥餐饮部门为各国代表团、工作人员、新闻媒体近25万人和超过700万人次的现场观众提供了餐饮服务。奥运会、残奥会食品原材料供应品种达1002种，供应数量13776吨。供奥食品质量达到前所未有的高标准，供奥食品安全合格率全部达到100%。几次奥运食品供应商违规事件都得到及时、坚决和有力的处置。这些充分说明政府管理部门的监管工作是到位的，监管体系是高效和卓有成效的，兑现了对国家负责、对运动员的食品安全负责、对首都市民餐桌负责的庄严承诺。（一）打牢日常管理基础是成功实现奥运保障的重要条件通过多年建设，工商行政管理部门建立并完善了一整套对市场秩序进行有效监控的机制。在奥运市场秩序整治开始阶段，无照经营、不亮照经营、牌匾不规范等问题发现率很高，达到30%～40%，到奥运保障基本就绪的严控阶段，问题发现率已经大幅下降到2%～3%，一、二类重点地区问题发现率基本为零。特别是首都食品安全从农田到餐桌的全程监控体制，在实践中取得的成效得到了政府、百姓和社会各方面的认可。奥运食品供应涉及428家食品供应企业，对涉奥企业的产品质量监测抽查从2007年2月就已经开始，共检测了18702个样本，对存在问题的食品批次全部及时停止了供应，争得了奥运食品安全保障工作的先机和主动。（二）分阶段逐步深化治理，推动建立综合治理机制，为大型活动的市场秩序保障提供了宝贵经验奥运首都市场秩序治理分为严整、严防、严控三个阶段，有序推进不断深化，确保了奥运期间首都良好的市场秩序。奥运会、残奥会期间，工商行政管理部门出动了约15万人次、近6万车次，开展了无照经营、外资企业、房屋中介、旅游、成人用品等20余项整治行动，查处和纠正违法违规行为12305件，立案1799件。奥运保障中，各级政府建立了市场秩序突出问题属地管理、部门执法、社会参与的综合治理工作机制，在无照经营、重点行业治理、食品安全、传销等重点问题的治理上取得了重要突破。（三）以网格化监管为基础，加强风险控制，确立了首都市场秩序监控的成功模式经过五年的完善，工商行政管理部门网格化监管模式逐渐成熟，形成了全面覆盖、分工合理、责任明确的监管格局。在奥运市场秩序保障工作中，从数百项市场秩序风险中分析出8项重点风险，从纷繁复杂的市场活动中找出1441个风险点，从上百万的市场主体中筛选出4万余户重点监控对象，对市场秩序风险点和风险主体逐个整治、规范、验收，开展全覆盖、全天候的巡查和监控，将精细化监管模式向前推进了一大步。（四）严密的组织体系和执法力量整合，是重要的组织保障工商行政管理部门按照奥运保障工作的需要，建立了包括奥运保障指挥中心、专业小组和专业保障团队在内的完整的体系框架和高效运转的奥运保障工作机制，实现统筹指挥、科学分工、资源整合、应急到位，确保了奥运市场秩序和食品安全保障工作的圆满完成，也为今后重大社会活动市场秩序的组织体系构建提供了成功的经验。奥运保障期间，工商行政管理部门还开创性地实现了工商系统内部执法资源的大整合、大协同，从12个区县工商分局抽调了934名干部，充实到监管任务更重的3个区县工商分局。从各工商分局机关共抽调了1196名干部支援一线执行各项保障任务，通过整合执法力量，最大限度地发挥出工商行政管理这支队伍的作用。（五）实行重点管理是精细化管理方式的成功尝试从2001年以来，工商行政管理部门在企业信用信息基础上，按照行业的风险度和企业的信用度对企业进行分类分级，实现了有重点的精细化管理。奥运保障又将全市市场秩序监管辖区划分为三类。一类地区是重点控制地区，主要是涉奥场所、竞赛线路、定点医院、机场、车站及周边200米地区。二类地区是重点管理地区，主要是重点大街、商业场所、重点旅游景区。三类地区是日常管理地区，为一、二类以外的其他地区，并且明确了三类不同地区具体的工作标准。划分三类监管区域，明确了重点管理地域，将管理力量投入到最需要管理的地方，最大限度地实现了管理力量的有效投入。全市还在一、二类重点管理地区根据行业经营风险确定了1441个监管风险点，相应加强了管理强度，实行防范性管理。典型的是秀水市场，通过有针对性地采取措施强化管理，收到了明显效果。奥运期间，秀水市场成为参加奥运的各国政要、运动员首选购物地，受到普遍好评。西方权威媒体评论：秀水市场从侵权中心变为了中国传统品牌销售中心。（六）良好的专业素质、高科技的手段，是完成奥运监管任务的重要基础奥运筹办几年来，工商行政管理部门一直着力于干部队伍专业化培训，以实效性为出发点，创新教育模式，激发干部潜力，强化干部对法律法规的综合运用能力和对新问题新情况的综合判断能力，在奥运保障工作中收到了显著成效。奥运筹办过程中，还逐步完成了食品安全监控、奥运食品追溯、广告智能化监测、市场主体网格监管等信息网络系统的建设，大幅度提升了对市场秩序实施实时监控和快速处理突发事件的能力。奥运期间，食品安全移动实验室、电子标签、800兆应急通讯系统、卫星通讯指挥车等投入奥运保障的实战，利用现代科技手段满足了应急指挥、调度的需要，全面提升了首都工商监管和服务的效能。（七）顾全大局的团结协作精神是工商奥运保障精神的基础奥运筹办的几年中，工商行政管理部门形成了以“团结协作、严谨求实、乐于奉献、勇于创新”为主要内容的工商奥运保障精神，这是奥运精神在工商奥运保障中的具体化。工商奥运保障精神，是以“胸怀大局甘当主力，勇挑重担甘当苦力”为核心的奉献精神和以改革创新为核心的时代精神的生动体现，是首都工商文化的丰富和发展，是奥运保障中鼓舞斗志、团结奋斗的共同思想基础，使首都工商统一职业价值观的内涵得到了进一步的丰富和发展。工商干部的付出换来消费环境的极大改善。奥运会、残奥会期间，12315投诉举报系统受理群众投诉、举报量同比减少37%。二提高首都流通领域商品质量监管效能，创造优质的消费环境奥运市场秩序和食品安全保障取得了巨大成就，但也必须看到，目前在流通领域商品质量监管方面还存在行政成本过大、管理漏洞比较多、监管效能不高的问题，“三鹿奶粉事件”的出现就是深刻的教训。流通领域商品质量监管，对工商行政管理部门是一个新的监管领域，如何实现对流通领域商品质量和流通环节食品安全的有效监管，提高监管效能，是摆在工商行政管理部门面前的重大课题。必须在总结保障奥运市场秩序和食品安全成功经验的基础上，探索和创新更为有效的管理方式，创造更加优质的消费环境。（一）明确流通领域商品质量监管的目标1.流通领域商品质量管理目标分为两个层次首先是不出危害严重的商品质量事件，在此基础上少出一般性商品质量问题。危害严重的商品质量事件是指，商品质量问题长时间、大面积在首都市场存在，并造成严重危害，如“三鹿奶粉事件”。作为政府职能管理部门，一定要防止此类商品质量事件的发生。目标不同，确定商品质量管理重点的标准也不同。（1）确定高危险商品的标准是风险度。即该商品一旦出现质量问题可能会给社会造成的危害程度。如建材中的细木工板、涂料，其中的有害物质对人体健康影响很大，就是高风险商品。高风险商品，尽管有时问题发生率很低，但一旦出现问题后果就很严重，必须形成定期抽检制度，实现防范性管理。（2）确定一般性商品质量问题管理重点的标准是合格率。如手机投诉量很高，但因为不涉及安全和健康，可以算是一般性商品质量问题。（3）实现高风险商品质量控制和一般性商品质量问题管理相结合。不同层次管理目标应该兼顾，但又应该有所侧重，在管理重点上实现有机的结合。2.对不同性质的商品质量问题，在处理方式上区别对待第一，对待商品标签不合格等轻微问题，以提示为主。第二，对待在产品质量上存在问题或欺诈的，应依法进行行政处罚。第三，对待存在安全问题的劣质产品，如服装织物有害物质超标，一定要退市。（二）实行生产许可证市场准入，强化商品经营企业的责任市场准入是加强流通领域商品质量管理的关键环节。目前，主要是通过督促企业建立索票索证制度和进销货台账的方式进行准入管理，取得了一定成效。由于工商行政管理部门是通过督促企业建立内部管理制度间接地实现商品质量准入，确有一些企业，特别是小企业，尽管也按照工商行政管理部门的要求建立了索票索证制度和进销货台账，但很大程度是为了应付检查，索票索证漏洞很多，对保证经销商品质量作用非常有限。1.实行生产许可证市场准入是可供选择的实现形式商品的生产、销售和消费是一个完整的链条。工商行政管理部门承担流通领域商品质量监管责任，但对流通环节的管理不可能脱离对生产源头的管理，仅靠工商行政管理部门的力量无法独立完成对商品质量的管理，必须实现政府管理部门职能对接，实现形式是实行生产许可证市场准入。质监部门从1982年起开始实行生产许可证制度，至今已在66类重要工业产品实行了这项制度，食品是其中的一类。质监部门在给食品生产企业核发生产许可证的同时，发放QS（“质量安全”的英文缩写）标识，食品生产企业在食品外包装除标注生产许可证编号，还要加印QS食品市场准入标识。工商行政管理部门将取得生产许可证的产品视为合格产品，将质监部门形成的生产许可证目录，作为允许进入北京市场的商品目录。北京的商品销售企业只能根据生产许可证目录选择进货；工商行政管理部门执法人员依据生产许可证目录对销售企业销售的商品进行检查；消费者根据生产许可证和食品QS标识选购商品，实现自我保护。2.实行生产许可证市场准入的必要性和可能性（1）监管商品质量必须管住源头，这是政府管理部门的共识。然而，需要看到的是，由于我国商品生产企业绝大多数规模比较小，以食品生产企业为例，据2006年调查，在全国43.7万家食品加工企业中，77.8%为个体户，即10人以下的手工作坊，很难达到质监部门规定的生产条件和食品质量标准，取得生产许可证，而没有通过质量认证获得生产许可证的企业整体生产规模、市场占有率占到50%以上。这就要求工商行政管理部门在流通领域要把住商品质量市场准入关。（2）实行生产许可证市场准入已经具备了条件。目前，全部食品都实行了生产许可证制度，而且，质监部门形成的生产许可证目录，向社会开放，通过网络可以便捷地免费查询，在流通领域实行生产许可证市场准入已经具备了条件。3.实行生产许可证市场准入的意义以往政府执法部门之间经常在职能交叉方面发生争议，协作通常也只限于执法中的联合执法。实行生产许可证市场准入，将质监部门对商品质量的前期管理结果作为流通领域市场准入的依据，则是实现了政府部门之间职能的对接，使商品质量管理从生产环节到流通环节形成完整的管理链条，这种社会要素的整合将会焕发出巨大的管理效能，对打破政府部门职能分割、实现社会要素的整合具有重要意义。4.对没有列入生产许可证管理的商品的市场准入方式目前还有相当多的商品没有列入生产许可证管理。一类实行“3C”认证。这是指由质监部门认可的中介机构对电器、玩具等产品的质量进行的认证，重点在于产品的安全性。目前，“3C”认证包括22类159种产品，质监总局及国家认监委的网站都有“3C”认证产品目录，通过网络可以免费快捷地查询。对“3C”认证产品的市场准入，可以等同于生产许可证产品的市场准入。对另一类既没有列入生产许可证管理，又没有实行“3C”认证的产品，还是要以索票索证为主，杜绝“三无”产品[1]进入市场。（三）扩大信息源，实行商品质量倒查制度1.扩大信息源目前，商品质量管理的信息主要来自管理部门、消费者投诉举报、媒体信息。应该在此基础上，进一步扩大信息源，建立商品安全监测信息系统，这是控制市场秩序、不出危害严重的商品质量事件的关键措施。扩大信息源包括以下三个方面。一是与北京市卫生部门共建产品质量伤害监测系统，及时归集来自各医疗机构的产品质量伤害信息。目前，伤害是我国居民第五位的死因，是1～14岁儿童的第一位死因。试想如果“三鹿奶粉事件”中的受害儿童到医院治疗的信息能及时地被采集，并反馈到政府管理部门，其不良后果将大大减小。二是与北京市各质量检测机构实现不合格商品信息共享。北京的质量检测机构数量多，它们拥有的不合格商品质量信息，对工商行政管理部门加强流通领域商品质量管理具有重要参考价值。三是与北京市交管部门实现由产品质量造成的交通事故信息共享。我国目前交通事故死亡人数位居世界第一，每年约10万人。其中，大量事故是由不合格的汽车产品及汽车配件造成的。此外，还应与行业协会等实现商品质量信息共享。2.实行商品质量倒查制度通过对缺陷商品受害人或不合格商品送检人的访问调查，进行分析评估，锁定疑似有质量问题商品，抽样送检。这将是一种全新的管理方式，管理目标直接指向不合格商品，可以做到商品质量问题早发现、早控制、早解决，防止危害扩大形成商品质量事件。实行商品质量倒查制度的难点在于信息如何归集，不能靠单位间的个别协商，需要通过制定政府规范性文件来加以解决。（四）实行流通领域商品质量风险评估制度为了减少流通领域商品质量管理的盲目性，使管理更具有针对性，有必要建立流通领域商品质量风险评估制度。（1）对各类商品的质量风险进行分析评估，制定高风险商品目录。高风险商品应该是动态的，如“三鹿奶粉事件”出现后，奶粉上下游产品就成为高风险商品，应列为抽检重点。（2）对某类商品的质量风险进行分析评估，确定商品抽检需要重点检测的项目。（3）对归集的商品质量信息进行分析，对可能发生问题的概率和可能造成的后果进行风险评估。（4）对检测出的商品质量问题性质做出评估，提出是否需要退市的建议。（五）实现市场客体管理与市场主体管理相结合，促进企业自律商品质量管理是堵，是一种被动的管理，只有将市场客体管理与市场主体管理相结合，才具有防范的作用，才更加具有管理的主动性。实现市场客体管理与市场主体管理相结合的途径是，将商品质量管理纳入企业信用管理的框架。（六）提高商品质量抽检的有效性1.商品质量抽检要向服务领域延伸目前，商品质量抽检的重点是大型超市、大商场，应进一步向服务领域延伸。奥运保障期间，朝阳工商分局对涉