论环境保护的国家意志

论环境保护的国家意志

在中国提出实现环境保护历史性转变的今天，有一个问题需要特别提出来进行思考和探讨，这就是“环境保护国家意志”问题。之所以突出这个问题，是因为历史性转变是一种重大和根本的转变，这个过程不但离不开而且还特别需要“国家”这个主体发挥特殊和关键的作用。正如治理国家需要正确的国家理论指导一样，环境保护作为国家治理的一个具体领域，也非常需要关于环境保护国家意志的阐释。一引人关注的变化进入“十一五”以来，中国政府关于环境保护的一系列新的提法和表述引起了人们的关注。首先是《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》提出“经济社会发展必须与环境保护相协调”，随后温家宝总理在第六次全国环境保护大会上提出保护环境与经济增长要“并重”和“同步”。这些出自国家最高行政权力机构的重要论述，显然不是一般性的即兴表态，而是经过慎重研究做出的重大决策。在提出这些方向性理念的同时，国家采取了一系列重要的环境保护政策举措，例如，中央发布了《体现科学发展观要求的地方党政领导班子和领导干部综合考核评价试行办法》，加大了环境保护的指标和分量。国家环保总局和国家统计局组织10个省区进行绿色国民经济核算试点，力图把环境退化的代价从GDP中分离出来，以反映经济发展的真正效果。同时，国家环保总局宣布成立华东、华南、西北、西南、东北5个区域环保督查中心，加上正在批复之中的华北环保督查中心，这样不久就会共有6个区域环保督查中心开始工作，其监管范围覆盖了全国内地31个省市自治区，这是近年来国家环境保护管理体制上比较大的变化。如何看待和理解这种变化？可以看到，这些变化的核心是国家行为的变化，是国家对于环境保护的理念和行动有了很大强化。它表明一种明确而坚定的加强环境保护的政治基础已经基本形成，可以说，环境保护历史性转变，其实质是环境保护国家意志的上升。二什么是环境保护国家意志？我们可以把国家最高权力系统关于环境保护的政治意愿和行动部署的集合称为“环境保护国家意志”。在这里，国家最高权力系统包含国家层面的政党、立法、行政、司法等权力机构。由这个定义可知，环境保护的国家意志由两个部分组成：“国家意愿”和“国家行动”。国家意愿是指国家采取的环境保护的理念和决心，主要反映国家对环境保护的认知和态度，是一种主观景象。国家行动则是指国家在环境保护方面所做出的承诺和要求，体现了对于环境保护的实际行动。把上述结构用图1表示。国家意志的特点是它超越于各种部门、地方和个体的利益和意志之上，既是这些主体之利益和意志的合理综合，又不受其拘囿。在一定程度上，国家意志是为了克服这些局部利益的局限而存在的，因此不排除国家意志与局部利益具有一定的对立性。在环境保护上这个特点更为突出，因为环境作为公共资源具有开放性，更加需要“国家”这个公共利益的维护者来预防和纠正局部主体对环境的过度利用。图1环境保护的国家意志以往，人们常把“国家意愿”与“国家意志”等同使用，现在可以看到，国家意愿只是国家意志的一部分，是其基础和先导，二者一字之差，含义有别。在环境保护上，国家意愿加上足够强度的国家行动，才能形成完整的环境保护国家意志。三环境保护国家意志的发展历程回顾中国环境保护事业发展的历程，可以看到它也是环境保护国家意志不断提高的过程。从20世纪80年代国家确立“环境保护是一项基本国策”，到后来实行可持续发展战略、科学发展观，可以看到一条明确的国家意愿的演进轨迹。进入新世纪以来，国家关于环境保护的政治意愿明显增强。在建设和谐社会和用科学发展观统领经济社会发展全局的总的治国理念旗帜下，提出了新型工业化、人与自然和谐、文明发展道路、环境友好型社会等纲领性环保理念。进入“十一五”后，国家进一步把环境保护提高到与经济发展并重和同步的地位。随着这些与环境保护有直接和密切关系的国家执政理念开始在经济社会发展中逐步实施，环境保护的政治属性和政治地位都得到了提升。在这些上升的国家意愿基础上，国家采取了大量加强环境保护的行动，先后三次颁布了淘汰落后生产能力、工艺、产品目录，这些目录中有许多是由于环境污染原因而被列入的，由于这些目录带有指令性，因此，对于解决大量分散的污染企业具有根本性作用。继“九五”期间淘汰8.4万家污染严重又治理无望的企业之后，“十五”以来又重点淘汰了4万多家（条）污染严重的企业或生产线，对20多个行业近3000家企业实施了清洁生产审核，反映出国家促使经济增长方式向环境友好方向转变的明确指向。总之，国家过去三十多年里在环境保护方针、原则、政策、法律、机构、投入、工程等方面所采取的大量措施构成了环境保护国家意志的重大发展。可以认为，到目前为止的中国环境保护事业，总体上是国家推动型的。毫无疑问，环境保护国家意志的形成是一个逐步发展的过程，我们不能苛求在任何时候国家对于环境保护的意志总是很高很强的，因为任何主体对于环境保护的知识都是在学习和实践中积累出来的。现在，环境保护的国家意志达到了新的高度，人们都相信，随着中国经济发展水平提高，国家关于环境保护的政治意愿和行动部署只会强化，不会后退。四历史性转变需要强大的国家意志第六次全国环境保护大会提出环境保护要实现历史性转变，使环境保护与经济增长并重和同步，这是因为中国环境形势依然十分严峻，长期积累的环境污染和生态恶化已经到了相当严重的程度。六次大会指出，中国主要污染物排放量超过环境承载能力，水、大气、土壤等污染日益严重，固体废物、汽车尾气、持久性有机物等污染持续增加。流经城市的河段普遍遭到污染，1/5的城市空气污染严重，1/3的国土面积受到酸雨影响。全国水土流失面积356万平方公里，沙化土地面积174万平方公里，90%以上的天然草原退化，生物多样性减少。“十五”期间，环境保护指标没有完成，2005年全国二氧化硫排放量比2000年增加了27%，化学需氧量仅减少了2%，均未完成削减10%的控制目标[1]。另据有关部门信息，人民群众对水污染事件的反映和投诉越来越多。全国约1/3的水体丧失了直接使用功能，重点流域40%以上的水质没有达到治理要求，不少地方出现了有河皆干、有水皆污的状况，近海水域赤潮接连发生。工业和城乡水污染治理仍然滞后，企业违法违规排污现象屡禁不止，全国污水排放量中有一半是工业污水。2006年上半年，GDP同比增长10.9%，但单位GDP能源消耗和污染物排放总量都不降反增[2]。引起这些严重局面的原因，目前的分析，主要是从三方面来说明的：一是认识问题，一些地方忽视长远利益和全局利益，不惜以牺牲环境为代价换取经济增长。二是经济增长方式粗放，资源能源消耗高。三是环保监管不力，环境执法屡屡受挫，环境监管力量薄弱[3]。可以看到，环境问题并不能简单地归咎于环保部门的工作，而是需要从决策、经济、管制等方面寻求对策，即解决环境问题的对策要从三个方面来考虑：提高环境保护意愿；改善经济增长方式；加强环境监管。为什么说实现环境保护历史性转变需要强大的国家意志？这是因为这三个对策都需要国家的强力行动。第一，提高地方环保意愿的关键之处在于国家引导。地方的行为是受国家政策主导的，如果地方没有很好地贯彻中央的环保意志，说明在国家层面还缺少具有足够作用力的引导性环保政策。中国古代兵法说“上无疑令，则众不二听”（上级的指示必须逻辑一致，下级才能明确贯彻执行），国家对于地方必须显示坚定和一贯的决心。过去在环境保护问题上，国家一方面强烈要求地方采取坚决的环境保护措施，另一方面在一些只有国家才能决定的环保政策方面却又颇费踌躇。例如关于大幅度提高排污收费标准的政策建议，在20世纪90年代被多次提出，但一些经济部门以加重企业负担为由加以反对，结果使排污收费政策一直处在弱政策状态，地方环保部门难以靠这个政策去遏制企业排污，这种“高高举起，轻轻放下”的情况就是“疑令”状态。第二，改善经济增长方式需要国家做出强有力的决策。中国经济增长方式粗放是一个整体性问题，这与过去国家比较强调经济增长速度有关。现在国家已经意识到过度刺激地方追求经济增长速度会产生包括环境问题在内的不利后果，所以已经在宏观经济调控中弱化了速度要求而增加了对经济发展质量的关注，这说明通过改变经济增长方式来解决环境问题，虽然地方有很大的作为，但主要取决于国家的决心和决策。国家是经济政策的主要制定者和实施者，改变经济增长方式首先要从国家行动做起。“以科学发展观统领经济社会发展全局”首先是在国家层面上提出的命题。第三，加强环境监管迫切需要国家做出更强的制度安排。环境监管的具体过程发生在基层，但监管的权力来自于国家的法律授权。目前，环境管理上“无法可依”和“执法不严”是同时存在的，执法不严也与法律规定本身不严有关。为什么出现环保“守法成本高，违法成本低”？因为许多环保法律法规中，法律责任的规定都比较轻（例如地方环保部门的罚款上限仅数万元），处罚程序漫长，这对严格执法都是先天不足。全国大部分地方的环保部门都是政府的直属机构，地位和权威差强人意，执法效果受到局限，这与国家层次上的相关体制安排是有关的。我们在很多地方调研时都听当地政府的同志说，如果国家提高环保部门级别和地位，增加环保编制和经费，则地方很快会效仿，基层环保执法力量就会很快得到加强。这些情况都说明，加强环境监管，国家行为至关重要。在明确要求地方加强执行现有环保法律法规的同时，迫切需要国家对环保法律进行大幅度强化，较大程度地增加违法者的法律责任并增加对于环保部门的授权。总之，相对于我们面临的环境问题的严重程度而言，目前环境保护的国家意志还需要更大的增强。可以说，解决中国环境问题的重点突破口是在国家层面。中国有的著名经济学家主张“中国应该采取世界上最严厉的环境政策”，这首先是指要采取更加严厉的国家政策。五国家在环境保护中的特殊作用其实，不仅是在环境保护历史性转变这样特殊时刻才需要强大的国家意志，而是在任何时候国家在环境保护中始终具有主导地位，这是由环境保护的特殊性质和国家的特殊职能所决定的。今天我们看到，随着中央提出以科学发展观统领经济社会发展全局，需要国家做的事情越来越多了，包括扶助贫困、社会保障、公平分配、保护环境等。在中国，国家在环境保护中的作用一直是一个很受重视和不断探讨的现实和理论问题。那么，为什么在环境保护问题上要特别强调国家的作用？回答这个问题需要追溯到“如何理解环境问题的实质？”这个基本问题上去。环境问题的实质是人与人的利益冲突，这种冲突来自自然环境承载力的有限性与人类个体追求自身利益极大化的天然本性之间的矛盾。当一部分人过度使用环境（例如超标排污）的时候，其他人使用同类环境资源的利益就受到了挤压或损害，环境问题就出现了。从这个角度看，环境问题表现为人与人的利益斗争，是一个政治问题。国家是什么？国家是人类为了调解利益冲突、保持社会秩序、实现相互合作而建立的具有强制力的政治组织。为了实现这些目标，国家必须把个人自由限制在一个合理的范围之内。而为了做到这一点，国家必须拥有强制性的暴力手段，这就是为什么国家要建立政府、军队、警察和法院等国家机器的原因。由是观之，环境问题既然是人与人之利益冲突的政治问题，那么在环境保护方面采取强制性的措施就是国家的天然职能。可以说，环境保护作为一种公益性很强的事业，特别需要“国家”这个拥有特殊公共职能的主体发挥作用。英国左翼思想家佩理·安德森认为：“为什么会选择国家作为一个反思的中心问题？——十分有必要重提历史唯物主义的一个基本原理：阶级之间的长期斗争最终是在社会的政治层面，而不是在经济或文化层面上得到解决。”就是说，作为重大利益冲突的环境问题，不能仅在经济或文化的层面上寻求解决之道，而必须通过国家的作用而在政治层面上解决问题，也就是说环境保护需要强大的国家意。在环境保护中，“国家”的概念根据其相对的对象而言有三种不同的含义：一是在国际上作为民族国家的整体代表，体现包含全体国民利益在内的整体环境利益；二是在国内相对于“地方”而言，“国家”代表中央的意志；三是相对于公民、社会而言，“国家”代表进行社会管理的政权系统的取向。国家对于环境保护的重要意义和作用也是通过这三个方面分别表现出来的。首先，在国际上，维护一个国家的正当发展权益和环境权益，虽然各种社会组织或公民个人等都能起到相应的作用，但谁能比“国家”能更有力和有效地做到这一点呢？国家主权是由拥有军队等“国家暴力”的国家机器来保障的，因此，国家行为毫无疑问是维护我们在国际上合法的发展权益和环境权益的首要力量。其次，相对于地方行为而言，国家的意愿和行动对于全国环境保护的取向和成效具有决定性的影响，因为国家权力是一种中央权力，国家可以通过这种权力而基本上是强制性地来贯彻其关于环境保护的决策。虽然地方可能对中央具有合法或不合法的反作用，但地方终究是处在接受和服从的地位。当我们说地方政府应该对辖区内的环境质量负责的时候，实际上已经隐含着一个前提：国家责无旁贷地对整个国家的环境资源具有统筹、指挥、调度、协调的权力，当然也天然地负有保护环境的责任。所以，国家意志在全国各级环境保护行动中具有最为重要的作用。为什么要对干部进行环保绩效考核？就是为了向地方发出新的国家意志信号，当这种考核真正能够对干部的任用产生影响特别是决定性影响的时候，地方的行为就能与环境保护的国家意志达到一致。再次，相对于社会和公民而言，国家无疑也是一种具有强大作用力的力量。公民通过一定的政治程序把环境保护的责任和权利让渡给“国家”，也就意味着全社会在环境利益受到国家保护的同时也必须服从国家环保法律的约束，这是国家作用的两重性。只有国家才有立法的权力，因而环保法律在本质上是国家意志的体现。在国家政治理论中，以霍布斯为代表的国家主义理论把国家称为“利维坦”（巨大的神灵或巨兽），表明国家意志相对于社会和个人来说具有强大和绝对的力量。六环境保护的国家意志与社会意识强化环境保护的国家意志包含着多种含义：既指强化国家在环境保护中的权威和权力，也指强化国家在环境保护中的责任和行动。在这两方面，都有一个国家与社会的关系问题——社会怎样承担环境保护义务和服从国家治理，以及国家如何对社会担负环境保护责任并发挥社会力量的作用？这是一个使国家意志与社会意识相统一的问题。在当前环境保护国家意志发生重大变迁的时代，认真思考和探讨这个基本问题无疑具有积极的意义。第一，国家意志应突出反映环境保护的社会主流意志。严格来说，由于环境问题的实质是利益冲突，所以作为协调和解决这种冲突的国家意志不可能照顾所有各方的所有利益，必然会保护一部分，限制一部分。环境保护的国家意志应该代表社会大多数人的意志，防止国家意志被少数强势力量所“俘获（Capture）”。在这个问题上，目前有些地方政府倾向于保护污染严重的企业，实际上就是偏离了社会主流意志，国家应该坚持与这种地方倾向作斗争。第二，国家应鼓励和扶持环境保护的社会行动。国家意志对于环境保护至关重要，但不等于国家要包打天下。国家意志不应也不必替代社会行动。实际上，除了政府管制以外，社会大众也是对污染行为进行抵抗和制约的重要力量，当前的问题在于政府管制由于得到法律授权而表现为显在的权力，而大众的力量由于缺乏组织而呈现分散状态。国家意志与社会行动相结合，可以形成一种“社会制衡型环境政策”。第三，重视和强化环境保护立法和司法的作用。国家意志包含行政、立法、司法等权力系统的意愿和行动，《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》很大程度上解决了行政系统的国家意志问题，但立法、司法系统如何落实科学发展观加强环境保护，并未见到相应的决定。在很多人（包括很多环保系统人士）看来，中国已经形成