西宁市社区综合养老服务体系建设

西宁市社区综合养老服务体系建设

2014年底，青海省西宁市60岁及以上的老年人口已有26.5万人，65岁及以上的老年人口18.1万人。预计到2015年，西宁市老年人口将超过28.1万人，到2020年老年人口数将达33万人。西宁市老龄化已呈现“输入性”增长以及失能老人、高龄老人、空巢老人、贫困老人比例高的特点。[1]如何积极有效地应对当前老龄化的发展，如何建立以需求为导向、满足老人多样化需求的养老服务体系，是西宁市老年工作的重点和难点。加之西宁市身处西部边远地区，深受经济发展水平、老年人养老服务意识等因素的制约，养老服务体系建设尚处于起步阶段。因此，对西宁市养老服务体系建设状况的研究不仅有助于西宁市养老服务体系建设的长远发展，更有助于与其他地区的养老服务体系建设状况做对比分析，便于在比较中探索出适合我国城市社区综合养老服务体系建设标准化的技术标准。课题组于2015年7月到达西宁，进行了实地调研。本次调研在青海省西宁市的城东区、城中区、城西区、城北区4个区中抽取了代表性较强且对比鲜明的新村社区、南山东社区和小桥社区3个社区。一调查概况（一）社区概况1.新村社区概况新村社区隶属于西宁市城北区马坊街道，远离城市中心区。社区面积约为0.26平方公里，有居民7473人。其中，60岁及以上的老人有2167人，占社区总人口的29%，老龄化现象较为突出。社区于2012年建立了老年日间照料中心，中心面积200平方米，床位10张。在政策的指引下，社区于2015年4月开始提供社区居家养老服务。目前社区居家养老服务由社区居委会的工作人员负责，服务对象以空巢、失独、病残、失能等政府保障的老人为主。2.南山东社区概况南山东社区隶属于西宁市城中区南滩街道办事处，位于西宁市中心地带。社区总面积约为1.2平方公里，有居民5676户，总人口17357人。社区60岁及以上的老年人1391人，占总人口的8%，空巢老人58人，残疾老人6人，失能老人9人。社区老年日间照料中心2014年底建成并投入使用，中心共430平方米，设施齐全，能够为有不同需求的老人提供舒适、愉悦的服务。社区有专门的社会工作机构为辖区的老人提供居家养老服务。3.小桥社区概况小桥社区隶属于西宁市城北区小桥街道，经济发展水平及地理位置均居于新村社区和南山东社区之间。社区面积约为2.6平方公里，有居民19047人。社区60岁及以上的老人2296人，占社区总人口的12.1%。2013年建立了社区日间照料中心，2014年改成社区居家养老服务站，现由城北区光彩之家社区居家养老呼叫服务中心的专职工作人员到社区养老服务站提供专门的为老服务。（二）调查对象的概况根据本研究的主要内容，访谈对象主要包括：西宁市民政局负责养老服务工作的副局长、西宁市各个区负责养老服务工作的区长、街道办工作人员、社区书记及主任、社区养老服务人员、社区卫生服务站的相关负责人等。问卷调查的研究对象主要包括社区65岁及以上老人、社区的负责人、社区养老服务机构的负责人，其中社区65岁及以上的老人是本次研究的主要调查对象。由于空巢老人和独居老人均属于青海省西宁市重点优抚的对象，也是上述三个社区养老服务的主要受益群体。因此，在老人样本的选择方面，将社区中重点优抚对象和其他老人分为两个不同的群体。本次调研在青海省新村社区、南山东社区和小桥社区3个社区分别抽取了20—25名60岁及以上的老人开展了养老需求的问卷调查，同时开展社区负责人、机构负责人的问卷调查。其中老人的需求问卷主要包括老人个人基本情况和社区支持情况两大部分，涉及老人个人及家庭的基本状况、经济状况、身体健康状况、日常生活能力状况、社会交往状况、出行状况、社区养老服务需求状况7个方面。社区养老服务提供方填答的问卷主要包括社区的基本概况、社区居家养老服务供给状况、社区老人居家养老服务的接受情况三大方面。本次调研共发放老人养老需求问卷61份，回收问卷61份，其中有效问卷61份，回收率100%；发放社区负责人问卷3份，回收3份，其中有效问卷3份，回收率为100%。二西宁市社区老人的基本现状与养老需求分析（一）西宁市社区老人的基本现状1.老人的总体状况（1）老人的基本特征①调查对象的性别和年龄状况通过对回收数据的分析可以看出，在被调查的61位老人中，男性12人，占调查样本总体的19.7%；女性49人，占调查样本总体的80.3%（见图13-1）。由于女性的预期寿命高于男性，因而社区中女性老人的数量多于男性老人数量。此外，从图13-2可以看出，在本次调研中，65—69岁老人有20人，占样本总体的32.8%；70—79岁的老人有34人，占样本总体的55.8%；80岁及以上的共有7人，占样本总体的11.5%。图13-1老人性别结构图13-2老人年龄结构②老人的受教育程度由图13-3可以看出，老人的受教育程度普遍偏低。未上学的有15人，占总体的24.6%；小学及以下学历的有11人，占总体的18.0%；初中学历的有23人，占37.7%；高中/中专学历的有11人，占总体的18.0%；大专及以上学历的1人，占总体的1.6%。图13-3被调查老人受教育程度分布③老人的婚姻和居住状况对老年人目前的婚姻状况进行分析可以看出，受访老人中初婚有配偶的有26人，占样本总体42.6%；再婚有配偶的有2人，占样本总体的3.3%；丧偶的有32人，占样本总体的52.5%；离婚的有1人，占样本总体的1.6%。此外，结合老人目前的居住状况可以看出，空巢老人（有配偶且不与子女住在一起的老人）18人，占样本总体的29.5%；独居老人（自己居住的丧偶或者离婚的老人）19人，占样本总体的31.1%。重点优抚对象和其他社区老人比例相差无几，有助于我们进行两者关于服务满意度/改进措施的对比分析。图13-4老人的婚姻状况图13-5老人的居住状况（2）老人的社会经济状况①老人的生活来源状况图13-6表明，目前有43位老人的生活来源以自己或配偶的收入所得为主，占总体的70.5%。除去这43位依靠自己或配偶的收入的老人外，其他老人更多的是依靠政府/非营利组织的补贴/资助，占总体的19.7%。图13-6老人的生活来源状况②老人的家庭月收入状况从老人的家庭收入来看，社区中老人的家庭收入存在一定的差距：家庭月收入在700元及以下的有20.0%，701—1500元的有25.5%，1501—3000元的有27.3%，3001—5000元的有23.6%，5001—10000元的有3.6%。图13-7老人的月收入状况③老人在养老服务项目上的支出状况从老人在养老服务项目上的支出来看，目前主要是基本的医药费用支出，占养老服务项目支出的86.9%；次之是家政服务支出，占养老服务项目支出的37.7%。此外，还有部分老人使用了康复护理服务和长期照料服务，分别占总体的18.0%和19.7%。图13-8老人在养老服务项目上的支出状况（3）社会交往与支持状况①社会交往状况步入老年，人的心理能力、人格特征都会发生一定的变化，但老人与其他人一样，也需要社会交往与活动。如何让老人更好地适应晚年的退休生活，维持原有的人际交往关系，也是养老服务建设不得不关注的重点。调查分析发现，72.1%的老人能够和子女保持每周至少一次的联系频率，其中45.9%的老人几乎天天与子女联系。在问及老人与朋友（包括社区的邻居）的联系频率时，50.8%的老人表示几乎天天与朋友有联系。图13-9老人与子女的联系频率图13-10老人与朋友的联系频率②社会支持状况从概念来讲，社会支持可以被看作个人所能获得的包括金钱、情感等各种支持性资源的社会网络。从心理层面来讲，社会支持表明个人在寻求支持的过程中对支持源的信任和依赖。老人在遇到问题或困难时，最希望得到支持的是老人最信任的群体，亦是我们可以发展成为社区综合养老服务体系建设的人力来源。当问及“如果遇到问题和困难，您最希望得到谁的帮助”时，54.5%的老人希望得到配偶或子女的帮助，36.4%的老人希望得到居委会和社区工作者的帮助。这不仅说明了老人对居委会和社区工作者的信任，也表明老人的社会支持网络开始由依靠家庭转向依靠社会。图13-11老年人遇到困难时希望得到的帮助来源2.老人的健康状况老人自身的健康状况直接影响着他们对照料资源的需求程度。如图13-12所示，老人对自己身体健康状况的评价普遍偏低。其中，认为自己身体健康的占总体的18.4%；认为自己身体健康状况一般的老人占总体的56.7%；明确表示自己身体很不健康的老人占总体的25.0%。老年人的健康自评状况是老人对自身健康程度的主观感受，它受到多种因素的影响。从年龄对老人健康程度的影响来看，年龄越大的老人，其健康自评越消极。图13-12老人的健康自评状况（二）西宁市社区老人的养老需求分析1.日常生活照料需求在问到就目前的身体健康状况来讲，生活起居是否需要别人帮助时，有86.9%的老人表示当前尚不需要别人在生活起居上提供帮助。在访问的过程中也有不少老人表示，虽然现在能够行动自如，不需要别人的帮助，但是随着年龄的增长和身体机能的下降，还是需要有人照顾自己。目前需要别人在生活起居提供照料的5位老人中，只有1位老人享受到了生活起居的照料，其他4位老人虽然有生活起居照料的需求，但未能享受此服务。2.社区养老服务需求社区养老服务在整个社区养老服务体系建设中具有重要的支撑作用，具备社区日间照料和居家养老支持两项功能。为此，本次调研也针对上门探访、老年人服务热线、法律援助等日常为老服务进行了深入的调查。调查结果显示：有65.2%的老人认为社区应该向老人提供上门探访服务，尤其是空巢老人和独居老人在这方面的需求更为明显，分别达76.2%和58.3%。在访问的过程中老人也向我们表达了此方面的感受：“希望社区的工作人员能够时不时去探望自己，希望自己有病或者出事时也能够有人知道。”其他服务类型的需求状况如表13-1显示，认为社区有必要提供老年人服务热线的老人占72.1%，有必要提供法律援助的占64.1%，有必要提供困难救助的占32.8%，有必要提供上门做家务的占64.1%，有必要提供老年饭桌或送饭服务的占61.5%，有必要提供日托所或托老所服务的占62.2%，有必要提供心理咨询服务的占51.3%，有必要组织文体活动的占85.4%，有必要提供代办购物和邮寄服务的占50.0%。表13-1老人对社区养老服务的需求状况及使用状况3.社区医疗保健服务需求从老人的医疗服务需求来看，目前老人普遍有日常保健方面的需求，需求比例为36.0%，这些老人在2014年也均使用过此服务，且满意度达95%。就上门护理服务、上门看病服务、康复治疗服务、紧急救助服务、特殊药品服务等社区医疗服务来看，老人的需求度普遍不高。其中上门看病服务虽然只有13.1%的老人有需求，但这些老人尚未使用过上门看病这项服务。社区中使用过康复治疗、紧急救助、特殊药品、上门护理等其他医疗服务的老人也是寥寥无几。4.老人的养老意愿（1）养老服务承担主体的选择在向老人了解应该由谁承担其养老责任时，61位受访老人中有19人认为老人的养老应该由政府来承担，占总体的31.1%；22位老人认为老人的养老责任应该由子女来承担，占总体的36.1%；7位老人认为应该由所在社区来承担，占总体的11.5%；此外，有5位老人认为老人的养老应该由子女和其他责任主体共同承担，占总体的8.2%。在养老服务承担主体的选择方面还有1位老人认为老人的养老责任应由政府、所在社区、子女、老人配偶或自己共同承担，占总体的1.6%。从这些数据可以看出，老人在养老照料主体的选择方面还是倾向于以子女为主。（2）养老服务方式的选择在养老方式的选择方面，有71.9%的老人希望能够在家中养老，有26.3%的老人愿意住在养老院。在这71.9%的老人中有42.1%的老人希望能够住在家中接受社区提供的养老服务，即接受社区居家养老服务；有29.8%的老人希望能够住在家中由亲人来照顾自己。这一方面表明老人在养老方式的选择方面仍以居家养老为主，希望在家中度过晚年生活；另一方面也表明老人在养老方式的选择方面也是多种多样的。因此，在养老服务体系的建设方面应着眼于老人的实际需求，充分整合各项养老服务资源，建设一个以需求为导向、居家养老为基础、社区养老为依托、机构养老为支撑的全面的养老服务体系。图13-13老人的养老服务方式选择状况三西宁市社区综合养老服务体系的供给状况与社区养老服务的需求研究一样，社区养老服务的供给研究也是不可或缺的一部分。为全面详细地了解西宁市养老服务的建设状况，本研究在进行老人需求问卷调查的同时，亦对西宁市养老服务试点地区城北区民政系统内提供养老服务支持和执行的相关人员进行了焦点组访谈，并对社区负责人和养老机构负责人进行了问卷调查，以便清楚地了解当前西宁市社区养老服务的供给状况、发展规划、供给与需求之间的差异，进而为社区综合养老服务体系的构建提供翔实的依据。（一）社区养老服务体系建设的政策扶持状况“十一五”以来，为积极应对人口老龄化挑战，青海省优先发展社会养老服务事业，完善各种养老服务政策法规。先后制定了《青海省老龄事业发展“十二五”规划》和《青海省社会养老服务体系建设规划（2011—2015年）》，印发了《加快发展养老服务业的意见》，出台了《青海省民办养老服务机构资助管理办法》《青海省养老机构管理办法》，初步建立起以老年人基本生活保障、老年人社会福利、老年人社会救助和社会养老服务为主要内容的政策法规体系，为加快构建青海省社会养老服务体系提供了制度保障。（二）社区养老服务体系建设的硬件支持状况养老服务体系的建设离不开养老服务硬件设施的支持。2011年，国务院下发《社会养老服务体系建设规划（2011—2015）》，《规划》指出养老服务体系建设的主要任务是：在居家养老服务方面，支持有需求的老人实施家庭无障碍设施改造，扶持养老机构发展，进一步开发和完善服务内容和项目，为老年人居家养老提供便利服务；在机构养老方面，重点推进供养型、养护型、医护型养老设施建设；在社区养老方面，重点建设老年人日间照料中心、托老所、老年活动中心等社区养老设施。满足老人的养老服务需求、提升老年人生活质量。1.居家养老服务为满足老人居家养老服务的需求，城北区民政局于2014年投资100万元（省民政厅投资70万元，区民政局投资30万元）修建了城北区光彩居家养老呼叫服务中心。服务中心是以城北区民政局购买居家养老服务项目为依托，通过政府招标、民间社会组织运营的线上呼叫、线上派单、线下上门服务的居家养老服务平台。为充分整合辖区资源，优化养老服务的提供，服务中心将城北区辖区内的社区日间照料中心的资源进行整合，形成了6个社区居家养老服务站，为各个服务站周围一公里范围内的老人提供便捷的居家养老服务。服务中心自2015年3月开始运营，至2015年7月，已经为辖区内1166位五保、失能、半失能、独居老人提供了家庭保洁、精神慰藉、医疗协助、清洗衣服、上门理发、代办事务、人文关怀等数项居家养老服务，受到老人们的广泛好评。2.机构养老服务在机构养老建设方面，城北区目前共有2家公建民营的养老机构和1家政府扶持的民族敬老院。2家公建民营的养老机构有床位150多张，为失能、半失能的老人提供机构养老服务；民族敬老院目前有床位100多张，为保障养老院的正常运行，政府为每张床位提供了5000元的建设补贴和每天1元的床位运营补贴。此外，城北区社会福利中心2015年开工建设，2016年以公办民营的方式投入运营。此项目投资1500万，新建床位133张，旨在通过“政府兜底，企业参与，市场化运作”的服务，更好地促进居家养老服务支撑体系的建设。3.社区养老服务城市社区一方面依靠光彩居家养老呼叫服务中心下设的居家养老服务站为辖区居民提供社区养老服务；另一方面依靠各个社区现有的日间照料中心提供养老服务。在资金支持方面，政府每年为各个社区日间照料中心提供2万元的补贴，同时每年会通过以奖代惩的形式为表现突出的社区日间照料中心进行水、电费的减免。在人员配备方面，政府会为社区的日间照料中心提供两到三个公益岗位为社区需要服务的老人提供休闲娱乐、餐饮、心理辅导、情感陪护等方面的服务。（三）社区养老服务建设体系的人力资源保障状况通过对社区负责人问卷的统计分析可以看出，社区服务人员尚存在着数目不足、性别分布失衡、学历水平偏低、年龄层次偏高等方面的不足。第一，小桥社区的社区服务站共有11位居家养老服务人员，其中直接服务人员10位，管理人员1位。从性别来看，在这11位工作人员中，女性10位，占总体的90.9%，男性1位，占总体的9.1%。从受教育程度来看，这些工作人员中，专科学历1位，占总体的9.1%；中专学历3位，占总体的27.3%；技校学历3位，占总体的27.3%；职业高中学历1位，占总体的9.1%。从年龄分布来看，30—40岁的有3位，占总体的27.3%；41—50岁的有8位，占总体的72.7%。第二，南山东社区服务站共有2位工作人员，其中直接服务人员1位，管理人员1位。这两位工作人员均为41—50岁的女性，学历均为高中。第三，新村社区虽建有社区日间照料中心，但社区日间照料中心的工作人员亦是社区的办事人员，没有专门负责社区养老服务的工作人员。（四）社区养老医疗服务的供给状况1.社区老年卫生服务资源供给状况在社区医疗卫生服务方面，各个社区均设立了社区卫生服务站/卫生服务中心。目前开展了包括定期免费体检（帮助老人测量身高、体重、血压、血糖等）、健康宣传与指导、药品服务（包括常用药、依照国家政策免费发放的特殊药品等）、预防诊疗服务（如感冒预防）等预防性服务。以基础设施建设相对较好的南山东社区为例，在谈及社区卫生服务站所提供的服务时，一位访谈对象这样描述社区卫生服务站的工作服务状况：（1）日常服务。首先是根据社区提供的60岁及以上老人的名单，建立辖区内老人的健康档案。通过排查对慢病老人进行一年四次的上门回访，对行动不便的老人进行上门打针服务（普通的药品如氨基酸的注射等）。（2）工作重点。目前社区卫生服务站面向老年人服务的工作重点还是公共卫生，保健、康复工作尚无充足的人员来从事此服务。因为社区卫生服务站负责社区6000多名居民的医疗卫生服务，其中60岁及以上的老人有400多名，但卫生服务站只有8名工作人员，2名医师，2名护士，4名全科医生，无法面面俱到。（3）工作形式。针对老人的医疗服务，目前主要是通过健康讲座、上门回访等形式指导老人如何进行慢性病的预防。2.获取医疗服务资源的便捷状况通过对问卷中老人寻求医疗保健服务的便捷程度的整理来看，老人到社区医疗机构平均用时约为16.3分钟，其中50.8%的老人可在15分钟之内到达社区医疗机构，其余49.2%的老人也可在40分钟之内到达社区医疗机构。这为老人更好地享受社区养老服务提供了保障。四对西宁市社区综合养老服务体系建设的建议与对策社区综合养老服务体系是在借鉴发达国家养老服务经验的基础上，根据我国现有的经济发展水平、人口年龄结构、人口老龄化程度、养老服务文化及养老服务基础提出来的。具体来讲，社区综合养老服务体系建设应以居家养老为基础，以社区养老为依托，以机构养老为支撑，通过整合辖区内的各种养老资源，把传统与现代的养老服务内容有机整合起来，将物质供养、生活照顾、精神慰藉、情感陪护、医疗卫生、康复护理、文化交往、社会互动乃至自我认同与自我发展等项目整合起来，满足老年人多方位、多项目的养老服务需求，实现养老服务内容的全面综合的一种新型的养老服务模式。[2]长期以来，我国社区居家养老服务的发展都存在着养老体系不完善、服务内容单一、服务费用高、服务质量低、社区养老服务和机构养老服务供需矛盾突出等一系列不匹配的问题。为此，国家自2011年起先后出台了《国务院办公厅关于印发社会养老服务体系建设规划（2011—2015年）的通知》（以下简称《通知》），提出了在当前养老服务建设与我国新形势、新任务、新需求不相适应的情形下，我国社区综合养老服务建设的任务和加快社区综合养老服务体系建设的原则、目标、任务等。为此，在《通知》的指导下，青海省西宁市社区综合养老服务体系建设工作可从以下几个方面入手。（一）提升老人社区养老服务意识，满足差异化养老需求一方面，做好社区养老服务体系建设的宣传工作，提升社区居家养老服务体系建设的知晓率，鼓励老人走出传统的由子女养老的固化思维误区，提升老人购买养老服务的能力和意识。另一方面，做好辖区内老年人口关于养老服务需求的调研工作，挖掘老人的养老服务需求，搭建以满足老人不同养老需求为基础的社区养老服务平台，做好老人所需的上门探访、老年饭桌或送饭、老年人服务热线、代办购物和邮寄、心理咨询、困难救助、法律援助及文体活动等日常为老服务。实现辖区内居家养老、社区养老、机构养老三者的全面协调发展。（二）积极推动医疗卫生与养老服务相结合，健全医疗保险机制在我国社区卫生服务站承担着预防保健、全科医疗、妇幼保健、康复治疗、健康教育、计划免疫、计划生育等多项社区基础医疗和保健工作。但在老人社区医疗卫生服务方面，从调研对象社区卫生服务站的工作人员和社区老人问卷信息的反馈情况来看，老年人的社区医疗卫生服务建设仍存在着资金不足、医务人员配备不足等问题。为此，我们应积极探索医养结合的社区养老服务新模式，推动医疗卫生与养老服务相结合，为社区每位老人建好个人健康档案，开展好上门医疗、健康检查、慢性病预防和保健咨询等医疗服务工作。落实好医疗卫生服务资源进入社区、养老机构、老人家庭的各项保障措施，加大社区卫生服务站的资金投入和人才引进，促进社区医疗卫生服务资源更好地为本社区的居民服务。此外，鼓励和引导老人参与各项商业养老保险服务，减少老人看病就医、康复治疗、保健预防等费用支出的负担，防止老人因病返贫。（三）发挥政府主导作用，鼓励和扶持其他主体参与养老服务体系的建设众所周知，养老服务建设具有投资大、产效慢、风险大的特点，但养老问题的妥善解决既是关系个人、家庭生活的微观问题，又是关乎社会文明程度、国家和谐稳定的宏观问题。因此，养老问题的解决必须动员和利用各项社会资源，坚持在政府的主导带动下，拓宽融资渠道，鼓励多方力量参与养老服务体系建设。从政府的角度来看，首先，完善土地供应政策。西宁市政府可以逐步将养老服务平台及各项养老服务设施的建设纳入各级政府的建设规划及土地规划之中。其次，完善各项税收优惠政策。扩大税收减免的主体和范围，对于辖区内符合减免条件的养老服务机构等，提供用电、用水、用气、用热等各项政策减免服务，为其更好地发展提供支持和保障。再次，完善各项补贴措施。西宁市政府可以根据当下西宁市经济社会的发展水平、职工工资的增长水平、物价涨幅情况，完善好老人的基本养老、医疗、最低生活保障等福利政策，不断提高老人的养老保障水平。同时，加大政府购买服务力度。西宁市政府在提供用地、减税、补贴等政策外，也可以通过购买养老服务的形式，为各养老服务主体提供资金和项目支持，为辖区养老服务事业的初步发展提供动力源泉。从服务的提供主体来看，首先，应盘活和有效利