深圳市社会体制改革全面评估报告

深圳市社会体制改革全面评估报告

按照深圳市委市政府的总体部署，在市委全面深化改革领导小组的统筹指导下，市委政法委（社工委）发挥社会体制改革专责小组牵头职能，统筹各相关单位推进社会体制改革，取得显著成效。通过采取自我评估与第三方评估相结合、网上评估与实地评估相结合、定性评估与定量评估相结合、进度评估与质量效果评估相结合的方式，对2014～2016年社会体制改革23个年度计划项目开展全面系统的梳理评估。一社会体制改革总体进展情况（一）领导架构和组织分工按照市委全面深化改革领导小组的部署，成立社会体制和司法体制改革专项小组，由李华楠同志任组长。其中社会体制改革牵头单位为原市社工委，结合机构重建调整，社会体制改革牵头单位为市委政法委（社工委），市卫生计生委、市教育局、市民政局、市人力资源和社会保障局、市住房和建设局等单位参与。（二）议事机制和工作机制建立了社会体制改革专项小组“成员单位—牵头单位—联络员—副组长—组长”的议事程序。该专项小组按照市委全面深化改革领导小组改革部署，严格执行市委改革办制定的议事决策、改革协调、督查评估、专项小组联络员、第三方评估等工作制度，参与改革设计、改革决策、改革督查评估全过程。每年召开一次总结会，每季度召开一次工作例会，不定期召开工作推进会，及时掌握各改革项目进展情况和成绩亮点，协调解决推进中存在的问题，确保市委市政府各项改革任务落到实处。自2014年以来，共审议出台了29个改革文件（方案），形成了53个改革制度成果，复制推广了8个改革项目。（三）改革成效与完成情况在全面评估中发现，社会体制改革全面发力、亮点纷呈，绝大多数改革推进态势良好，取得阶段性成果。在2014～2016年的23个改革计划项目中，有2个项目全面完成，占总项目数的8.7%；17个项目完成阶段目标，占73.9%；4个项目正在推进，占17.4%（见图1）。图12014～2016年社会体制改革领域完成情况二重点改革项目实施情况（一）加快户籍制度改革1.基本情况一是不断优化调整户口迁移政策。根据《深圳市人口与社会事业发展“十三五”规划》，按照“人才优先、存量优先、增量有序、宽严相济”原则，进一步完善《户籍规定》。降低人才迁户门槛，实施更加多元的人才评价体系，坚持学历型人才和技能型人才并重，将人才引进迁户政策由积分制恢复为条件制。完善了积分入户政策，参加深圳市养老保险年限和拥有深圳合法产权住房年限（含租赁）作为主要积分指标，并制定存量人口的积分入户政策。实施更加人性化的投靠迁户政策。将夫妻分居政策中分居时间要求由满3年放宽至满2年，取消老人投靠入户政策多子女投靠人入户“就小不就大、就近不就远”的条件限制，并增加被投靠人入深户满8年的条件要求。二是在全国率先探索居住证制度创新。2015年6月正式实施《深圳经济特区居住证条例》，在全国率先实现居住证制度立法。逐步解决了流动人口无序增长的问题，逐步实现人口有序调控和社会治安有效防控，同时逐步增强来深建设者对城市的认同感，增强城市的凝聚力，促进深圳经济社会有序可持续发展。三是积极探索基本公共服务均等化。深圳市积极探索推进基本公共服务均等化。在财力保障方面，坚持将常住人口而不是户籍人口作为财力划分和转移支付的重要依据，确保基本公共服务保障覆盖到全部常住人口。在“十二五”期间，深圳市基本公共服务累计投入2136.8亿元。2.成效和相关评价各项改革措施系统完善了深圳市人口宏观调控措施，新增了基本公共服务均等化内容，优化了户籍迁入政策，强化了人口管理及体制机制保障内容，为深入推进深圳市户籍制度改革工作夯实政策基础，提供政策指引和保障。《居住证条例》实施以来，全市累计办理居住证209万余张。社会各界反响良好。办证更加简单方便，权益保障更加充分，公共权益分配的梯度和顺序更加公平。在基本公共服务事项方面，属深圳地方事权的65项基本公共服务已全部实施均等化，且绝大多数项目已经提前达到了2015年国家标准。同时，深圳市自行实施了10项。常住非户籍人口在教育、就业、社保、医疗、计生、公共文化诸多方面已基本获得户籍居民同等待遇。在义务教育领域，全市公办学校55%以上的学位用于安排来深务工人员随迁子女就读，对未能安排在公办学校而在民办学校就读的，实行政府购买学位的政策，全市非户籍学生受益规模超过50万人。在就业领域，参加失业保险6个月以上的非户籍人口与户籍人口同样享受失业保险待遇，非深户在职员工参加技能培训享受专项职业培训和技能鉴定补贴，职业培训补贴非户籍员工超过80万人。在社会保险领域，将非户籍人口逐步纳入所有社会保险覆盖范围，养老保险和工伤保险的参保人数居全国大中城市首位。国内首推劳务工医疗保险制度，在国内率先实现全民医保。市政府在所有职工基本养老保险、医疗保险、工伤保险等资金支付不足时给予补贴。在基本医疗领域，对所有常住人口均免费提供居民健康档案、健康教育和预防接种、传染病防治、儿童保健、孕产妇保健、老年人保健、基本药物补助等服务。在住房保障领域，大学学历以上的重点企业非户籍员工享有同等住房补贴。在民政、计划生育、公共文化体育领域，对所有人口实行基本殡葬服务免费，对非户籍人口同等提供免费计生药具、查验、临床医疗等服务，对所有人口免费开放公共文化及体育场馆，免费提供全民健身服务。（二）深化高等教育办学体制机制改革1.基本情况一是探索建立具有深圳特色高等教育管理体系。出台《深圳市委市政府关于加快高等教育发展的若干意见》，推进深圳市高等教育供给侧结构性改革，力争用10年时间，建成高校20所左右，全日制在校生约20万人，3～5所高校排名进入全国前50名，成为南方重要的高等教育中心，为全国高等教育改革提供新经验。强化市高等教育领导小组统筹管理高等教育职能，定期评估高校发展规划和经费预决算，生均拨款标准，教师薪酬标准、体系，教育质量，校园规划等，高校经费拟付实行3年周期制等改革措施。鼓励高校差异化发展。将普通高校横向划分为综合类、多科类、特色类三个类别，每个类别再分为学术研究型、应用研究型、应用技术型三个类型，让每所高校都按照自己独特的定位分类发展、办出特色、争创一流。二是探索引进境内外高等教育名校实行合作办学新机制。大力引进境内外高等教育名校，采用合作共建深圳校区、建设特色学院等方式，实现深圳高等教育跨越式发展。采取与境内外名校共建深圳校区、加快特色学院建设等方式，跨越式发展高等教育。三是继续做大做强本地高等院校。深圳大学、南方科技大学已纳入广东省高水平大学建设计划。其中，深圳大学新增6个专业进入一本招生，3个学科项目入选广东省高水平大学重点学科群建设项目。南方科技大学入选广东省高水平理工科大学建设计划，2015年在校生规模达到2100人，实现阶段办学目标。四是加快高等教育投入体制改革。探索以办学绩效为导向进行财政投入的新机制，并在财政投入高等教育的同时，拓宽高等教育办学经费来源。与有关企业洽谈在深举办高水平民办高校，印发《深圳市普通高校捐赠收入财政配比资金管理暂行办法》，每年安排5亿元财政配比资金，鼓励高校通过楼宇、实验室冠名等方式吸引社会捐赠。2.主要成效和相关评价国际化、开放式创新型高等教育体系加快形成，全市高校从2010年的9所增加到13所，高等教育学科专业结构、层次结构、空间布局进一步优化。合作办学方面，香港中文大学（深圳）2014年正式招生，2015年新增5个本科专业，招生规模扩大一倍，超过900人，完成首批研究生招收。中山大学（深圳）获批建设。深圳北理莫斯科大学获批筹建。哈尔滨工业大学（深圳）获批启动本科教育。深圳技术大学申请筹设工作加快推进。与北京大学、武汉大学、中国人民大学、中国科学院大学、北京中医药大学等国内名校洽谈共建深圳校区。与清华大学洽谈共建深圳国际校区。特色学院建设方面，目前已签约引进10所特色学院，清华—伯克利深圳学院、湖南大学—罗切斯特理工设计学院（深圳）已开始招生办学，哈尔滨工业大学（深圳）国际设计学院已纳入哈尔滨工业大学（深圳）建设总体规划，深圳吉大昆士兰大学、深圳国际太空科技学院正在就合作协议具体内容进行磋商，深圳墨尔本生命健康工程学院、华南理工大学—罗格斯大学创新学院（深圳）、华大基因学院等已签署合作办学协议或备忘录。高校管理制度改革进一步推进，大学治理结构优化，相关改革经验成为全国示范。近年来，深圳在招生改革、人事制度、现代大学制度、人才培养等方面均已形成深圳经验。深圳大学致力于探索现代大学制度，成为省教育综合改革试点单位。南方科技大学率先在国内公办高校建立理事会治理机制，其高考综合评价招生模式得到教育部高度肯定。香港中文大学（深圳）成为首个可同步招收博士生、硕士生、本科生的中外合作办学机构。深圳广播电视大学开展的学分银行试点，为搭建人才成长的“立交桥”进行了有益探索。（三）创新公立医院管理机制1.基本情况一是改革公立医院管理体制。建立公立医院出资人管理制度，成立市公立医院管理中心，代表市政府履行举办公立医院出资人职能。建立协调统一的政府办医决策机制，成立市医管中心理事会，代表市政府履行举办公立医院重大事项决策职能。构建卫生与健康事业发展新格局，卫生行政部门不再负责举办公立医院，转为加强对卫生与健康全行业管理，构建“大卫生、大健康、大产业”的发展格局。二是改革公立医院财政补助机制。全面落实政府投入保障责任，政府负责承担公立医院的建设和运营补助经费，全市公立医院无负债经营。建立财政补助新机制，实行“以事定费、购买服务、专项补助”，将公立医院的财政补助经费与人员编制脱钩，与其完成的工作量、工作质量和群众满意度挂钩，并实行分级分类补助，提高基层医疗机构和儿科、精神卫生、康复等专科医院补助标准。三是创新公立医院运营管理制度。推行所有权与经营权分离，取消新建市属公立医院的行政级别，建成后全部委托给香港大学、北京大学、中山大学、南方医科大学等名校名院运营管理。建立公立医院运营绩效评估制度，评估结果与医院基本医疗服务补助、医保支付及领导班子薪酬、任免、奖惩等挂钩。建立岗位管理和全员聘用制度，由医院根据职责任务按需设岗、按岗聘用、以岗定薪、同岗同酬同待遇。建立临床医生专业技术等级评价制度，试点建立了覆盖16个专科的临床医生专业技术等级评价体系。2.主要成效和相关评价通过近年来的努力，深圳医改取得了阶段性成效，在2015年广东省深化医改绩效考评中，深圳市排名第一。医疗卫生资源总量增加。“十二五”期间，全市医疗机构增加46.2%，达到3559家；常住人口千人医生数2.6名；床位总数增加66.9%，达到38132张，常住人口千人床位数3.4张。医疗卫生服务能力提升，全市三级医院从9家增加到25家，三甲医院从3家增加到10家。群众看病更加方便，全市医疗机构均衡布局（15分钟可到达医疗机构的住户比例）排名全省第一。2015年，全市公立医疗机构次均门诊费用218.36元、次均住院费用9117.24元，维持在国内同级城市较低水平；居民现金卫生支出占卫生总费用的比例下降到19.62%。社会满意度得到稳步提升。2016年第一季度，患者满意度评分81.72分，同比提高2.46分。2015年，医务人员满意度72.06%，较2014年上升2.04个百分点。（四）推进公益慈善体制改革1.基本情况一是完善公益慈善政策法规，营造良好的制度环境。充分发挥特区立法的优势，率先出台了《捐赠公益事业管理条例》、《无偿献血及血液管理条例》、《人体器官捐赠条例》、《义工服务条例》、《关于加快我市慈善事业发展的意见》等一系列法规文件，不断优化公益慈善事业发展环境。目前，深圳正按国家《慈善法》的规定，加快制定《深圳经济特区慈善事业促进条例》等配套法规政策，力求在公募管理、资产保值增值、行业自律服务、公益信托等方面破除现代慈善事业发展的制度瓶颈。二是举办中国公益慈善项目交流展示会，搭建全民参与公益慈善的重要平台。慈展会秉承“政府指导、行业承办、社会参与、市场运作、全民共享”的办会模式，以慈善法时代的慈善生态系统构建为核心，使慈展会成为“慈善生态微系统”的展现平台，成为推动慈善行业创新发展、持续发展和共享发展的重要抓手，成为践行社会主义核心价值观、营造全民慈善氛围的重要依托，作为推动公益慈善事业发展的一项有益探索和创新举措。三是贯彻落实《慈善法》，开展相关普法行动。深圳市以贯彻落实慈善法为契机，认真做好慈善法的落地衔接工作，创新推动慈善事业的体制机制改革，大力营造慈善事业发展的良好社会环境，努力推进形成依法规范、竞争有序、运转高效的慈善生态格局，加快推动深圳慈善之城建设。深圳市以“深入学习，宣传贯彻慈善法”为主题，召开全市学习宣传贯彻慈善法座谈会，并结合中华慈善日、深圳慈善月开展了一系列《慈善法》深入市民群众的宣传活动。此外，成立了深圳市慈善事业联合会，进一步加强行业自律管理和服务。2.主要成效和相关评价中国公益慈善项目交流展示会（慈展会）作为永久落户深圳的国家级、综合性、国际化的年度慈善盛会，已成为国内最具影响力的慈善事业发展成果的展示平台、公益慈善信息的发布平台、全国慈善资源的对接平台和现代公益慈善文化的传播平台。四届慈展会均覆盖了31个省、自治区、直辖市以及港澳台地区，吸引了约6000家机构参展，近80万人次光顾展会，对接项目约2500个，合计金额接近320亿元，举办了各类公益慈善活动等近1000场次，培育了一大批公益慈善机构、项目和公益人才，共有600多家新闻媒体的2500多名次记者参与报道，发表稿件逾18000多篇，掀起了全民慈善热潮。（五）深化社会组织服务和监管机制改革1.基本情况一是建立健全社会组织综合监管机制。出台了《关于构建社会组织综合监管体制的意见》、《关于构建社会组织综合监管体制的实施方案》等文件，完善了社会组织相关政策。建立了政法委（社工委）、民政局、各监管部门参与的社会组织综合监管工作联席会议制度。针对社会组织网上登记、协同监管、内部治理、信息公开、公众评价和综合评估等方面的内容，为政府决策者、监管者、社会组织、社会公众建立了全市统一的社会组织综合服务和监管平台。牵头开展了全市社会组织普查治理工作。二是推进社会组织登记制度改革。积极落实工商经济类、社会福利类、慈善公益类、社会服务类、文娱类、科技类、体育类、生态环境类等8类社会组织直接登记。取消社团分支（代表）机构成立、变更、注销登记审批以及基金会分支（代表）机构成立、变更、注销审批。制定社会组织名称申报指引，在借鉴商事主体登记流程的基础上，对社会组织行政审批流程及所需材料进行梳理再造，以出台负面清单形式逐步放开社会组织登记，清单之外的社会组织实行直接登记。推行社会组织“多证合一、一证一码”改革，建立起社会组织登记、组织机构代码登记、刻章许可审批、税务登记和社保登记“一表申请、一门受理、一次审核、信息互认、一证一码、档案共享”的登记新模式。2.主要成效和相关评价建立出台政策、完善制度、搭建平台的社会组织综合监管机制，简化社会组织登记程序，优化社会组织行政审批流程。截至2016年9月30日，全市共有社会组织11064家，其中登记8446家，备案2618家，直接登记的社会组织数量为2770家，占全市社会组织总数的25.04%。在全国率先发出首批“多证合一、一证一码”新版社会组织法人登记证书。社工服务领域标准化建设成效显著，老年社会工作、企业社会工作、医务社会工作、灾害社会工作等8个领域的社会工作服务标准正式立项，2016年，深圳制定的《老年社会工作服务指南》作为民政部行业标准已在全国发布。三当前改革存在的薄弱环节在看到成绩的同时，也清醒地认识到，在社会体制的改革项目设计、推进落实、工作机制和实际成效等方面，仍然存在一些问题和明显不足。一是核心级标杆性改革偏少。社会体制改革涉及面广，包括户籍制度、教育、医疗卫生、社会保障、基层治理、养老服务、公益慈善、社会组织、住房保障等方方面面。通过多年的推进，这些改革项目取得了显著进展，但是在全国立得住、叫得响、传得开的标杆性改革项目却不多，能上升为国家改革决策的改革项目更是少之又少，目前，只有公益慈善体制改革的相关做法被全国人大写进了《慈善事业法》。这与市委市政府的部署要求仍然存在差距。二是部分重点领域和关键环节改革尚未有实质性突破。在全面评估中发现，部分改革项目侧重于改良改善，只是在工作方式方法上改进、推进流程优化再造，没有高度聚焦于“制度创新”，在重点领域和关键环节改革迟迟没有实质性进展。比如，医疗医保医药“三医”联动仍不足、医疗卫生系统考核激励机制不完善、医疗卫生资源过于集中在部分地区、基层机构发展相对滞后等关键问题没有得到实质性解决。三是对群众改革需求回应还需要进一步加强。在全面评估中发现，虽然深圳市在推进社会体制改革中下了很大功夫，做了很多卓有成效的工作，取得了显著的进展，但是社会领域的“补短板”任务仍然较重，尤其在教育、医疗、社会保障等方面。与此同时，部分改革没能聚焦群众关心的热点难点重点问题，没有根据新需求、新特点及时调整优化改革方向和举措。这些都很容易影响群众对社会体制改革的总体认同度和满意度下降。四是改革受到一定客观因素制约。基本公共服务均等化改革、新型城镇化改革、户籍制度改革、教育体制改革、医疗体制改革等均面临土地空间的瓶颈约束。随着基本公共服务覆盖面的不断扩大和提升，未来来自土地空间方面的需求将超出深圳市的供给能力。另外，个别试点受到国家相关政策约束。如共有产权住房试点缺乏政策法规支持。综观我国各级立法，国家、广东省都尚未出台关于共有产权住房的规范性文件，而深圳市也尚不具备突破现行体系出台相关政策法规的权限，致使共有产权住房试点工作缺乏相应政策法规的支持，处于“无法可依”的法制环境，不利于试点工作顺利开展。五是改革机制运作仍待完善。目前，深圳市形成了“改革领导小组-各改革专项小组-各级改革办”的组织架构，也建立了较为完善的工作制度体系。但是在实际运作过程中，存在一些不足：第一，工作制度可操作性偏低，执行率不高，缺少制度的宣讲和解读，尚未出台具体实施细则或操作指引。第二，社会体制改革领域涉及多个部门，需要协调的事项、解决的问题也较多，重点是要协助解决改革推进中跨部门、跨区域的关键问题，更多地为专项小组改革谋划、改革协调、改革实施、改革提炼提供指导支持。第三，目前改革督查较多、考核较多、问责较多，但是改革激励、奖励方法不多，甚至流于形式，难以充分调动各部门、各区（新