河南省保障性住房建设研究

河南省保障性住房建设研究

作为传统农业大省，一方面河南既要解决全省1亿人口的吃饭问题，又要肩负着国家粮食安全的重任，确保耕地面积不减少；另一方面河南的城镇化率一直不高，低于全国平均水平近10个百分点。为了加快河南省城镇化建设，让更多的人住在城里，享受美好生活，已成为当务之急。“十二五”期间，全省将新建各类保障性住房210万套，投入资金1872亿元；[1]争取到2012年年末，基本完成省辖市集中成片的城市和国有工矿棚户区改造任务。这就要求河南省按照国务院关于中原经济区建设指导意见的具体要求，走一条“三化”协调的科学发展之路。一河南保障房建设步入快车道保障和改善民生作为2011年的重要工作，受到中央经济工作会议的重点关注。虽经多轮政策出台，调控效果有所折扣，但中央对于楼市的调控决心未减。加强以公共租赁住房为重点的保障性安居工程建设，既可解决住房困难群体的住房问题，又能够为过热的房地产市场适度降温。1.保障房建设全面开工2011年，我国开工建设各类保障性住房1000万套，整个“十二五”期间将建成3600万套。依照任务分解，2011年，河南新开工建设各类保障性住房共计45.12万套。按照河南省棚户区改造（2010～2012年）规划和“十二五”住房保障发展规划，“十二五”期间，全省计划建设各类保障性住房210万套，总计8000万平方米。2010年10月，河南省财政厅、省发展和改革委员会、省住房和城乡建设厅联合印发关于《河南省公共租赁住房专项资金奖补办法》，各地将按照“专项管理、分账核算、专款专用、跟踪问效、多改造多补助、不改造不补助”的原则，加强城市棚户区改造补助资金管理，确保资金安全、规范、有效使用。面对复杂多变的经济形势和保障性住房建设任务重、用地紧张、资金压力大等困难，全省各地群策群力，克难攻坚，保障性安居工程建设工作取得了阶段性成果。全省各地、市保障性安居工程已经在2011年9月份陆续开工。在资金筹措方面，2011年全省保障性住房项目计划投资364亿元，其中廉租住房计划投资70亿元，公共租赁住房计划投资58亿元，经济适用住房计划投资68亿元，棚户区改造计划投资168亿元。2.多策并举，力促按时完成建设任务省住房和城乡建设厅会同有关部门，抓住关键环节，切实把“抓开工、抓进度、抓质量”作为工作重心，加大推进力度，加快项目实施进度，力争2011年12月底前完成实物工作量的50%。（1）确保土地供应。对于保障性安居工程建设用地，各地可以单独组卷[2]并优先审批。对于保障性安居工程建设用地落实不好、进度缓慢的地方，一律限批商业开发用地。省政府宣布对截至2011年7月19日开工不足40%的开封市、新乡市、平顶山市，暂停商业开发用地审批。（2）进一步加大资金投入。省政府决定，省财政在已安排保障性住房建设补助资金13.71亿元的基础上再追加10亿元，用于市县配套补助资金。同时，省政府要求市、县政府进一步加大保障性住房资金投入力度，从土地总收入中提取3%～5%用于保障性安居工程建设，把中央代地方发行的地方债券，优先用于保障性安居工程。（3）建立巡查员制度。由省派出驻市巡查员，建立旬报告、月督察制度。将各市开工、竣工情况每月报送省“四大班子”领导，并在媒体上公布，接受社会监督。3.依法促进保障性住房公平分配根据经济适用房建设管理实际，省政府有关部门出台了新的管理办法，将摇号供应改为轮候供应。即根据由信息系统自动生成的《购房资格证》顺序号，经公示后实行轮候购买，并把结果向社会公开，接受监督。通过法律形式，对政府、企业和个人违规分配获得的保障房予以重罚，以此震慑违规者。2011年8月8日，郑州市住房保障和房地产管理局对提供虚假户口簿骗取《经济适用住房购房资格证》的85户家庭做出处理，决定取消85户家庭的《经济适用住房购房资格证》，5年内不得再次申请购买经济适用住房，并将相关情况进行了公开曝光。二当前住房保障存在的主要问题虽然近几年我国的保障房建设取得了令人瞩目的成就，但是其中存在的一些问题仍然不容忽视。对这类问题如不加以解决，仍会带来一系列的社会问题。1.房市泡沫程度仍较严重一个地区的房价应该和该地区的居民收入水平相适应，如果房价上涨的幅度超过了居民的平均收入增长速度，内中必然有泡沫因素存在。中国社会科学院2010年12月8日发布的《住房绿皮书：中国住房发展报告（2010～2011）》显示，2011年我国大中城市房价泡沫程度偏大。报告还显示，作为二线城市的郑州，其泡沫成分堪与一线特大城市北京、上海、深圳等相比，已经达到了30%～50%。2011年，郑州房市均价超过7500元，不少楼盘已突破1万元。就开发商而言，利润最大化是其经营目的，如果完全任由市场自发调节房地产市场，必然会扭曲市场价格，形成极大市场泡沫。因此，政府强力干预必不可少。2.地方政府推波助澜是房价虚高之根源所在一些地方政府过分强调市场化，对中低收入家庭住房需求的满足关注度不够；过分强调房地产市场对推动经济的发展作用，忽视政府对保障居民基本住房条件的责任。一些地方政府只关注房地产行业的经济效应，忽视其社会效应。当前房地产市场出现的不健康发展，其根源在于地方的土地财政。地价难以下跌，地方政府对土地财政的依赖仍难以弱化。在一些城市，房地产业对地方GDP的贡献率可达1/4～1/3。一些地方政府为了经济指标，热衷于做表面文章，调控政策落实不彻底，房价暂时性地降下来，调控形势一旦过去，仍然纵容房价上涨。与此同时，房地产市场基本上处于一种垄断状态，购买者几乎不具备谈判能力。在房地产开发商如此强势的情况下，政府不能坐视不管，而应责无旁贷地担负起责任来。3.保障房数量远远不能满足实际要求人口的快速迁移导致城镇住房的巨大需求。目前，大部分地区正处于城市化的快速上升时期，城市人口激增引起了巨大的住房需求，再加上城乡居民的住房消费正在从生存型向舒适型转变，由此造成了严重的住房短缺。由于配套资金不能足额到位，建设用地未能切实保证，这就影响了保障性住房建设项目的施工进度，造成保障性住房占总住房面积的比例过低。此外，许多新建的保障性住房建筑面积超过了50平方米的规定上限。单个房子的面积大了以后，必然会减少保障性住房的供应数量。目前房地产市场中，高端价位的住房占比例较大，而中低价位的商品住房供给相对较少，致使许多困难群体面临既买不起又租不起的困境。不符合条件的群体进入保障范围，挤占了本不宽裕的保障资源，从而导致真正的低收入家庭住房不能得到保证。4.监管不力导致大量房源流向社会经济适用房的诸多优惠条件及其低廉的价格吸引了很多高收入者，他们利用政策和管理漏洞混入保障房享受范围，把保障性住房当成投资房，将经济适用房转手倒卖或出租获利。一些相关部门的官员利用手中职权与不法商贩沆瀣一气，大肆倒卖保障房源，并从中分赃。这不仅加重了经济适用房的供需矛盾，也使得真正需要经济适用房的中低收入家庭被排斥在受益范围之外，成为社会公平扭曲最严重的环节之一。比如，郑州经济适用房公开在网上倒卖一案就十分典型。郑州市公安局的多名工作人员之所以违规，就是利用郑州市关于购买经济适用房必须要具有“三年以上郑州市户口”的规定，而从中牟利。三改善居民住房状况的主要措施住房作为准公共物品，不能完全交由市场来提供，应该由市场和政府共同来提供。市场提供的主要是为那些有能力购买房子的人群，政府管的应该主要是保障性住房，面对的主要是中低收入群体。为了实现居者有其屋，党中央、国务院多次强调，要加强保障性安居工程建设和房地产市场调控。为此，我们要从以下几个方面进行努力。1.国家强力控制房价，坚决打击投机行为住房是人们生活的必需品，而土地则是人们赖以生存的“稀有品”。在中国这样一个人均土地资源极少的国家，住房应该以满足人民群众的基本居住需求为根本目的，不能像有些国家和地区那样无限度地提高人均住宅面积和住宅套数。因此政府应当制定一个适当的人均住宅标准，严格控制户均住宅套数和人均住宅面积，以保护耕地面积和城市公共用地面积。[3]新加坡政府规定，一个核心家庭不能同时买两套或三套住房，同时政府对价格进行直接控制，由于新房价格完全是政府定的，因此人们没法炒作。一般来讲，在新加坡，人们购买新房以后5年之内是不允许出租的，五年以后才可以出租，才能在二手房市场交易。二手房市场名义上是随着市场供给和需求波动，但是新加坡政府也对它进行干预，比如在二手房交易之前，房产所有者必须向政府提出申请，请政府来给你估价，然后把估价公布出来，你只能在估价范围内进行波动，这样也就保证了二手房市场价格的平稳。在当前，对那些房价过高、上涨过快、供应紧张的中心城市，政府要在一定时间内限定居民家庭购房套数，要严格控制高档、大户型商品住房及写字楼建设的审批。面积小、功能全的廉租房、经适房、中低价位的中小套型住房占总住房供应比例不得低于60%。廉租房建筑面积控制在50平方米以内，经济适用房建筑面积控制在60平方米左右，农村危房改造面积控制在40～60平方米。开展房地产税试点，对个人或家庭拥有的部分高档住房或多套住房，按照适当比例征税。这既可以为保障性住房的建设筹集一定的资金，也有利于缩小日益扩大的贫富差距，还可以引导个人合理住房消费，抑制高端住房市场的盲目发展。通过在保有环节每年按房屋价值的一定比例征收房产税（依法扣除一定面积），有利于通过增加房地产使用成本对房屋空置浪费形成有效的经济制约。[4]2.以供房渠道多元化缓解供求紧张状况目前的房价居高不下，其主要原因是在单一的住房供应体系下，开发商垄断房地产开发权，老百姓被剥夺了购地权和建房权。在房屋价格构成中，开发商利润占到约30%，房屋营销成本约占10%。如果允许集资合作建房，将会省去这些开支，使房屋的价格降低30%～40%。如果政府能够再给予一定的政策优惠，房价将会更低。这样便可以有效抑制整体房价上涨，给房地产市场降温，使房地产市场回归理性，减少市场泡沫。这说明，放开住房的供应渠道，实行住房供应多元化，是解决当前扭曲的房地产市场和满足不同层次家庭住房需求的必由之路。在符合城市总体规划和坚持节约用地的前提下，政府可以允许集资建房和合作建房。这样才会对开发商形成竞争，从而降低开发商的高额利润，有利于降低房价。3.公租房应当成为住房保障体系中的主导产品国家“十二五”规划纲要提出，在全国将重点发展公共租赁住房，逐步使其成为保障性住房的主体。从缓解大城市交通压力考虑，大型保障性住房社区用地应集中安排在轨道交通沿线和站点周边。根据目前的建设规划，“十二五”期间，政府要在产业带以及大型产业集聚区安排以公租房为主的保障性住房。属于城市三环以内的，租赁期满5年后由政府回购，作为永久性公租房；属于城市三环以外的，租赁期限满5年后，可以作为经适房向符合条件的家庭供应。为满足产业工人的住房需要，在每个产业集聚区内都要配建一定比例的保障性住房。对于农民工比较集中的用工单位，要集中建设向农民工出租的集体宿舍。在农民工进城并有稳定的收入来源后，政府应当对在城镇定居后自愿退出农村宅基地的农民工给予一定的经济补偿，以调动他们退出农村宅基地的积极性。把农民工在城市购房与农村住房退出和盘活相衔接，可以促进农村住房和宅基地资源的合理流动和充分利用，既增强进城农民工住房保障能力，又有利于增加农村耕地和地方政府城镇建设用地指标，收到“一举多得”之功效。[5]这就是说，应积极推动将就业比较稳定的农民工纳入住房公积金体系，允许住房公积金用于农民工购买或租赁自住住房。利用住房政策促进社会整合。我们不能把公租房政策贴上社会隔离和边缘化的标签，而是恰恰相反，要让入住群体有一种社会自豪感和融入感。使不同收入、不同民族、不同阶层的人们居住在一起相互影响，有利于社会融合。要尽可能地阻止种族集聚区、边缘集群区的形成，因为这不利于社会的和谐稳定。4.建立起由政府主导的市场化的投资融资建设机制资金短缺是当前保障性住房建设的最大问题，仅靠政府投入显然不够。经济适用房虽然利润较低，但至少能通过销售回收资金，但公租房则不同，通过租金回收成本的周期很长。[6]如此薄利慢收的工程，市场化的企业对此没有兴趣。对此，应抓紧着手建立政府优惠政策扶持、社会资金投入的基本住房投资机制。组织专业机构，具体负责公共租赁住房建设投资、房源筹措等运营机构以保本微利为原则，采取市场机制进行运作。通过土地优惠、税费减免，引导社会资金投入保障性住房建设，减轻地方各级政府廉租住房财政投资压力，使保障性住房建设的运作保持较大规模并具有可持续性。住房公积金要成为调节住房消费行为的重要宏观经济政策和手段。在确保安全、增值的前提下，发挥住房公积金的作用，住房公积金增值收益中按规定比例提取，改变公积金大量“休眠”而保障房建设资金又严重不足的状况。对于利用住房公积金贷款建设的保障性住房，在同等条件下，缴存住房公积金的中低收入住房困难职工，可优先购买或租赁。在利率、期限、项目资本金等方面做出特殊规定，引导商业银行在风险可控、保本微利的基础上支持经适房建设和农村危房改造。同时，加强贷款回收管理。要将中央、省补助的保障性安居工程资金以及市县安排的保障性安居工程资金统筹使用，尽快落实到保障性安居工程项目和发放到符合住房保障条件的家庭，确保不因资金不落实、不到位而影响各类保障性安居工程建设进度。[7]政府投资建设公共租赁住房取得的租金收入，应按照政府非税收入管理规定缴入同级国库，实行“收支两条线”管理。租金收入专项用于偿还公共租赁住房贷款，以及公共租赁住房的维护、管理等支出。5.将农村危房改造纳入保障性安居工程的范畴保障房建设要城乡统筹考虑，统一规划，以村为单位整体实施住房建设和村庄改造，提升农村居民的居住条件，改善农村基础设施和公共服务设施条件，进一步促进农村宅基地的集约合理使用。在有条件的地区，稳步推进小城镇集聚和村庄整合。政府要做好村庄建设的科学规划，并给予必要的引导和扶持，具体可采取对农户直接补助、对集中建设的农房项目开发单位和自建房农户给予贷款贴息、以奖代补等方式，同时要做好村庄“腾空地”的开发整理和复垦工作。[8]采取地方财政拨一点、社会力量捐一点、农户个人出一点等多渠道筹集资金。本着安全、经济、适用的原则，以解决农村困难群众的基本居住安全问题为目标，帮助贫困危房户进行房屋改造建设。补助对象重点是居住在危房中的分散供养五保户、低保户和其他农村贫困农户。农村危房改造不等于全部推倒重建，可以采取加固、维修的方式，以减轻农民负担。6.健全公示制度，实行阳光操作建立街道、社区、村委会公示制度，接受社会公众监督，防止不符合条件的家庭享受保障性住房政策。实行保障性住房常态化运作，实行按照无房户资格轮候制度，让所有居民都有机会获得住房保障。要在一定区域内建立联网的公共租赁住房服务管理信息平台，并与房屋租赁登记、人口管理系统相衔接，防堵可能出现的漏洞。尽早取消单一的经济适用房政策，将其逐步纳入廉租房政策体系的框架，实现两大住房保障政策的并轨。这主要是考虑到，廉租房政策既不会像经济适用房政策那样对房地产市场发展造成扭曲，也能够更好地实现政府住房保障政策的针对性和有效性等目标。取消经济适用房政策后，政府还可以筹集更多的土地出让收入用于廉租房建设和补贴。[9]7.开展“以房养老”试点住房是家庭的重要固定资产，具有保值增值的功能。但由于其价值含量巨大，加之其他因素，因此变现较为困难。受此影响，拥有全部住房产权的老人的生活质量也随之大打折扣。依据生命周期理论，对人一生中收入和消费的周期分析，可以考虑在我国试行“以房养老”模式。例如，老年人将自己的合法房产抵押给金融机构或者个人，后者按期支付老人的养老金，待老人去世后，该房产即可以一种妥当的方式归属后者。中国养老的任务重、压力大，这种“倒按揭”模式不仅可以提高老年人的生活质量，使其获得经济上的独立；还可以缓解现时的养老、过高的医疗开支及住房需求压力。从而使不动产真正流动起来，做到合理配置及优化利用，也是对生命周期理论的丰富和发展。对金融机构来说，也是一种金融创新，金融机构可借此拓展业务范围，找到新的赢利点。四保障房建设及供应情况大致走势随着国家对保障性住房建设的支持和监管力度的不断加大，长期困扰保障性住房建设的资金、土地等问题有望得到缓解，2012年将有更多的廉租房和平价房上市，多年来持续不断的房市调控将会达到预期目的。1.多元化供房格局即将形成各机关及企事业单位、高校、科研院所等社会单位利用自有国有土地按政策