我国生态补偿基金的法律性质及相关立法问题研究

我国生态补偿基金的法律性质及相关立法问题研究

一引言中国环境与发展国际合作委员会生态补偿机制课题组2006年11月13日发表的《中国生态补偿机制与政策研究》报告指出：“生态补偿（Eco-compensation）是以保护和可持续利用生态系统服务为目的，以经济手段为主调节相关者利益关系的制度安排。”“对生态补偿的理解有广义和狭义之分。广义的生态补偿既包括对生态系统和自然资源保护所获得效益的奖励或破坏生态系统和自然资源所造成损失的赔偿，也包括对造成环境污染者的收费。狭义的生态补偿则主要是指前者。从目前我国的实际情况来看，由于在排污收费方面已经有了一套比较完善的法规，急需建立的是基于生态系统服务的生态补偿机制，所以在我们的研究中采用了狭义的概念。”“狭义的生态补偿的概念与目前国际上使用的生态服务付费（PaymentforEcosystemServices，PES）或生态效益付费（PaymentforEcologicalBenefit，PEB）有相似之处。”本文将所讨论的生态补偿也限于狭义的范围，即将生态补偿限于专“指生态系统服务功能的受益者向生态系统服务功能提供者支付费用”。这既是笔者基于对前述国合会生态补偿机制课题组研究建议的认同，也考虑到环境侵权损害赔偿和排污收费均已有相对“充足”的法律制度安排，[1]从立法实践角度考虑，不宜重复建制、浪费立法资源从而造成适用混淆，宜将拟议中的《生态补偿条例》的调整范围重点集中于对相关主体间因生态系统或自然资源保护所获得的生态系统服务功能效益维持或增加而产生的支付与补偿关系。国际上“生态补偿”比较通用的是“生态服务付费”（PES）或生态效益付费（PEB），主要包括四种类型：直接公共补偿、限额交易计划、私人直接补偿和生态产品认证计划。《生态补偿条例》应努力构建一个由直接的一对一交易、公共补偿、限额交易市场、慈善补偿和产品生态认证等组成的较为完整的生态补偿法律制度体系。其中，直接公共补偿指由政府或公共部门依据法定统一的标准直接向纳入补偿范围的为生态系统服务功能的保持或提高作出贡献的主体给予货币补助、政策扶持或财政转移支付，它是最常见、最普遍的生态补偿方式。其中，通过建立生态补偿基金的方式来实施货币补助方式的直接公共补偿将是本文探讨的主要内容。我国现有的森林生态效益补偿基金就属于这种类型，可以通过总结该基金的实践经验，分析、研究解决其中存在的问题，结合有关国际经验和法理来建立“行业性生态补偿基金”、“专门性生态补偿基金”与“综合性生态补偿基金”相结合，“地方性生态补偿基金”、“区域性生态补偿基金”与“全国性生态补偿基金”多层次组成的生态补偿基金体系。二我国森林生态效益补偿基金的已有实践及其存在的主要问题1994年3月25日，国务院常务会议讨论通过的《中国21世纪议程——中国21世纪人口、环境与发展白皮书》提出建立森林生态效益有偿使用制度，实行森林资源开发补偿收费。1996年1月21日，中共中央、国务院《关于“九五”时期和今年农村工作的主要任务和政策措施》再次明确“按照林业分类经营原则，逐步建立森林生态效益补偿费制度和生态公益林建设投入机制，加快森林植被的恢复和发展”。1984年《森林法》第六条第一款第（五）项规定，建立林业基金制度，将其作为国家对森林资源实行保护性措施之一。1988年6月2日，国务院国办通［1988］34号文件批复林业部《关于实行林业基金制度问题的请示》，同意先建立中央级（林业部本级）和省级林业基金。有条件的地区，经省级林业主管部门批准，也可逐步建立地、县两级林业基金。中央级林业基金的来源是：林业基本建设投资中的造林投资部分；世界银行拟提供的林业部门贷款；适当利用林业项目和森工企业多种经营贴息贷款；从大兴安岭过火木收益中提取一部分资金，从林业部直属森工企业（包括森工供销企业）包干结余中提取一部分资金以及其他方面筹集的资金。省级林业基金的来源，除参照中央级的办法外，还可适当集中一部分育林基金和省级财政拨款用于营林的资金。1998年修改的《森林法》第八条继续将建立林业基金制度作为国家对森林资源实行的保护性措施之一，并在该条第二款增加规定：“国家设立森林生态效益补偿基金，用于提供生态效益的防护林和特种用途林的森林资源、林木的营造、抚育、保护和管理。森林生态效益补偿基金必须专款专用，不得挪作他用。具体办法由国务院规定。”1998年洪灾后，我国加大了生态保护与建设的力度和步伐。国家先后启动了天然林保护工程和退耕还林工程，这两项工程的资金投入都具有生态效益补偿的性质。经过补偿实践，政府对于构建森林生态效益补偿的财政预算单列方案逐渐成形。2001～2004年，国家开展了中央森林生态效益补偿基金的试点。2000年7月，国家林业局向财政部提出请求尽快建立森林生态效益补偿基金。2001年1月，财政部做出回复，同意建立森林生态效益补助资金，建议国家林业局做好公益林清查，并从试点开始。2001年财政部和国家林业局根据《森林法》、《森林法实施条例》等，制定了《森林生态效益补助资金管理办法（暂行）》（财农［2001］190号），由中央财政设立森林生态效益补助资金，并鼓励地方政府应根据当地实际情况，建立地方森林生态效益补助资金。2001年11月起，森林生态效益补助资金在全国11个省区658个县的24个国家级自然保护区进行试点，总投入10亿元人民币，共涉及2亿亩森林。2004年财政部和国家林业局根据《预算法》制定了规范性文件《中央森林生态效益补偿基金管理办法》（财农［2004］169号），以保护重点公益林资源、促进生态安全为目的，根据《中华人民共和国森林法》和《中共中央、国务院关于加快林业发展的决定》，由财政部建立中央森林生态效益补偿基金。从2005年起，中央财政正式设立了森林生态效益补偿基金，这也是我国森林生态效益补偿机制正式建立的标志。2007年，为进一步规范和加强中央财政森林生态效益补偿基金管理，提高资金使用效率，财政部和国家林业局对《中央森林生态效益补偿基金管理办法》进行了修订，制定了《中央财政森林生态效益补偿基金管理办法》（财农［2007］7号，以下简称《办法》）。修订后的现行《办法》重新明确了中央和地方的事权，“各级政府按照事权划分建立森林生态效益补偿基金”，“森林生态效益补偿基金用于公益林的营造、抚育、保护和管理。中央财政补偿基金是森林生态效益补偿基金的重要来源，用于重点公益林的营造、抚育、保护和管理”，督促地方政府建立森林生态效益补偿基金。现行《办法》还将补偿范围由原来的“重点公益林林地中的有林地，以及荒漠化和水土流失严重地区的疏林地、灌木林地、灌丛地”改为“重点公益林林地”，解决了重点公益林林地中宜林地、灌木林地、苗圃地等非有林地的补偿问题，同时有利于解决在林业重点工程中重点公益林区域内造林未成林林地的补偿问题。同时，明确要求按照国家林业局、财政部2004年制定的《重点公益林区划界定办法》（林策发［2004］94号）核查认定生态区位极为重要或生态状况极为脆弱，对国土生态安全、生物多样性保护和经济社会可持续发展具有重要作用，以提供森林生态和社会服务产品为主要经营目的的重点防护林和特种用途林（包括水源涵养林、水土保持林、防风固沙林、护岸林；自然保护区的森林和国防林等）为重点公益林林地。现行《办法》使得接受补偿的对象更加宽泛，补偿方式更加灵活。针对重点公益林所有制形式复杂、管护难度大的具体情况，新《办法》对补偿方法进行了重新规范，规定重点公益林所有者或经营者为个人的，中央财政补偿基金支付给个人，由个人按照合同规定履行管护责任；所有者或经营者为国有单位或集体的，规定了管护开支范围是重点公益林管护人员购买劳务、建立森林资源档案、森林防火、林业有害生物防治、补植、抚育以及其他相关开支。现行《办法》还加大了对直接管护责任者的补偿力度。将省级集中用于森林防火、病虫害防治、资源监测等项目的经费由原来的每亩0.50元降低到0.25元，并重新规定了支出范围；相应提高了对直接管护的补偿，由原来的每亩4.50元提高到4.75元，进一步保护了重点公益林管护者特别是林农的利益。笔者认为，我国现行的森林生态效益补偿基金存在如下有待立法解决的问题。1.基金的法律性质不够明确，实践中对其性质的理解模糊不清例如，1989年由广东省财政厅和林业厅制定并经广东省人民政府批准的《广东省林业基金管理办法》，把林业基金概念等同于林业资金概念，基金的权属性质不清。广东省林业会计学会的研究报告指出：“基金是与特定的社会经济发展阶段相适应的概念，指国民经济中具有特定用途的资金。林业基金属于政府性基金，是国家为了扶持林业基础产业发展和加快森林生态体系的建设步伐，改变我国生态环境建设相对滞后的状况，缓解森林资源产品和森林生态服务功能供需间的矛盾，促进国民经济和社会的可持续发展，根据《森林法》的有关规定，由林业部门和财政部门共同设立的一项专项基金，它具有财政性、无偿性、事业性和专用性特征。而《广东省林业基金管理办法》把林业基金的来源规定为既有财政拨入的资金、企业内部形成的资金，又有从银行借入的资金和各项社会筹款，构成林业基金的各部分在来源、所有权和管理制度上不一致，把林业基金当成林业资金，造成了林业基金性质的混乱。林业基金制度本身存在局限性。林业基金是以生态效益为目标的政府性基金，但由于其使用范围太大实现不了专款专用，而且基金总额呈减少趋势等。”此外，林业基金属于政府性基金，其追求的主要目标是维持和增加生态系统服务的效益，而不是经济效益，因此不应追求营利或自给自足，而应在使用范围内依使用规则按时消耗殆尽。例如，《广东省林业基金管理办法》第六条规定，“林业基金用于发展用材林、经济林等商品性林业的，实行有偿周转使用，限期回收，并取得积累；用于不能取得直接经济收益的营林支出（如护林防火等），实行无偿使用。各级财政拨款用于营林的资金，由林业部门建立有偿回收制度，回收的资金继续留给林业部门周转，用于扩大营林再生产”。这种规定有偿和无偿并存的资金使用方式虽然具有鼓励基金自收自负从而减轻财政负担的“外表”，但它同样也会在实践中导致无偿使用目的被“架空”，从而无法实现基金设立的根本目标。“按照这种运作方式，有偿和无偿的财政拨款均由林业部门支配，而且有偿投资回收后还是由林业部门支配，这样的话，无偿的营林支出这部分财政拨款难于保证不被转作有偿资金而回收，因而很难对这部分财政拨款的使用进行监督，其用款目的是难于保证的。”这种存在结果背离初衷的风险的制度安排也与基金法律性质不清有关。严重时，可能因监管不力而“使造林、营林和护林资金变成了养人和养机构资金”。有调研显示，广东省“各市、县的林业基金（主要是育林基金）部分用于支付市、县林业局事业单位干部职工的工资、福利、办公费用、行政人员的部分福利、林业站的林业员和护林员的工资与补助。据调查，近三年，各市县林业基金总支出4.6亿多元，其中用于林业部门人员经费支出1.5亿多元，占林业基金总支出的33%”。2.基金使用范围存在严重认识误区，违背基金设立的目的例如，2009年，财政部广西专员办在检查中发现，“享受森林生态效益补偿基金（简称补偿基金）的一般单位和群众对该专项基金的使用存在重大认识偏差”，“按照《中央财政森林生态效益补偿基金管理办法》的规定，补偿基金专款专用，应全额用于公益林的营造、抚育、保护和管理上。但在对桂平市紫荆镇的调查中，我们注意到各村在规划补偿基金用途时存在严重误区，如田心村村委会负责人就表示领到这笔资金后将把它用于补助弱势群体、发展村小学教育、改善村部办公条件等，而只字未提公益林的保护。其他如白云村长田生产队负责人在接受询问时亦作类似表达。另外，从紫荆镇党委、政府领导处，我们了解到还有一些村集体在领到补偿基金后即将其分发给村民个人，而村民们也多是把专项基金当成了救济金，直接用在生活消费上，完全违背了中央设立该基金的目的”。3.基金的资金来源单一、狭窄，补偿数量、范围不足纯粹依靠政府财政预算投入的森林生态效益补偿基金势必资金来源单一，从而导致生态补偿不足。虽然，我国中央财政正式设立了森林生态效益补偿基金目前已累计投入资金200多亿元，将7亿亩重点生态公益林纳入补偿范围。但是，国合会生态补偿机制课题组的研究报告还是认为，“从目前实践的情况来看还存在着一些问题，突出地表现在生态补偿的概念不清、覆盖面不全、补助标准偏低、资金来源单一以及缺乏长效的补偿机制等”。“目前我国划为国家重点生态公益林的面积为1.04亿公顷（其中非天然林保护工程为0.55亿公顷），截止到2005年仅补偿了0.26亿公顷，还存在着较大的差距。”4.基金的法律性质不清等原因导致其内部治理结构不清晰，基金管理效率不高例如，会计核算和财务管理较混乱。广东省林业会计学会的研究报告指出了该省实践中存在的一些财务会计管理问题：“第一种是把林业基金会计科目与行政事业费等会计科目混合使用，只设一本账；第二种是林业基金账和行政（事业）费账分设，但财政返拨的林业基金须通过行政账再转入林业基金账进行支出核算；第三种是大部分地方森工站自提的维简费纳入了本身的森工账，没有在林业基金账上反映，但却在林业基金年报上反映；第四种是林业基金账并入行政事业费账；第五种是不设账，这主要在采用财政集中支付结算方式的地区使用。”这些实践中遇到的问题，有些已经随着2004年《中央森林生态效益补偿基金管理办法》和2007年《中央财政森林生态效益补偿基金管理办法》的制定实施而得以解决，但足以反映出在认清生态补偿基金法律性质基础上完善和统一基金内部治理结构和管理机制的重要性。三破题的理论基石：生态补偿基金的法律性质笔者认为，要从立法上解决现行森林生态效益补偿基金存在的问题，须首先明确基金的法律性质。我国《预算法》第二十二条规定，“预算收入应当统筹安排使用；确需设立专用基金项目的，须经国务院批准”。《公益事业捐赠法》对捐赠财产的使用、管理等作出了规定。2001年我国颁布的《信托法》第六章专门对“公益信托”作出了规定，但这些规定含义还比较模糊，不足以形成基金会的信托制度。《基金会管理条例》第二条规定：“本条例所称基金会，是指利用自然人、法人或者其他组织捐赠的财产，以从事公益事业为目的，按照本条例的规定成立的非营利性法人。”第六条规定：“国务院民政部门和省、自治区、直辖市人民政府民政部门是基金会的登记管理机关。”这些法律法规是我们探讨在现行法框架内设计我国生态补偿基金的前提。（一）我国环境保护基金制度的已有实践我国已根据上述行政法规和规章，建立了一些全国性和地方性环境保护基金会。全国性的如“中华环境保护基金会”（ChinaEnvironmentalProtectionFoundation），根据其章程规定，该基金会的“宗旨是通过资助和奖励对中国环境保护事业作出杰出贡献的个人和组织，推动中国环境保护的管理、科学研究、宣传、教育、人才培训、学术交流、环保产业发展以及涉外活动等各项环保事业的发展。本基金会在开展各项活动中应遵守国家的宪法、法律法规和有关政策，遵守社会道德风尚”；性质是“全国性的民间非营利组织，是独立的社会团体法人”，“每年定期向人民银行和民政部报告财务收支和活动情况，接受国家环保总局、人民银行和民政部的监督和业务指导”；基金来源包括：“国内热心于环境保护事业的企业事业单位、团体的捐赠、其他组织及个人的捐赠或国（境）外有关组织和友好人士的捐赠”，“基金会按照本章程和国家有关规定开展基金的筹集和募捐活动”，“基金存入金融机构收取利息，也可以购买债券、有价证券和股票为基金增值”；基金的用途包括：“资助环境保护活动的开展、奖励对环保事业有突出贡献的组织和个人或资助有利于社会文明事业的公益事业”；“基金会的最高权力机构为理事会，理事会由理事长、副理事长、秘书长和理事组成”，“基金会建立严格的财务管理制度”，“配备具有专业资格的会计人员”，“执行国家规定的财务管理制度，接受理事会和财政部门的监督”；“资产来源属于国家拨款或者社会捐赠、资助必须接受审计机关的监督，并将有关情况向社会公布”。地方性的环境保护基金如“广东省环境保护基金会”等。有观点认为，“中华环境保护基金会”等基金会属于“民办官助”型基金会，所谓民办主要是指这些基金会的运作、管理及工作模式还是由基金会本身决定，基金会还是由民间在办，但其原始基金的全部、大部分或一部分来自政府有关部门的一次性投入或者通过政府行政手段所进行的筹集。1988年的《污染源治理专项基金有偿使用暂行办法》曾建立了“污染源治理专项基金”，该办法第二条将该基金界定为：“基金由省（自治区、直辖市）、市、县环境保护部门设立，分级管理，独立核算，可以拆借使用。”“基金实行有偿使用，委托银行贷款。”许多地方还制定了与此相配套的地方政府规章或规范性文件，具体实施该项污染源专项基金制度。如《安徽省污染源治理专项基金有偿使用实施办法》、《甘肃省污染源治理专项基金有偿使用实施办法》、《北京市污染源治理专项基金有偿使用实施办法》、《辽宁省污染源治理专项基金有偿使用实施办法》、《青岛市污染源治理专项基金有偿使用实施办法》、《四川省污染源治理专项基金有偿使用实施办法》。据此，有人曾提出并界定了“环境保护专项基金”，指“由排污收费转化的专门用于补助重点污染源治理的资金亦称环保补助金”。（二）我国生态补偿基金的法律性质选择虽然上述环境保护基金的实践有法可依，为我们探讨本文的课题提供了宝贵的实践经验，但回到问题的原点——生态补偿基金应然的法理性质，也许可以为我们找到更合理、合法、有效的突破口。首先必须指出，从法理角度出发，本文所探讨的生态补偿基金之法律性质问题可以转化为关于其是否具有独立的法律人格以及采取何种具体组织形式的法理探讨。1.分析的逻辑起点：传统民法的法人类型原理西方国家将法人分为公法人和私法人，前者指“以公共利益为目的，即以提高政府效能、满足公众需要和改善公共福利为目的而设立的法人”；后者指“以私人利益为目的，即以其成员的财产利益或其他利益为目的而设立的法人”。学说上关于两者的区分标准，分为依“法人设立依据的法律”、“法人的设立者”、“法人与国家间的法律关系”、“法人是否行使或分担国家权力”或者“一般社会观念”而有所不同。赵旭东教授认为，“各种划分标准的实质内容又是一致的，归根到底还是社会利益和公共利益的问题。依公法设立的法人、由国家或公共团体设立的法人、与国家有特别关系并受其特别保护以及行使或分担国家权力或政府职能的法人，其设立或活动的目的都主要是为了社会的利益，国家不过是社会利益的集中代表者。而依私法设立的法人、由私人设立的法人、与国家无特别利害关系以及不行使国家权力的法人，其设立和活动的目的则主要是为了私人的利益”。在传统的民法理论中，人格学说中的“人”是指民事权利主体，“格”是指成为这种主体的资格。“人格”就是民事权利主体资格的称谓。法人是具有民事权利能力和民事行为能力，依法独立享有民事权利和承担民事义务的组织。我国《民法通则》第三十六条第一款规定：“法人是具有民事权利能力和民事行为能力，依法独立享有民事权利和承担民事义务的组织。”在理论上，一般可以根据不同的分类标准将法人分为：公法人与私法人；社团法人与财团法人；公益法人与营利法人、本国法人与外国法人等。各国立法对法人所采取的分类并非完全一致。例如，我国《民法通则》将法人分为企业法人、机关法人、事业单位法人和社会团体法人。《德国民法典》第一编“总则”第一章“人”第二节“法人”编排体例为：社团、基金会和公法法人三个部分。该法第八十九条使用了“公法上的社团、基金会和机构”的提法。《瑞士民法典》第二章“法人”分为“一般规定”、“社团法人”和“财团法人”三节。该法第五十二条规定：“团体组织以及有特殊目的的独立机构，在商事登记簿上登记后，即取得法人资格。”“公法上的团体组织及机构，非经济目的的社团、宗教财团、家庭财团，不需经上述登记。……”第六十条第一款规定：“以政治、宗教、学术、艺术、慈善、社交为目的的以及其他不以经济为目的的社团，自表示成立意思的章程作成时，即取得法人资格。”第八十条规定：“设立财团法人，得有为特别目的而捐助的财产。”《日本民法典》第三十四条为“公益法人的设立”的规定：“有关祭祀、宗教、慈善、学术、技艺及其他公益的社团或财团且不以营利为目的者，经主管官署许可，可以成为法人。”《澳门民法典》第二编“法律关系”第一分编“人”第二章“法人”第一节“社团及财团”分为“一般规定”、“社团”和“财团”三个分节。该法第一百五十四条规定：“社团系指以人为基础、且非以社员之经济利益为宗旨之法人。”第一百七十三条规定：“财团系指以财产为基础且以社会利益为宗旨之法人。”《俄罗斯联邦民法典》第四十八条第三款规定：“社会团体和宗教团体（联合组织）、慈善基金会和其他基金会、法人的联合组织（协会和联合会），属于其发起人（参加人）对之不享有财产权利的法人。”第一百一十八条第一款规定：“本法典所指的基金会是由公民和（或）法人在自愿缴纳财产的基础上，为达到社会的、慈善的、文化的、教育的和其他有益于社会的目的而成立的没有会员的非商业组织。”“基金会的（一个或若干）发起人移交给基金会的财产是基金会的财产。发起人不对他们所成立基金会的债务负责，而基金会也不对自己发起人的债务负责。”第二款规定：“基金会应将财产用于其章程规定的目的。基金会有权从事经营活动，但仅以为达到它为之成立的社会有益目的之必需和符合这些目的为限。基金会有权为从事经营活动而建立商业公司或参加商业公司。……”《越南民法典》第一百一十条将法人分类为：国家机关、武装部队；政治组织、政治社会组织；经济组织；社会组织、社会行业组织；社会基金会、慈善基金会等。第一百一十五条第一款规定：“经国家主管部门许可成立并批准其章程的社会基金会、慈善基金会的活动旨在鼓励、促进文化、科学、慈善事业的发展和其社会人道目的，不以营利为目的。社会基金会，慈善基金会在参加民事关系时具有法律人格。”可见，各国民法就“法人”、“基金”的法律性质定位及其相互关系的立法之复杂足以显现“基金”性质界定之一般与特殊须因法域、因情形而具体分析。究竟我国将来的生态补偿基金该如同政府会计中的“基金”一样被定位为“一项特殊的财产”，还是被定位为独立的法人？如果被定位为具有独立法律人格的主体，具体又该采用何种组织形式？下文将在上述传统民法理论的基础上，逐一展开考问和求证。2.选择之一：非独立法律人格模式我国《预算法》第二十二条仅原则规定：“预算收入应当统筹安排使用；确需设立专用基金项目的，须经国务院批准。”《预算法实施条例》第十四条规定：“经国务院批准设立的专用基金应当实行预算管理；尚未纳入预算管理的，应当逐步纳入预算管理。”1996年7月6日颁布的《国务院关于加强预算外资金管理的决定》第四条规定：“……征收政府性基金必须严格按国务院规定统一报财政部审批，重要的报国务院审批。基金立项的申请和批准要以国家法律、法规和中共中央、国务院有关文件规定为依据，否则一律不予立项。地方无权批准设立基金项目，也不得以行政事业性收费的名义变相批准设立基金项目。……”第五条规定：“……对部门和单位的预算外资金收支按不同性质实行分类管理。国家机关和受政府委托的部门、单位统一收取和使用的专项用于公共工程和社会公共事业的基金、收费，以及以政府信誉强制建立的社会保障基金等，收入全额缴入同级财政专户，支出按计划和规定用途专款专用，不得挪作他用，收支结余可结转下年度专项使用……”第七条规定：“……专项用于公共工程、公共事业的基金和收费，以及其他专项资金，要按计划和规定用途专款专用，由财政部门审核后分期拨付资金……”可见，在我国法律并不禁止根据预算法设立政府性专项生态补偿基金，这种基金的性质应属于政府会计上的基金，不具有法人资格。财务会计中的基金一般指具有特定用途的现金。“凡现金经指定某特定用途，除此之外不得动用，即为基金。”而政府会计中所称的基金往往与财务会计不同，如美国政府会计准则委员会（GovernmentalAccountingStandardsBoard）将基金界定为，政府为执行特定义务或达到特定目的，而根据法律、约定或限制，所分开记载的现金和其他财力资源，连同有关的负债、剩余权益或余额，自成为一个独立的财务与会计个体。而“实务上，运用特种基金这种预算法上之设计，来降低行政主体对行政组织财政控制密度的情形，越来越普遍”。3.选择之二：私法上的财团法人模式其实在国外有关国家的法治实践中，还采取了私法上的财团法人或公法上的财团法人性质的环境损害补偿基金，可为借鉴。按照法人成立的基础不同，可以将法人分为社团法人和财团法人。“社团法人是以人的集合为基础而成立的法人，是人的集合体。”“财团法人是以财产的集合为基础而成立的法人，是财产的集合体。”两者在成立的基础、设立人的地位和目的等方面具有显著的差异。上述观点，是民法理论的普遍共识。因此，在我国已有实践中，诸如慈善基金会、“中华环境保护基金会”等从理论上分析，应属于民法上的财团法人，[2]而拥有独立的法律人格。“对于那些以私人目的而设立但又与公众有密切联系并被授予某些公共职能的法人，有的主张应定为准公法人。”“但实际上，西方国家类似于我国机关法人的组织被归类为公法人，而类似于我国事业单位法人的组织除少部分由国家举办的，属于公法人范畴外，大部分则属于私法人范围的财团法人。”而我国的《基金会管理办法》第二条规定：“本办法所称的基金会，是指对国内外社会团体和其他组织以及个人自愿捐赠资金进行管理的民间非营利性组织，是社会团体法人。”“基金会的活动宗旨是通过资金资助推进科学研究、文化教育、社会福利和其他公益事业的发展。”“由国家拨款建立的资助科学研究的基金会和其他各种专项基金管理组织，不适用本办法。”《社会团体登记管理条例》第二条则规定：“本条例所称社会团体，是指中国公民自愿组成，为实现会员共同意愿，按照其章程开展活动的非营利性社会组织。”“国家机关以外的组织可以作为单位会员加入社会团体。”因此，也有观点认为立法已经将我国的基金会定性为社会团体法人。但也有学者对立法的此种定性持怀疑态度。如，有学者认为：“社会团体法人是由若干成员为了共同目的自愿结合组成的社会组织，成员的联合是基本属性。”“我国《社会团体登记管理条例》第一条关于该条例的制定目的的规定亦清楚地表明了这种性质。”“在这一点上，我国的社会团体法人与西方的社团法人具有同样的性质，区别在于社团法人包括以营利为目的而由社员出资组成的公司和以社员经济互助目的并从事经济活动的合作社，而社会团体法人则是从事各种社会公益事业或谋取社员经济利益的非营利性组织。社会团体法人既以成员联合为基础，因而与以财产集合为基础成立的财团法人或捐助[3]法人在法律关系的许多方面截然不同。”采用私法上的财团法人定性生态补偿基金，就是将基金的管理和运营交由一个私法上的财团法人负责。具体而言，是由政府按照预算程序用一定款项捐赠设立一个基金，使其形式为具有私法上人格的财团法人，由该基金制定章程，设立若干内部机关，完全独立地负责生态补偿基金的受理申请、审查、发放等基金运营事务。4.选择之三：公法上的财团法人模式江平先生认为，团体人格财产的来源分为“共同财产型”、“捐助财产型”、“国家财产型”、“总有财产型”和“信托财产型”。其中，“国家财产型的法人财产来源自罗马法始，在任何类型的社会中都始终存在，而在社会主义社会更为普遍”。国家财产型包括预算拨款型，指“靠国家预算拨款而形成的团体人格在西方称之为公法人，在我国则是机关法人和某些事业单位法人”。“这些团体从本质上来说没有自己独立的财产，因为它们的一切财产开支均由国家预算承担，它们的一切收入也应上交给国家。国库才是真正的财产所有者。其次，这种类型的团体人格对国家财产不能有较充分的支配权，当它不能用预算拨给的经费和实有的财产来抵偿债务时，不发生破产问题，一切责任均应由国库承担。”在古罗马法中，“公法上的主体具有私法中独立人格的表现。国库和市府具有独立的财产并可以独自享受权利、承担义务，但其成员却不能显现，这是一种特殊意义上的民事主体，是和罗马法中的‘人的集合体’与‘物的集合体’[4]类型不同的一种人格体。后边民法中的公法人概念便是由此而来的”。“在欧洲，地方自治团体很久以来就既是一个以地域为基础的行政主体，享有行政上的自治权力，具有独立的公法上的法律人格，同时它又是市民社会中具有独立人格的私法主体。”美国法中出现了“独任法团（corporationsole）”的概念，“独任法团则是兼有公法人和财团法人某些特征的一种特殊法人形态”。在德国，各州一般均有基金管理法，将公法上的基金区分为具有独立法律人格的公法财团法人和不具有独立法律人格两种，后一种形式的基金，如同本文前述仅作为一项特殊财产的政府会计中的特定目的“基金”。德国存在一些根据特别征税（Sonderabgabe）而成立的基金，属于专款专用，也就是取之于某一特定的人群，并运用于这一群人的有关事务，这类基金就属于公法上的财团之一种。台湾学者陈爱娥认为，公法上的财团法人是由行政主体依法律或依主管机关的许可而捐资设立的，其成立后与捐资者在法律上不存在任何关系，但捐资者可以通过董事的任命等拥有实质上的一定影响。其实，公法财团起源很早。19世纪以来，由于营造物概念的扩充，才使得公法财团的适用空间逐渐受到“挤压”，如今其地位已大不如前了。蔡志方教授认为，“公法财团系以捐助一定财产（与财团行政上的财产有别）以追求一定之行政目的，依法律规定赋予权利义务之资格，即所谓财团法人，所以公法财团常涉及组织法与公物法的结合”。陈爱娥教授认为，“‘公财团法人’系由各级政府（指捐助人）为达到利他之目的捐助特定财产，将此财产转移于他人（即指公法财团本身），并以具有公法性质之捐助行为，对管理该财产的组织加以建制：当公法财团成立时，其管理机构组织完成，即由该财团本身独立运作，捐助人仅能保有嗣后的合法性监督”。陈慈阳教授认为，“公法上的财团法人系为一种公法上营造集体生活所需之财力集合，且为法律上具有人格之团体”。公法上的财团法人是一种为特定目的而永续管理特定财产的组织形态。因此，如果将生态补偿基金定性为公法上的财团法人，就是为了对法律主体因积极或消极行为给生态系统服务功能效益以非降低性的影响而给予必要的货币补偿，而由各级政府出资成立的，并将该笔款项转移给随后成立的这一公法上的以财产集合为基础的法人组织，制定基金章程，建立基金内部职能机关，由该具有独立的法律人格的财团法人负责基金的日常运营，以实现基金设立的目的。而作为出资人的政府组织在基金设立后，仅拥有合法监督的权力，包括如下事项：基金财产必须加以特别管理，不得有所毁损，且必须妥善经营，以便孳息源源不断；基金财产应根据章程进行必要的经营，不得违反出资人的捐助目的或基金设立的目的；任何基金日常行政管理必须合法和符合基金设立目的与章程的规定。5.建议：生态补偿基金易采公法财团法人形式通过上述分析，可以看出，非独立法律人格模式的实质是根据政府财政预算的特定目的而设立一种政府财务会计客体，其与私法财团法人模式和公法财团法人模式的最本质区别十分明显：前者不具有独立的法律人格，而后两者具有独立的法律人格。私法财团法人模式其内部机构设置和运营相对于公法财团法人更为灵活，而后者相对于前者，更有利于加强行政权力对基金内部组织机关的控制，以更好地实现政府行政的目的。陈慈阳教授将采公法财团法人模式与私法财团法人模式的基金之间的区别归纳为：第一，公法财团法人所欲实现的目标必须是公法性法律文件所明确规定的；而私法财团法人则可由捐赠者设定。第二，公法财团法人的内部管理人员可以是公务员或准公务员，也可以是以私人身份加入；而私法财团法人的内部管理人员一般是非公务员。第三，公法财团法人的内部管理规则可以以公法规定，具有公法色彩；而私法财团法人则是纯粹私法上的，可在法定范围内以意思自治达成章程。第四，公法财团法人通常是为了实现公法任务而设立，往往由国库提供资金，因此原则上受政府主管机关的监督往往多于私法财团法人，同时也必须根据“行政权力应受民意机关监督”的原则而受到民意机关的监督。第五，一旦发生诉讼事宜，公法财团法人因其公法人性质，而应遵循行政诉讼法；而私法财团法人则需遵循民事诉讼法的规定。比较而言，非独立法律人格模式、私法财团法人模式和公法财团法人模式各有优、缺点，见表1。表1非独立法律人格模式、私法财团法人模式和公法财团法人模式优缺点比较本文认为，必须综合考虑到，生态补偿基金的设立旨在对行为人使得生态系统功能维持或增加的行为给予直接的货币补助，以体现公平性，鼓励维持生态平衡、保护环境的行为。实质上，该项制度是用公共财政收入防范和补助公共生态（环境）权益的损伤，因此带有很强的公共行政目的。且因为涉及公共财政资金的征收和使用，必须由人民的代议机关依据人民的公意和行政机关执行代议机关的意志的方式对此项事务进行必要的、充分的监督和控制。同时，还必须追求基金的公平、高效运营，以降低该项制度的运作成本，节省公共资源。上述制度功能需求决定了我们应选择公法财团法人模式作为生态补偿基金的法律性质定位。四生态补偿基金法律性质确定基础上的有关立法问题（一）生态补偿基金的内部组织机构及其职能将来的《生态补偿条例》如果涉及生态补偿基金制度，须对生态补偿基金的内部组织机构和职能进行统一规定。本文认为，可以通过专门立法或公法行为认可生态补偿基金的章程，将其内部组织机构及各自职责给予明确设定。为便于理解，可见表2[5]的简要说明。表2生态补偿基金内部机构及其职能表2生态补偿基金内部机构及其职能-续表（二）生态补偿基金的体系建议我国构建一个“行业性生态补偿基金”、“专门性生态补偿基金”与“综合性生态补偿基金”相结合，“地方性生态补偿基金”、“区域性生态补偿基金”与“全国性生态补偿基金”多层次组成的生态补偿基金体系。前者是从基金功能出发的分类，后者则是以基金覆盖地域范围为基础的分类，这两大分类间可以具体组合，例如，现行的中央财政森林生态效益补偿基金就属于行业性、全国性的生态补偿基金。行业性生态补偿基金以国家的某一产业部门为基础设立，如森林生态效益补偿基金。专门性生态补偿基金则因实现某一特定目的而设立，并以目的的实现而终止，例如，为实现宁波市主体功能区划，围绕象山港区设立的综合生态补偿机制组成部分的生态补偿基金，该基金旨在实现宁波全市的生态涵养功能，而设立的对当地进行产业扶持、基础设施建设、社会事业发展和生态保护的补助，其中生态保护补助主要用于水源建设、水源地保护等为主的水生态建设与水资源供应工程；以生态公益林建设为主的林业发展工程；入海陆源污染物总量控制、海上污染控制、海洋生态修复等为主的海洋生态保护工程；以生态镇（村）建设、自然保护区建设为主的农村生态环境保护工程。而综合性