扬州环境保护与污染控制分析及对策

扬州环境保护与污染控制分析及对策

扬州市在环境保护与污染物总量控制方面存在的主要问题，不仅是扬州市建设更高水平小康、建成生态市以及提高生态文明水平的基础问题，也是关注民生亟待研究解决的重要问题。2009年，课题组根据研究目的，对全市所辖7个县（市、区）城乡工业、农业、渔业、畜禽养殖业、生活主要污染物排放及企业、工业集中区污染物总量控制管理的全面情况进行了专项调研。在情况座谈、数据核查、对采集信息进行科学分析的基础上，我们认为，城乡及企业、工业集中区环境保护和污染物总量控制，与社会、经济、环境建设和发展有着密切关联的宏观性，坚持环保优先，发展循环经济、低碳经济，促进节能减排增效，实施以生态为导向优化空间布局、发展生态经济、建立动态化管理模式，是解决环境保护与污染物总量控制问题的理想办法。一2010年扬州市环境保护与污染控制状况（一）环境保护与生态建设2010年，全市生态环境显著优化，新建成国家级生态乡镇22个、生态村758个、绿色社区40个、绿色学校120所，2010年化学需氧量和二氧化硫排放量比2005年分别下降约18.3%、15.6%，城市绿化覆盖率达到43.5%，市区空气环境优良天数从2006年的318天增加到2010年的330天，酸雨发生率从2006年的47%下降到2010年的30%。小康环境质量综合指数大于85分。（二）污染物控制2010年，全市年均降低化学需氧量4.1万吨（不含面源）、二氧化硫2.85万吨；主要污染物COD、SO2单位国土面积排放强度分别为7.7吨/平方千米、12.7吨/平方千米，低于江苏省长江三角洲平均水平；主要污染物COD、SO2分别排放约5.10万吨、8.02万吨，万元单位GDP排放强度分别为2.37千克、3.73千克，比2005年分别下降4.4千克、7.03千克。（以上均为环保考核统计口径且不含面源。）二2010年环境保护与污染物排放特征分析（一）水污染是全市重要的环境问题工业废水和城乡生活污水排放量增加，地表水水质恶化，全市大部分内河（湖泊）都存在污染问题，有些河段已不能满足养殖、灌溉的要求。2010年对全市56条河流116个断面的监测分析结果表明，各条河流有机污染CODMn（化学需氧量）、BOD5（生化需氧量）、氨氮、DO（溶解氧）超标现象比较普遍。在评价的17条主要河流（湖泊）中，河段水质符合功能要求的仅有4条（长江、新通扬河、三阳河、京杭大运河）；在这些河流23个河段中，有2个河段（江都、仪征长江段）水质较好，属Ⅱ类水，6个河段属Ⅲ类水，6个河段属Ⅳ类水，其他河段水质劣于IV类甚至V类水。2010年全市50多条主要河流中，全年达标的河流仅有京杭大运河高宝段、芒稻河、新通扬运河、三阳河及长江，其他河流如大运河市区段、通扬运河、盐邵河、仪扬河、宝射河、北澄子河及扬州市区诸多河道均不能稳定达标，部分城市河道长时间黑臭，水质劣于Ⅴ类，水环境问题已严重影响人民群众的生产生活，成为制约区域经济发展的重要因素。（二）环保工业污染源实现监控全覆盖的能力和水平成为瓶颈通过对全市所辖7个县（市、区）的城乡企业污染物排放情况进行详细的调研，得出以下统计数字：2010年扬州市企业12256家，全部工业增加值约1075亿元，COD排放1.85万吨，废水排放11918万吨，废水达标率82%，废气排放14432070万标/立方米，SO2排放8.02万吨。其中：纳入排污申报的企业5546家，COD排放总量1.62万吨，废水排放量9535万吨，废水达标率85.3%。废气排放量12844543万标/立方米，SO2排放7.62万吨，COD和SO2污染物排放量分别占全市企业排污总量的87.6%、95%。在排污申报的企业中，列统工业企业有533家，主要污染物COD和SO2的排放量分别占排污申报的85%、95%。（不在环保考核统计范围的乡镇企业也在调查范围内。）根据单位GDP污染物排放强度的要求，污染物总量监测的概念应该是包含所有产生污染的源头。但“十一五”扬州污染物总量监测主体在工业。全市排污申报的5546家企业中，有40家重点排污单位安装了污染自动监控系统，同时对部分企业实行污染源例行监测。调查显示，全市企业COD排放量占总排量的13%，而列统企业排污量只占企业总排量的78%，重点企业排污量又是列统企业排污量的81%。因此，仅仅对部分污染源和排污大户进行监测、监控，不能代表污染物排放总量的全部。调查还发现采集数据、规范整理数据、统一口径十分困难。即便是相同的指标，由于出处不同结果不一，甚至在同一个部门其结果也不一致。数据互相不衔接现象普遍，统计机制严重不顺，基础数据可靠性受到影响，这主要由以下三个方面的原因导致的：第一，工业企业在污染物总量控制管理上的监测能力、技术水平、仪器设备、人员配备薄弱，难以满足污染物总量控制监测和管理的需求，造成数据出自多门。第二，由于宣传、制度、法律法规和体制改革等原因，相关部门或行业未建监测站、监测网，或者建了也处在不正常运行状态。真正以环保系统为骨干，以部门或行业监测站为补充的监测网没有形成。第三，各级环保行政主管部门、环境监测站在为相关行业和部门提供高效全面的总量控制管理、监测服务方面没有完全发挥作用。（三）工业园区（集中区）污染物排放总量较大，影响总量控制目标的实现根据调查，全市至2010年共有工业集中区60多个（不含省级以上各类开发区，其中重点园区30个），已完成园区规划环评的有37个，20多个工业集中区没有做规划环评，约有25个没有完备的废水治理措施。规划面积140平方公里，实际面积将有所突破。已入区企业6779家，总产值约702亿元，约占乡镇工业总产值79%。目前工业集中区废水绝大部分排放在附近乡村河流，大都没有能力对区内污染物总量进行管理。经济技术开发区、工业园区或工业集中区的建立，有利于污染物集中处理和控制。调查发现，虽然绝大多数乡镇或者有正式批准的工业园区，或者调整划出专门区域用于工业相对集中发展，但是由于进入园区（集中区）的企业污水处理设施不完善，绝大部分园区（集中区）没有污水集中处理设施或运行不正常，（在上面调研的67个园区中，仅仅有15个园区或集中区上报有集中污水处理设施和正常运行，占园区或集中区总数的23%），使得工业园区和工业集中区这种本来有利于污染集中控制处理的方式不仅没有发挥应有的作用，反而变成了“集中污染”。按照万元工业产值废水排放量7.72吨，COD排放量0.807千克估算，全市乡镇工业园区和工业集中区工业废水排放总量约为5419万吨/年，工业COD排放总量为5665吨/年。平均每个乡镇工业园区（工业集中区）年排放废水80.88万吨，日排放2216吨；年排放COD84.6吨，日排放为234千克。虽然这个数值不能反映各个工业园区（集中区）间的实际排放量的差异，但是反映了园区（集中区）排放的总体水平。从调查的结果看，乡镇镇区没有生活污水集中处理设施或设施不能正常运行，也是影响污染物排放总量控制目标实现的主要因素。根据对重点调查乡镇的调研分析，考虑农村集镇生活用水量小于城市，按照人均用水160升/日、排放系数0.8计算，乡镇镇区建成区生活污水排放量在500～2900吨/日，平均值为1700吨/天，标准差为879；乡镇镇区建成区生活COD排放量在0.27～1.44吨/天，平均值为0.85吨/天，标准差为0.44。根据以上标准估算，全市71个乡镇（不含县城城区所在镇），乡镇建成区生活污水排放总量为5212万吨/年（14.28万吨/日）左右，相当于扬州全市城区生活污水排放量的1/2；全市乡镇建成区生活COD排放总量为2.6万吨/年（71.4吨/日），相当于扬州全市城区生活COD排放量的1/2。绝大多数工业园区或工业集中区没有完善的污水处理设施。考虑到农村乡镇河流自净能力和环境容量较小，随着乡镇工业的发展，工业园区或工业集中区的水处理问题已是迫切需要解决的问题。（四）农业面源污染控制环境保护刻不容缓2010年全市基本农田面积约404.5万亩，按照农田源强COD10Kg/亩·年，入河系数0.3计算，全年COD入河1.21万吨。畜禽养殖量折合猪共1070万头，按COD50克/头猪·天产生量计算，全年排放COD1.96万吨。渔业产量约45万吨，按不同产品计算，全年饵料COD入水量3万吨。虽然在“十五”和“十一五”期间，污染物总量统计和削减任务的基数中只含城镇非农人口生活和列统企业排放的污染物量，而农业、渔业、畜禽养殖业、农村生活和非列统企业的排污量不在其中，但为了反映全市主要污染物排放情况，本次调查包含了以上所有方面。通过对全市工业、农业、渔业、畜禽养殖业及城乡生活污染物初步调查与测算，2010年共排放COD14.27万吨，其中工业1.85万吨、农业1.21万吨、渔业3万吨、畜禽养殖业1.96万吨、城镇生活4.4万吨、农村生活1.85万吨。SO2排放8.81万吨，其中工业8.02万吨，生活及其他0.79万吨。单位GDPCOD排放强度为6.64千克/万元，单位工业增加值COD排放强度为1.72千克/万元，均没有达到环保考核要求；单位GDPSO2排放强度为4.1千克/万元，优于环保考核平均水平，单位工业增加值SO2排放强度为7.46千克/万元，单位工业增加值烟尘排放强度为3.2千克/万元，均高出环保考核统计口径。调查显示，农村环保工作基础相当薄弱。农村生活污水处理率低，农村生活环境还没有实现根本改善。生活垃圾还没有得到有效收集和处理，农村“村收集、镇转运”体系的覆盖率不到60%。农业面源污染比较突出，污染贡献率超过40%。全市农药、化肥施用强度均没有达到“十一五”规划目标要求；秸秆综合利用率不到40%，约50%的规模化畜禽养殖场没有污染治理设施。农村环境保护受重视程度不够，普遍存在机构缺失、设施缺乏、投入不足等问题。（五）污染物控制指标体系单一且滞后扬州市的污染物总量控制方面，1996～2005年污染物控制指标共有14项，前几年调整考核指标为8项，其中水污染物控制指标5项，具体包括：化学需氧量、氨氮、挥发酚、石油类、悬浮物；大气污染物控制指标3项，具体包括：二氧化硫、烟尘、工业粉尘。近年来又改为4项，其中包括水污染物化学需氧量、氨氮，气污染物二氧化硫、烟尘，各两个项目。目前又确定为化学需氧量、二氧化硫两项。2003年国家环保总局首次将单位GDPCOD和SO2污染排放强度两项指标，列入生态市建设考核指标体系。根据调查、测算和分析：就COD而言，2005年单位GDP排放强度为6.77千克/万元，2010年为2.37千克/万元，而面源单位GDP排放强度分别为2005年6.6千克/万元、2010年6.9千克/万元。这表明：列统企业的污染物排放量随着流域、区域、南水北调东线治污工程、专项整治等重点项目的实施，排放强度有所下降，污染发展的势态得到遏制。而非列统企业的污染物排放量明显增加。这进一步反映仅依靠单项污染物进行污染物总量控制，对实现全面、协调、统筹发展的绩效还是十分有限的。（六）在工业集中区规划、工业建设项目环评和后续管理中，污染物总量控制管理难以落到实处为了实施可持续发展战略预防因规划和建设项目实施后对环境造成不良影响，促进经济、社会和环境的协调发展，《环境影响评价法》、《清洁生产促进法》等相关法律法规均从不同的角度对污染物总量控制及管理作了强制性的、明确的规定。这在本次调查中得到反映，进行环评的工业集中区规划和建设项目不仅对总量产生、排放进行核定、对总量计划来源进行核准，还对污染物治理提出具体措施和要求。但目前全市工业集中区中有45%没有做规划环评，37%没有建污水集中处理设施，70%污水接入管网没有建设到位。据调查，扬州建设项目环境管理针对单一项目进行的情况普遍存在，县、区表现得更为突出。只要污染物排放浓度符合标准，总量计划符合要求，就能取得合法资格。这种管理办法虽然对控制新污染源产生、扭转先污染后治理的被动局面和控制污染发展起到重要作用。但对于处在从目标总量与环境容量总量控制嵌入型管理的今天，就显得不足。缺乏对区域集中控制的力度，没有将区域环境保护目标、总量控制指标与区域环境承载力紧密地联系起来，没有全面地、宏观地考虑区域污染排放总量控制问题。导致大部分建设项目、工业集中区在“三同时”验收和后续的污染物总量控制管理上产生漏洞，没有能够实现实际意义上的污染物总量控制——目标分解落实到区域企业、削减方案落实到重点建设项目、减排措施落实到工程、考核办法落实到责任人。区域环境质量仍受到较大影响，农村水环境质量和扬州市区、仪征市酸雨频率仍然没有得到明显改善。至于农业、渔业和畜禽养殖业的建设项目污染物总量控制管理更是没有落到实处。（七）新形势下伴生的新环境问题，固废、核与辐射成为首要的环境隐患本次调查发现，环境污染“三个转变”已经显现。污染物从气、水到气、水和土壤共存转变；污染类型从常规污染物向常规污染和新型污染物的复合型转变；污染范围形成从以城市和局部地区为主向乡村、流域转变。主要原因是：1.电子垃圾等新型固体废物污染凸显；2.火力发电、化工、钢铁、电镀、造纸、水泥等高耗能、高排污行业产生的重金属污染问题越来越突出；3.建筑施工、道路扬尘、农村秸秆焚烧、城市餐饮服务业、机动车污染导致灰霾、光化学烟雾污染呈加剧之势；4.农业面源污染、持久性有机物污染、土壤污染、外来物种入侵等新的环境问题不断出现。这些转变伴生了新的环境问题，给环境保护工作以压力与挑战。本课题将固废、核与辐射成为环境风险隐患，作为新的、首要的环境问题。乡镇工业固体废弃物、危险废物、医疗废弃物、生活垃圾、电子垃圾污染突出，污染物排放量逐年增加，给生态环境带来损害。危险废物环境安全存在隐患，医疗废物回收系统尚未全部覆盖乡镇、村级的医疗机构，放射源、电磁辐射污染扰民纠纷呈增加趋势，存有随意扔放的现象。部分县（市、区）尚未建设污水处理厂污泥无害化处理设施，污泥处置费用的保障机制有待建立。化学品污染、持久性有机污染物污染防治基础薄弱。生活垃圾减量化措施不到位，资源化水平低。部分城镇生活垃圾场建设和管理达不到规范化要求，渗滤液污染问题较为突出，二次污染问题严重。目前普遍存在老百姓对固废与核辐射污染认识不到位，处理基础设施不足，非法处理成本低，处罚不到位等问题，导致污染防治任务艰巨。三对策与措施（一）创新建立时间、空间、区域全新的动态管理理念，为环境保护及总量控制提供技术支撑首先，建立水体浓度动态与总量的响应关系，实现总量控制目标在时间上的动态管理。做好全市水环境功能区划分修订，时间跨度为2010～2020年，包括全市城市及乡镇区域范围；重点为长江、淮河及所属一级、二级、三级支流。对60多个河、湖、库的70个功能区，约180个监测断面（国、省、市、县）进行科学合理的论证。在此基础上，对水环境、水质进行跟踪，根据年度污染物排放量及监控水环境的污染物浓度差，计算污染物总量削减率，为总量控制时间动态管理提供依据。其次，建立空间动态上的总量控制管理方法。在扬州市已经划分的10类70个重要生态功能保护区（其中：自然保护区2个，风景名胜区6个，森林公园10个，饮用水源保护区17个，洪水调蓄区4个，重要水源涵养区1个，重要渔业水域1个，重要湿地6个，清水通道维护区13个，特殊生态产业区10个），面积约1287.8平方公里（其中禁止开发区约141.6平方公里，限制开发区约1146.2平方公里）的基础上，考虑国家节能减排的要求，在空间上可细分为以下三部分，即禁止开放区、限制开发区、普通区。禁止开发区内禁止排污，所有排污企业应关闭或迁出，可用总量调整到普通区；限制开发区不允许新建排污企业，或不设置排污口，已建排污企业并设置排污口的在一定时间段内逐年迁出或截污，可用总量考虑逐年匀速调整到普通区；为开展空间的动态管理奠定基础。三是建立和健全科学规范的指标体系、完善与评定等级相配套的技术和管理办法。（二）发展生态农业和工业，打造长三角地区特色经济1.发展生态农业，打造绿色、有机农产品基地坚持农业资源综合开发利用和生态环境保护相统一，积极探索适合区域自然条件和经济发展要求的生态农业模式，大力发展效益型农业，推进农业产业化，力争使扬州市成为长三角地区重要的绿色农产品基地。继续推进优势农产品区域布局，建设一批区域化布局、标准化生产、规范化管理的高效生态农产品基地，进一步优化农业产业结构，推进农业优势主导产业升级，全面提升农业产业的质量和效益。根据扬州农业资源分布和区域优势，大力发展生态农业，减少由于污染物排放对生态环境造成的损坏。这是解决农村环境污染和减少生态损失的重要办法和措施。2.发展生态工业，打造地区特色经济针对扬州以火力发电、化工、钢铁、电镀、造纸、水泥等高能耗、高污染行业排序及园区排污强度大的特征，大力发展循环经济、低碳经济，全面实施清洁生产，推广静脉产业园建设，推进工业园区和工业集中区生态化改造和生态工业示范园区建设，从源头以及决策上解决环境污染，对实现扬州市委市政府“十二五”期间提出的更加注重发展质量与效益、更加注重产业结构优化和升级的重要抓手，对于环境保护管理水平跟上经济社会可持续发展的需要的目标至关重要。（1）发展扬州静脉产业。环保主要发展以静脉产业为主的产业，形成园区的基本框架，以提高资源产出效率为目标，加强规划指导，促进资源循环利用产业发展，推进资源利用产业化，实现开发应用源头减量化、循环利用、再制造、零排放，形成产业链接技术的循环经济典型模式。（2）创建生态工业示范园区。工业污染是扬州市实现全防全控的重点，而工业园区和工业集中区的污染物排放又是工业污染排放强度最大的地方。要全面推进扬州市工业园区和工业集中区生态化改造和生态工业示范园区建设，将之转型升级为循环经济示范园区，培植环保产业集团，实现工业污染联防联治，加快构建环境友好的生产方式，增强可持续发展能力。围绕建设生态工业园区的要求，必须采取统一规划和分步实施相结合的办法，稳步推进工业园区循环经济建设和生态化转型，培植环保产业集团，把生态工业园区建设工作不断引向深入，实现工业园区经济效益与环境效益的共同增进。全市在扬州市经济技术开发区率先创建成国家级生态工业园的基础上，辖区所有省级以上工业园区，达到并通过省级生态示范园区考核，再逐步推广到工业集中区。（三）建立动态化管理模式1.确定污染物宏观总量控制观念以往对污染物总量控制的研究，大多只考虑单个点源或指标，并以重点工业和城市生活污染为主，而较少考虑把具体实施点源或面源扩散浓度相互叠加，并与资源利用、环境质量和污染控制指标相互关联。本文认为，总量控制具有宏观性，它的内涵不仅把总量削减指标分配到源的技术方法，而且将环境目标的实现与区域城乡经济社会的发展作为一个大系统进行综合研究，使之协调永续发展。它的实施以一系列的观念和策略上的根本转变为基础。因为，环境保护与经济发展是一个系统内的两个重要因素，环境指标也是重要的经济、社会指标，要想真正实现科学发展，必须合理分配环境资源、合理利用自然资源，并将其纳入国民经济年度和中长期发展规划。2.建立区域污染物总量控制绩效考核指标体系以区域污染物总量宏观控制的理念为指导，建立区域污染物总量控制绩效考核指标体系和动态管理应用系统。指标体系共分三大类28项指标。三大类包括资源利用、环境质量、污染控制。这三大类分别包括8项、7项、13项指标。考核等次共分四档，具体为优秀、良好、合格、不合格，每个档次都有目标值。目标值可根据具体情况修订，一般5～10年修订一次（见表1）。表1区域污染物总量控制考核指标表续表1该系统可以帮助各级政府和部门指导本地区用科学发展观进行资源合理开发利用、产业结构调整、城市建设规划布局、污染总量控制管理和社会经济环境的可持续发展，并使从事生产服务活动的单位以及从事相关管理活动的部门，有计划、规范地组织、实施污染物总量控制，确保污染物总量控制目标落到实处。3.建立以总量控制为核心的各类园区、企业和建设项目环境管理扬州市污染物总量控制管理在园区难以落到实处，这种现象存在的主要原因之一，是总量控制法律依据和制度不足。在国家还没有建立健全此类法律和制度的情况下，我们认为：建立