我国慈善制度概述

我国慈善制度概述

第一节我国慈善法律体系的形成过程新中国成立以后，废除六法全书的“法律革命”宣告了新中国与旧社会的法律制度的彻底决裂，新的有社会主义特色的法律体系建设工作正式展开，慈善法律体系的建设也就是在这一大背景下开始的。1950年4月，时任政务院副总理、中央政法委员会主任的董必武在中国人民救济代表会议上作了《新中国的救济福利事业》的报告，将福利救济事业确定为政府和人民和平建设的一部分。同时，报告还将旧的福利救济事业定位为“统治阶级欺骗与麻醉人民的装饰品”，因此，必须对旧的慈善机构进行接手和改造。为了改造旧有的慈善机构，政务院在同年9月制定了《社会团体登记暂行办法》，从而标志着新中国慈善法律体系建设的开始。其后，在1951年，内务部制定了《社会团体登记暂行办法实施细则》、政务院发布了《关于成立接受美国津贴救济机关处理委员会的通令》，并在其后颁布了《关于处理接受美国津贴的救济社团及救济机关的实施办法》，加上后来的《劳保条例》和《劳保条例实施细则修正案》，以政府包办为特征的慈善事业得到了法律法规的确认和保障。在经过了建国初期的调整和改造后，从1954年到改革开放前后，伴随着社会的全面“左”倾和法律虚无主义的盛行，我国慈善事业进入了衰息和停滞时期，此阶段的慈善立法不但没有得到任何的发展，反而出现了倒退的现象，以前制定的许多法律法规都名存实亡了。1982年，改革开放后的第一部《宪法》颁布实施。该《宪法》明确规定，中华人民共和国公民具有结社的自由，同时，《宪法》还规定，“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。国家和社会保障残废军人的生活，抚恤烈士家属，优待军人家属。国家和社会帮助安排盲、聋、哑和其他有残疾的公民的劳动、生活和教育。”这就为我国慈善事业的发展和慈善法律体系的建立、完善提供了《宪法》依据，具有重要的意义。也正是在《宪法》的规范和指引下，在其后的20多年的时间里，我国的慈善法律体系建设取得了长足的发展。第二节我国慈善制度的主要内容可见，从新中国建国至今，我国的慈善制度建设已经走过了将近60年的历程：从新中国成立初期的改造重建，到其后的一定时期内的停滞退化，再到改革开放、尤其是90年代以后的迅速发展。迄今，以1982年《宪法》为依据，以改革开放和社会主义市场经济的发展为背景，以依法治国方略的提出和落实为契机，我国已经建立起了初具规模的慈善法律体系，具体包括慈善组织法、慈善支持法和慈善监督法这三个主要组成部分。（一）慈善组织法所谓慈善组织法，是对慈善组织的设立、变更和消灭之条件和程序，慈善组织的组织形式，及其权利能力和行为能力等进行规范的法律法规以及其他规范性文件的总称。由于慈善组织是慈善事业的运作主体，因此，要分析我国的慈善法律体系，首先就必须对慈善组织法进行梳理和分析。现阶段，我国的慈善组织法主要包括综合性的法律法规和专门性的法律法规两大部分。其中，前者主要包括《民法通则》、《社会团体登记管理条例》、《基金会管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》、《社会团体分支机构、代表机构登记办法》等。这些综合性的法律法规，对慈善组织的成立条件、组织机构、内部管理以及权利义务等重要的问题作了一般性的规定，从而型塑了我国慈善法律体系的总体架构。除了综合性的法律法规之外，我国还存在大量的适用于专门领域或特定类型的慈善组织的慈善组织法，其中，有代表性的主要有《教育类民办非企业单位登记办法》、《职业培训类民办非企业单位登记办法》、《体育类民办非企业单位登记审查与管理暂行办法》、《宗教社会团体登记管理实施办法》、《外国商会管理暂行规定》、《红十字会法》、《中国青年志愿者注册管理办法》、《中国青年志愿者注册管理办法》等等。这些专门性的规定，对某一领域或者某特定类型的慈善组织的设立、组织机构等问题作了具体的规定。相对于综合性的组织法而言，这些专门性的规定在具体事项的处理上往往发挥着更为重要的作用。应当看到，我国的慈善组织法制度已经取得了长足的进步和发展，其对我国慈善组织的建设和慈善事业的发展起到了巨大的作用。但同时，我国现有的慈善组织法仍存在较大的缺陷，比如慈善组织的设立条件要求过高、设立程序繁琐、有关慈善组织的治理结构的规定不够科学和细致等。（二）慈善支持法本文所指称的慈善支持法是指，国家为支持慈善事业的发展而制定的，赋予慈善组织在活动和税收等方面的优惠措施的法律法规和其他规范性文件的总称。由于慈善组织的活动形式和空间的特殊性，慈善支持法对于一个国家慈善事业发展具有非常大的作用力，甚至在某种意义上说，慈善支持法的发达与否构成了判断慈善事业的发达与否的指向针。就我国现行的慈善支持法制度而言，其主要包括慈善捐赠激励法律制度和慈善义工法律制度这两个部分。由于慈善事业的主要财产来源是社会慈善捐赠，因此，如何激励社会公众更加积极地参与到慈善捐赠中来，就成了促进慈善事业发展的一个重要课题。在我国，慈善捐赠激励主要是通过税收优惠来实现的，就该方面的法律法规而言，其主要包括《公益事业捐赠法》、《企业所得税法》、《个人所得税法》，国家税务总局颁布的《国家税务总局关于企业等社会力量向中化社会文化发展基金会的公益救济性捐赠税前扣除问题的通知》，财政部和国家税务总局联合颁发的《财政部、国家税务总局关于宋庆龄基金会等6家单位捐赠所得税政策问题的通知》，以及财政部、国家税务总局和海关总署联合颁布的《财政部、国家税务总局和海关总署关于发布〈扶贫、慈善性捐赠物资免征进出口税收暂行办法〉的通知》等。这些关于税收方面的优惠措施，对社会公众的慈善捐赠起到了极大的推动作用，但是，其中的弊端也是显而易见的，比如税收优惠比例过低、税收优惠因受捐对象的不同而不同等，这些法律制度上的缺陷都是我们在今后的制度建设中必须着力加以解决的，在下文中，我们还将对这个问题作出更深入的分析和论述。慈善事业的发展，不但需要大量的慈善物资，还需要大量的从事慈善事业的人员，这就是慈善义工。就目前而言，我国尚未制定全国关于义工方面的法规和条例，而是由各部位单独或联合发布了相应的规章，并由这些规章共同构成了我国中央层面的义工法律制度，具体包括《中国注册志愿者管理办法》、《汉语教师志愿者工作管理办法（试行）》、《援外青年志愿者选派和管理暂行办法》、《“国际汉语教师中国志愿者计划”实施办法》、《民政部、中国社会工作者协会关于进一步开展社区服务志愿者活动的通知》、《共青团中央、教育部关于做好青年志愿者扶贫接力计划支教工作的通知》、《共青团中央、教育部关于实施青年志愿者支教扶贫接力计划有关政策的意见》以及《中共中央办公厅、国务院办公厅关于转发中共中央组织部、国家教育委员会、人事部〈关于从党政机关和事业单位选派人员支援基层教育工作的请示〉的通知》等。这些规章对义工的条件、权利义务和行为规范等内容作了规定，并设定了相应的奖励制度和工作保障制度，但由于他们的适用领域和对象较为特殊，且效力层级不高，同时，其内容设定方面也不够科学，如奖励制度尚不够健全和规范、保障制度严重滞后等，所以，我们必须尽快着手义工法律制度的完善工作，从而确保慈善事业的人力资源需求。（三）慈善监督法有权力必有监督，否则权力必将被滥用。慈善组织以公益的名义从国家和社会获得了大量的资源，其应当也必须以公益和慈善的目的来管理和使用这些资源。然而，由于组织的管理和运作必须依赖于人的意志，但诚如卢梭在论及政府中执政官的意志时所作的发人深省的论述所表明，人的意志具有天然的三重性，并因此而具有三种不同的利益追求，因此，要想真正实现公益追求，排除以个人利益和组织利益为导向的意志作用，我们就必须依赖于严格的法律制度设计来实现。现阶段，关于慈善事业的监管，我国尚未制定统一的慈善事业监管法，而是一些综合性的法律法规对其作了专章的规定，这些法律法规主要有《公益事业捐赠法》、《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》和《基金会管理条例》。上述的法律法规，将慈善组织的外部监督和内部监督有效地统一起来，从而构成了我国现行的慈善监督体系，在确保慈善组织依法依章程开展活动方面起到了极大的作用。但同时，我们也应当看到，这些法律法规本身的一些不足，如关于慈善组织的信息公开方面规定得还不够细致和完善、内部监督的机制设计尚有较大的改进空间等，而这些不足都将成为我们完善监督制度的突破口和努力方向。改革开放的30年来，我国的慈善法律制度建设取得了较大的成绩，基本实现了慈善领域有法可依的状态，但是，随着社会的快速变迁，慈善领域面临的新问题不断冲击着旧有的慈善法律制度，部分规定已经显得不合时宜。比如，慈善组织的设立门槛过高，