我国先行先试政策的重要意义和作用初析

我国“先行先试”政策的重要意义和作用初析（1978~）

先行先试是国家在政治经济文化发展过程中面对改革需要所采取的一种试探性、渐进性的选择。通过将部分中央权力向地方下放的手段，让地方拥有先行先试权，从而令经济结构的调整、发展模式的选择、资源配置的优化、规范制度的构建等多方面改革能够因应各自的条件行使更大的地方自主权，达到换取低成本高收益的目的。先行先试不是一个新名词，事实上，先行先试在中国的改革开放的光辉历程中发挥过的作用让国人乃至世界叹为观止。本文以改革开放最先的受益者——广东省为对象，首先对改革开放历程取得的成绩进行回顾，阐述中央先行先试政策在其中的重要意义，以及在新历史发展时期面对新机遇和新挑战，继续坚持先行先试渐进式试错改革的特殊作用。接着从外部对先行先试政策的法律地位、内容、形式及范围进行介绍。最后回到法律的视角，论述先行先试政策对法治的影响。一改革语境下的渐进式选择——先行先试政策（一）改革开放30年，广东省在先行先试政策下取得令人瞩目的发展成就自西方世界工业革命开始，中国的经济发展就被远远地抛在后面，无论是清王朝还是后来的国民政府都无法扭转颓势。经济的落后带来了战争赔款、土地割让等丧权辱国的事件。即便是新中国成立后，在相对安稳的国内环境下，中国经济发展也相当缓慢，甚至陷入文化大革命的泥潭，经济政治发展受到严重的打击。体制弊端暴露无遗，综合改革势在必行。自1978年，中国开始对早已显示出多种弊端的高度集权的计划经济体制进行改革。[1]广东省抓住了这个历史机遇，大胆地解放思想，创造性地向中央提出让其先行先试，试验、筛选能够促进经济快速增长的方法。对于广东省“大胆的要权要求”，邓小平同志那句石破天惊的“中央没有钱，可以给些政策，你们自己去搞，杀出一条血路来！”言犹在耳。于是权力下放、分权、放权被提上议事日程，地方政府开始扮演发展型政府的角色。广东改革开放的先行先试主要包括经济特区的设置，中央赋予其新的财政自主权、更大的金融独立权、工商企业管理权等一系列地方自主管理权，尽管先行先试的实践曾经面临着质疑、阻力和挑战，然而30年过去了，广东从一个经济落后的农业省份变成全国经济第一大省，带领国家从封闭到全方位开放，实现了社会主义初级阶段小康社会的目标，它用举世瞩目的发展成就打消了人们对先行先试的疑虑。（二）新时期珠三角发展和粤港澳合作是先行先试政策的传承在改革开放进行了30多年的重要历史节点，中国的发展道路仍将不平坦，相对稳定的世界格局和全球化浪潮要求中国的市场经济体制和政府管理政策能够与世界接轨，并且深化地区合作以增强区域经济竞争力，中国不能停止改革的步伐。随着国务院制定实施的《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008—2020年）》（下称《规划纲要》）出台，整个珠三角地区再一次被赋予改革急先锋的角色。《规划纲要》集中体现了科学发展、先行先试的精神，要求珠三角地区继续担当探索科学发展模式试验区、深化改革先行区的重任。在新的历史时期继续发扬敢为人先、大胆探索、改革创新的精神，勇当深化改革开放、再创体制机制新优势的先锋，在推进珠江三角洲地区和全国的改革开放中发挥窗口、试验、示范和带动作用。《规划纲要》注重和突出了赋予珠三角发展的自主权，在不支援更多投资和政策的优惠前提下，让珠三角在更广的范围先行先试、大胆尝试。《规划纲要》多处间接提到香港与澳门的发展合作问题。[2]然而凭借港澳的区位优势及雄厚的发展基础，还有一国两制制度下的差异，粤港澳合作极具发展战略的科学试验价值。其实粤港澳合作的战略安排已经被规定在中央与港澳特区政府签署的CEPA协议，[3]以及广东省与香港、澳门在CEPA协议基础上形成的《粤港合作框架协议》《粤澳合作框架协议》（下称《框架协议》）当中。这一系列协议深化了粤港澳合作，使其关系更加紧密，凸显先行先试政策的功效，同时也向粤港澳三地提出探索三地优势互补的合作方法的新思路。（三）先行先试政策的重要意义与特殊作用不难看出，中央在《规划纲要》和CEPA协议中授予的先行先试权力，实质上是中央政府授予肩负改革任务的地方以制度创新的权力，凭借此项权力，地方政府作为制度创新的主体可以大胆地进行改革的试验，甚至必要时可以在一定程度上突破某些原有的规范性行为准则。中央授予的先行先试权与以往广东改革中特区所拥有的先行先试权力并无本质区别。众所周知，改革不是一蹴而就的事情，更别说在幅员辽阔、人口众多的中国。一揽子的改革解决办法面对复杂多变的社会因素、各种各样的问题，根本不可能进展得一帆风顺。因此改革方案的最优解在于局部地区、局部范围的试验，如同科学试验，系统模型化的研究既能为调控各种变量因素提供方便，又能将试验失败带来的损害降到最低，渐行渐进，一步一个脚印，直到发现最佳的解决办法。这样一种渐进式改革以其温和的、注重“微调”的特点避免了激进式改革的致命缺陷。作为一种动态、开放的模式，有错就改，不断试验，并且容易实施，易于得到社会中大多数群体的支持，保证了政治体系的稳定和改革的顺利推进。[4]实践证明，渐进式改革适合中国国情，为广大群众所拥护，取得了很大的成功。二先行先试政策的内涵探析（一）先行先试的内容中央的先行先试政策赋予地方在若干领域探索改革方法的自主权，而这一切应服务于以国家为整体进行渐进式改革的战略需要。如前所述，国家在其发展历程中不可避免地会遇到来自现实各方面的障碍，阻碍着发展前进。在冲破障碍的方法选择上较之孤注一掷式的激进改革，相对温和的渐进式改革无疑能得到当权者以及人民群众的青睐。那么何为渐进式的改革？笔者认为其特征为试错性、阶段性、风险可控性，以及低成本性。改革和创新必然会触及既得利益并因此受到阻力，但渐进式改革强调率先进行突破和创新的地方必须限定在特定的领域和范围内，之后进行一系列的改革探索。若结果符合改革发展的要求，则逐步将其固定下来；一旦结果不能满足需要，则立刻进行错误的纠正并且总结失败经验，更换另外一种方案进行新的探索，或更换别的领域。这是其试错性的表现。这样一来，即使试验结果出现了严重的差错，但由于负面的影响被控制在局部范围内，也不至于产生无法补救的恶果。此处体现了渐进式改革的风险可控性。在选择探索和突破的试错过程中，渐进式改革必然会在一番比较后选择风险低、成本小的范围作为优先试错的突破口，即采取先易后难的策略，与其花费大量资源解决体制顽疾不如先从具有良好预期的方面开始，体现了其低成本性。而阶段性在于将成功的经验通过进一步的完善，直到作为成熟的制度建设再逐步进行推广，最终使整个系统能够享受到局部化改革的成功经验。然而最适合进行这种渐进式改革的主体并不是统管国家上下大小事务的中央政府，而是在特定地域具有管辖权力的地方政府或者分管不同事务的相关部门。原因在于，一方面由中央政府选择进行试错改革的范围和领域不能很好地满足风险最小化的需要；另一方面在进行具体试错改革的过程中熟悉相关事务的地方政府或相关部门拥有中央政府无可比拟的天然优势。事实上绝大多数取得重大成功的改革是地方政府率先提出并试验的。此外，渐进式改革的进程不仅没有否定中央除授权以外的作用，在地方的试验取得成功后，恰恰需要借助中央的力量向各地进行推广，并最终通过立法的方式确定下来。因此先行先试政策既属于渐进式改革的一部分，也是中央层面进行的渐进式改革应用到地方层面的产物。一般来说，先行先试的内容按照其实行阶段来分应该包含拥有一定事务自主权的地方在中央的鼓励、引导之下，充分利用自身对于地方管理的经验，划分试点进行摸索和创新。试点的效果基本令人满意的，可以通过制定地方性法规固定下来；符合中央在授权文件或其他发展计划中的总体目标和发展要求的（如《规划纲要》），中央政府或人大可根据情况需要对其进行立法，并推广到全国各地；试点效果难以令人满意的，予以及时清理，总结失败经验教训。作为符合我国改革发展需求的最优工具，先行先试最核心的要求是制度创新，然而无论是借鉴吸纳目前其他国家和地区的先进经验，还是自主探索，都对改革实施者的管理智慧和创新胆识提出了较高要求。（二）先行先试的形式所谓先行先试的形式，指的是地方行政机关或规范性文件制定机关在实行中央先行先试政策的试错改革时所采用的具体方法。那么中央是否已经针对“先行先试”的范围和形式对地方进行具体细致的授权？答案是否定的。诚然，作为地方的行政行为，其在先行先试的探索过程中当然不能随心所欲地脱离上位行政权力的控制，更不能摆脱法律的拘束。上位权力在授权时必然会对地方的先行先试权力的内容、形式、范围等做出必要的限制。但是，正如前述，先行先试的核心在于创新，也就是说，先行先试本身就是无法确定也不适宜做出太多限制的，它恰恰需要改革者通过不断地试错加以明确。一个无论是内容形式还是范围都已受明确限制的“先行先试”，就不是先行先试。这种受限制的先行先试，对地方改革者的试验和创新行为会构成不当的束缚，违背了先行先试政策的授权原意。因此，先行先试授权在具体事项和方法上，中央一般会有意无意留有一定的模糊之处，尽管在法理上这种授权方式不甚恰当，但考虑到自主探索对于社会改革的重要性，这种方法有一定的合理性。虽然存在不详细之处，但一般认为，先行先试的形式包括执行中的先行先试权，规范制定的先行权和变通权。对于地方行政机关来说，完成其管辖范围先行先试任务具有天然的优势。行政机关面对制度建设以及改革的过程中出现的问题，会做出主动的思考，并且需要在实践中不断探索解决办法，采取措施做出反应，这正是先行先试的运用过程。在这个过程中行政机关比依法行政、不主动进行改革探索的状态需要更大的自由裁量权。这就要求立法做出一定的让步，可以保留原则性的规定，但不宜在具体创新行为上做限制。当然行政机关在具体的先行先试之前应当广泛讨论，制定出相应的实施规则再予以执行，并接受监督。这是执行中的先行先试。而规范制定的先行权所应用的场合包括：第一，地方机关在解决本地的特殊问题时迫切需要制定相关规范，但这种规范可能由于其本身的特殊性或中央立法的滞后性导致相应上位法存在缺位，那么为了先行先试的需要，地方政府可以进行创制性的规范制定；[5]第二，当地方的改革探索出现阶段性的成果，具有成熟的运用经验和普遍适用的条件，就可以通过地方规范制定对其进行先行调整，随后可通过中央立法进一步推广。[6]此外，还有规范制定的变通权，不过较之先行权，这种变通权的主体要少得多，往往只被限制在经济特区，并只能适用于特区范围。[7]尽管如此，就深化合作及改革的珠港澳地区来看，就已经包含一个经济特区以及两个特别行政区，规范制定变通权可以有很大的发挥空间。所谓“变通”，即是指一种非原则性的变动。这种变化本身就意味着一种创新和突破，其先行性和试验性的特点表露无遗。因此，变通规定的权力与“先行先试”同样具有根本的契合性，变通规定权应当也是先行先试权的一种重要表现。[8]（三）先行先试的范围关于先行先试的范围，上文得出的结论指出中央对地方进行授权时不会对此范围做过于具体的规定，否则便违反了先行先试的精神。而这点并不妨碍中央对地方的探索试错范围做概括性的指导意见，至于具体运用范围和形式的选择权，则交由地方。中央基于战略性的概括范围，形成了先行先试的基本范围。就本文珠港澳改革发展的例子来看，《规划纲要》对珠三角的行政体制、经济体制、文化体制、社会体制及民主政治改革发展提出了诸多先行先试要求。CEPA协议则将先行先试措施大量集中在港澳与广东进行深化合作的金融服务业方面。然而，由于这些基本范围的规定过于笼统，富有弹性，其指导意义大于研究意义，无助于我们对先行先试的范围的把握，即有关文件回答拥有先行先试权力的地方能够在哪些范围、何种程度上超越或者打破现有的体制障碍的问题。我们不能容忍肆无忌惮地借改革之名行违法甚至违宪之实的行为。对这个问题的回答其实在于确定先行先试的边界，因此需要确定消极的范围即先行先试所不能触及的范围。既然上级机关在授予地方先行先试权时往往没有做出限制性规定（若存在限制，范围的边界将清晰易见，然而实际上不适宜做过多限制），那么笔者认为得到该先行先试权的地方机关其权能与行使范围即等同于授权机关的权限范围。易言之，根据授权主体性质和所在层级在权限方面的不同，授权机关进行先行先试的权限也会有所区别。所以，对地方改革者先行先试范围的研究相当于其相应的上级授权机关的权限的确定。考虑到本文主要着眼研究的《规划纲要》、CEPA和两份《框架协议》均不是立法机关制定的法律，如《规划纲要》是发改委拟定后交由国务院通过的一份行政规范性文件，CEPA与两份《框架协议》分别是中央政府与港澳特区政府、广东省政府与港澳特区政府签订的协议。作为先行先试权的权力来源，国务院这个国家最高行政机关与广东省政府分别起着作用。这样一来，就必须将行政法的法律优先原则和法律保留原则作为工具进行分析。因为在行政法的领域，国家行政机关行使公权力的行为必须符合上述两个原则才能满足其合法性基础。凭借这两个原则，行政行为可谓确立了不可逾越的界限。法律优先原则要求行政主体的行政行为与法律存在抵触时以法律优先，亦即行政行为不能违反法律的规定，尤其不能违反法律的禁止性规定。因此《规划纲要》和CEPA协议中的“先行先试”，只要保证符合法律优先原则，都是可以适用的范围。至于省一级政府的权力范围除不违反法律之外，还不能违反国务院的行政法规、省级人大制定的地方性法规，然后适用于两份《框架协议》。根据法律保留原则，国家事项的某些方面已被法律设定为专属国家权力机关从立法层面上调整的事项，那些连国务院也无法涉足的领域自然也不能成为国务院属下的行政机关进行先行先试的范围。退一步说，即使属于国务院权限范围的某些事项，也会因为专属于国务院调整从而成为先行先试的禁区。这些事项应由法律和行政法规等规范文件明文确定，在此不展开论述。[9]三先行先试政策对改革与法治的影响作为改革开放以来乃至新时期社会改革的核心思想，先行先试政策无可争议地在制度创新中发挥了重要作用。通过承担改革任务的政府的应用，加上个人、社会团体、企事业单位的帮助，先行先试一步一步推进整个社会多方面的发展，以效率更高的制度取代效率低的制度。然而不可忽视的是，那些在改革过程中起着一定制约作用的制度、法律还有观念，每当被掌握先行先试权力的改革者认为其起到的正面作用小于给制度创新形成的障碍，抛弃旧制度的成本低于构建新制度的收益时，往往会被视为改革阻碍因素从而大胆突破。这样的先行先试政策，可能会成为破坏原有制度堂而皇之的理由。面对改革的进行往往以牺牲法治为代价，我们必须追问，是否可以改革取得的巨大成效掩盖、冲淡先前肆意突破原有制度的事实？是否可以结果来衡量改革与法治谁更优先？它们能否共存？怎么解决它们的冲突？实际上不只中国，其他国家也存在既有法律和规则构成社会改革创新的障碍的问题。只是这个问题在中国表现得尤为尖锐。究其原因，笔者认为有以下几方面：第一，中国曾经是一个中央高度集权化的国家，社会发展模式由政府一手掌控，法律秩序与社会意识又与国家意志高度吻合，因此改革与法治几乎不存在冲突。但改革开放后社会经济制度从高度计划经济走向市场化经济，由于中国选择的是渐进式改革策略，大量原有陈旧制度需要跟随着市场发展的步伐逐渐改变，每一次“摸着石头过河”的过程都是试验性地对原有制度安排的违反。第二，实践证明走向社会主义市场化的中国经济具有迅猛发展的爆发力，多年来保持稳健并高速的增长。由于法律本身就有滞后性，自其制定之日起就落后于社会现实，可是在高速发展的中国经济面前，这种滞后性被急剧放大，以致法律很可能早已不能适应社会一般发展的需要，更别说需要探索改革变化的前沿领域。第三，国内的社会环境中弥漫着法律意识淡薄的阴霾。法律规则不是行为的首要准则，人们缺少对法律的信仰。在这样法治观念淡薄的社会，改革者在面对制度障碍时也同样会毫不忌讳地选择突破、规避。因此，“先行先试”政策对法治提出了严峻的挑战。在改革与法治、效率与稳