广州高新技术产业园区管理模式研究

广州高新技术产业园区管理模式研究

一世界发达国家和地区科学园区主要管理模式世界科学园区除起步较早的美国硅谷和128公路地区以外，其他地区的科学园区都是在一定的政府或组织管理体制下运行的。概括来说，世界科学园区的管理体制类型主要有政府机构管理、民间组织（如基金会、协会）管理、专门公司管理、大学管理，以及政府、大学、企业的联合机构管理（即“官、学、产”共管）等形式。（1）政府管理型。主要形式是由政府设立专门的园区管理机构以便直接进行全权管理的体制，基本上由政府一手操办科技园区的一切事务，实行“单一窗口”的“一站式管理”和“一条龙服务”。该管理体制的最高决策机构是中央或地方政府的有关部门，具体的管理执行机构也是中央或地方政府组织设立的专门机构，这一管理模式主要适用于发展中国家和地区举办的园区。例如，中国台湾新竹科学工业园区由台湾科学工业园区指导委员会和管理局共同负责园区的行政管理和运营工作，提供园区各项服务；新加坡肯特岗科学园由新加坡科学理事会负责行政管理，并指导科学园的研究和开发，土地拥有者裕廊镇管理局负责园区的基础设施建设，科学园区还设甄选委员会负责评审投资者申请的研究项目。韩国大德科学城由韩国中央政府组建的大德科学管理事务所（负责科学城建设和研究业务的支援工作）、土地开发公司（负责土地管理）、迁入单位审议委员会（负责科学技术的咨询）等机构管理。德国的海德堡技术园是由市政府的促进经济办公室负责管理。日本筑波科学城是由首相办公室下面设立的“科学城推进本部”来管理，该部由国土厅厅长担任主席，成员包括科技厅、环境厅、厚生省、文部省、农林水产省，以及邮电、劳工、通产、建设等有关中央政府各部门的负责人，设置筑波研究机构联络协议会（下设5个专业委员会负责管理研究业务）；土地开发和公用设施建设项目由住宅和城市开发集团负责，科研和教育机构建设由建设部负责。（2）大学管理型。大学管理型，即由大学或研究机构设立专门机构和人员对大学校园内的科学园或孵化器来进行管理的体制。只有为数很少的一些设在大学校园内的科学园或孵化器采用这种类型的管理模式。如美国斯坦福研究园由斯坦福大学管理，其管理的重点在出租土地，设有专管土地的部门——土地管理局。土地管理局是斯坦福大学的一个行政单位，它负责斯坦福研究园的规划与管理。这种管理模式，消除了来自政府的一些不必要的行政干预，实行自主管理，发展自由度较大，对中小型投资者有较大的吸引力。但是，没有政府的参与和支持，科学园区的权威性和协调性就会受到影响，资金保障也会面临问题。（3）公司管理型。公司管理型是指采用由各方组成的董事会领导下经理负责的企业管理的体制，即以非营利性的公司作为科学园区的开发者和管理者，负责区内的基础设施开发建设，经营区内的各项业务，管理区内的经济活动和提供区内企业所需要的各种服务。通常科学园区是一个独立经营管理的公司，公司多数是国有企业或合营企业。公司不属于政府机构，而是一个拥有独立法人地位和权利的经济实体。公司一般由政府控制的董事会或理事会来领导，董事会一般由政府、大学、企业及当地有关人士（有的还聘请律师）所组成，负责有关科学园区发展的重大决策，一般不干预区内各机构的具体业务，园区日常管理和经营业务由公司经营层负责，执行董事会制定的大政方针。这种公司形式的管理机构，既能得到上级和有关部门的大力支持和资助，同时又受到上级和有关部门的领导和监督，英国几乎所有的技术创业者中心（孵化器）、澳大利亚所有的科学园、印度的科学园都采用公司管理型的形式。（4）基金会管理型。基金会（协会、管理局）管理型是一种综合性的管理体制，即由政府、企业、银行、大学和其他机构分担义务、共同承担管理职能。如美国北卡罗来纳三角研究园由三角研究基金会管理、日本熊本技术城由熊本高技术密集区技术开发基金会管理、法国法兰西岛科学城由科学城协会管理。国外一些规模较大的科学工业园、科学城和技术城一般采用这种管理体制。这种管理体制以资金管理牵头，带动行政管理和技术管理，使管理权力和利益风险挂钩，责、权、利得到统一。同时，这种体制间接地体现了政府的影响和干预。在许多发达国家和地区，习惯上不由政府直接参与管理，而是由政府通过出资施加自己的影响，引导科学园区的发展。[1]二我国高新技术产业园区基本管理模式作为经济体制和科技体制改革的试验区，国家高新技术产业园区在管理体制和运行机制方面进行了大胆的改革和实践。国家高新技术产业园区建立了“小机构、大服务”的管理服务支撑体系，创造了“一站式”管理和“一条龙”服务的经验；在建立现代企业制度方面，高新技术产业园区依托民营企业“自由组合、自筹资金、自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展”的“六自”机制，形成了依托市场发展、政策引导扶持、政府宏观管理和服务的高新技术企业发展机制。在高新技术产业园区，半数以上的企业是由民营资本投资组建的。国家高新技术产业园区充分贯彻“以人为本”的管理思想，确立劳动、资本、技术和管理等生产要素按贡献参与分配的原则，通过深化分配制度改革，重视高端人力资源在高新技术产业化过程中的重要作用，吸引和汇集了大量研发人才、经济与技术管理人才。根据各地不同的实际情况以及高新技术产业发展的特点和要求，我国高新技术产业园区在管理体制上不断探索和创新，逐步形成了现有的管理模式，从政府行为和市场机制对资源配置影响的角度分析，我国高新技术产业园区的管理模式较具代表性的有下面几种。（一）政府主导我国的国家高新技术产业园区在管理模式上充分体现了政府意志，绝大多数园区均采用政府管理型模式，即当地政府在高新技术产业园区设立专门的管理机构。国家高新技术产业园区一般有三级管理层次，即分决策、管理、服务三个层次，或者管理与服务集中在一起。第一层次是各地方政府组建的国家高新技术产业园区领导小组，一般由高新技术产业园区所在城市的主管市长（副市长）任组长，有关局、委领导为成员，负责高新技术产业园区大政方针的制定和协调，处理高新技术产业园区发展与建设中的重大问题，制定高新技术产业园区的整体规划和发展目标，是高新技术产业园区管理的决策层。第二个层次是管理层，一般成立国家高新技术产业园区管理委员会或领导小组办公室。管委会是领导小组的办事机构，又是市政府的派出机构，集中了市政府的部分管理职能，负责管理高新技术产业园区的各项事务，包括高新技术产业园区的建设与发展计划的组织实施、管理区内的高新技术企业。管委会内部一般设办公室和几个职能处室。第三个层次是经营服务层。一是（国家高新技术产业园区）建设发展总公司。总公司通过房地产开发、基础设施建设、产业投资、技术引进、产品营销等方式为区内企业提供管理和服务。二是创业服务中心，为创业企业提供生产经营场所、资金支持、信贷担保、技能培训、信息服务及后勤保障等。各高新技术产业园区及下属园区的管理机构设置和职能界定各具特色，有的只有建设总公司或创业服务中心，有的是由管委会及其办公室负责园区所有行政事务，类似于“小政府”；多数园区则是两种兼有，包括制订和实施园区发展规划，从事园区基础设施开发建设，负责入园企业的登记和管理，组织银、企和官、学、研的交流与合作，举办培训和咨询，提供园区社会服务等。1.高新技术产业园区管委会为政府派出机构目前，全国53家国家级高新技术产业园区的管理机构多数是高新技术产业园区管委会作为当地市政府的派出机构，行使市政府所授予的市级经济管理权限和部分市级行政管理权限。这种管理模式使高新技术产业园区与所在地经济和社会发展联系较为紧密。高新技术产业园区管委会可在授权范围内，统一领导、统一管理、统一规划和统一建设高新技术产业园区。但是高新技术产业园区与所在行政区在领导、规划、管理、开发、建设等方面有权利和经济利益上的再划分问题，容易发生冲突。因而，一些地方政府出台的规范性文件和地方性法规赋予高新技术产业园区管委会的经济和行政权力很难得到真正落实，直接影响了高新技术产业园区的快速发展。尤其是随着高新技术产业园区的不断发展，一些深层次的矛盾也逐渐显现，如高新技术产业园区派出机构的设定、园区内外的规划布局、园区开发建设计划等均受到相应的影响，区内原有“精简、统一、高效”的管理体制和运行机制优势也在不断弱化。再加上高新技术产业园区经过多年的发展其经济发展规模和人口数量急剧增加，带来了大量的经济和社会问题，高新技术产业园区管委会现行的各种经济和社会管理职能也须根据发展的需要进行优化。随着我国社会主义市场经济体制的建立和不断完善，高新技术产业园区管委会作为政府派出机构其行政执法的主体资格和所行使的经济和社会行政管理职能也受到越来越多的挑战。高新技术产业园区管委会作为政府派出机构，如何在新的形势下解决好和周边行政区，特别是与周边的农民在解决征地、拆迁、就业、发展等方面存在的问题，也需要对政府派出机构这种模式进行不断创新。2.政府直接领导——深圳高新技术产业园区管理模式深圳高新技术产业园区建立于1996年，是在原有4个独立的功能性开发区和加工区基础上组建的。由市政府实行“统一领导、统一政策、统一规划、统一管理”，对各园区进行“点控制、块管理、面协调”，以集中管理模式保证园区建设和管理的整体性和一致性。深圳高新技术产业园区把分别隶属于不同主管部门的独立开发区组合起来，把分散的审批权归还给有关行政管理部门，实行统一规划和布局，形成集聚效益。深圳高新技术产业园区管理体制有其突出的特点。一是区内区外政策几乎一样，特区政策适用于高新技术产业园区。深圳市高新技术开发区条例要求进入高新技术产业园区的企业达到一定标准，并定期对园区内企业进行评定，如果企业达不到要求的标准，则要迁出高新技术区。通过这种动态控制的办法促进企业不断进行研究开发和创新，提高自身的竞争力和水平。政府的主要作用是在高新技术产业园区创造一个良好的经营和生活环境，吸引企业在区内发展；企业进入开发区，是为了获得一个高新技术区企业的无形品牌。[2]二是高新技术产业园区实行“开放式”和“三级”管理体制，即在国家有关法律、法规之下，不改变政府各部门现有职权管辖范围，开发区管理中心没有项目审批权，批租土地、审批项目都是由深圳市相关行政职能部门主管负责，管理中心的主要职能是规划、协调和监督检查政策落实情况。三级管理体制是指：决策层（以市长为首的高新技术产业园区领导小组）贯彻执行市委市政府有关建设高新技术产业园区的方针、政策；管理层即高新技术产业园区办公室（高新办）负责日常行政事务；经营服务层（服务中心）为企业和科研教育提供服务。在高新技术产业园区建设中，政府的主导作用是产业导向、制定政策、创造环境和提供服务。高新技术产业园区领导小组是高新技术产业园区的领导机构，由市政府主要负责人及市政府有关行政管理部门负责人组成；高新办是市政府派驻高新技术产业园区的行政管理机构和办事机构。该体制的优点是在国家有关法律、法规之下，不改变政府各有关部门现有的职权管辖范围，不改变现有的行政审批程序，一切权利和利益都统归于深圳市政府。由于不涉及权利和利益的再划分和再分配，政府各部门也没有经济利益之争，使得政府各部门能较快形成支持高新技术产业园区建设的“合力”。深圳市政府在高新技术产业园区仅设立一个办公室，20多人全是公务员身份，其职责是创造优越环境和提供优质服务。园区基础设施项目建设、物业管理、风险投资、企业孵化等完全采用市场行为。日常的管理，招投标等事项由高新办具体负责。[3]三是高新办既是行政管理机关又是资产管理机构，园区开发建设资金全部由市级财政投入，深圳高新技术产业园区自成立以来，政府在基础设施、产业孵化和科技合作等方面的投资累计已超过16亿元。由于政府的直接参与和控制，在政府财力雄厚的条件下能够有效地保证园区建设资金的投入，开发建设的起点高、推动力度大，能较好地实现政府的意图，从而有力地促进了高新技术产业的发展。这一点在高新技术产业园区启动之初显得尤为重要。[4]3.在高新技术产业园区或下属园区中，实行“政企合一”模式这种模式是高新技术产业园区管委会与建设发展总公司实行两块牌子、一套班子，主要职能机构合署办公，既具有行政管理职能，又具有经济运行职能，管委会行使市级管理权限，对高新技术产业园区实行统一领导，由政府组建的建设开发总公司对高新技术产业园区进行管理。这种模式从管委会角度来看，将政府行政决策目标通过总公司的市场运作来实现，简化了关系，强化了政府经济调控手段；从总公司角度来看，在创建初期，能借助于管委会的行政资源，通过招商引资、园区开发建设来提高经营效益，实现快速起步和全面发展。这种“政企合一”模式也存在一些问题：一是在发展方向上不符合国家政企分开的要求；二是由于是企业运作，总公司会因过多地依赖管委会“供奶”而导致市场压力不大，自我发展能力不强，造成“发育不良”。随着高新技术产业园区的发展和市场的不断完善，政企分开是一种趋势。如上海漕河泾高新技术产业园区被列为国家高新技术产业园区后，即成立了漕河泾高新技术产业园区总公司进行开发建设和经营管理，并在1990年由市人大颁发了《上海市漕河泾高新技术产业园区暂行条例》，政府将部分管理职权授予总公司，海关、商检、银行、外税、保险、外运、邮政、进出口局等管理服务机构进驻漕河泾高新技术产业园区现场办公。市属水、电、气、通讯等主管单位，定期上门服务。漕河泾高新技术产业园区所在的行政区（徐汇区政府）为加强对高新技术产业园区内的社会事务管理，在高新技术产业园区规划范围内成立了街道办事处和公安局等派出机构，支持漕河泾高新技术产业园区发展。漕河泾高新技术产业园区的管理采用企业化运作，有其特殊的优越性，高新技术产业园区自身的市场竞争能力、生存能力和发展能力均较国内大多数高新技术产业园区强。但由于高新技术产业园区没有行政管理机构，各种事项均要进行协调；总公司在征地、规划、项目审批和劳动人事等方面没有行政职能，无法协调解决高新技术产业园区在改革和发展中出现的新情况、新问题。（二）“一区多园”“一区多园”是指高新技术产业园区按照统一管理、分散布局、功能互补、共同发展原则，形成统一组织构架的园区管理模式。[5]它可以推进各高新技术产业园区在同一区域内和不同的空间位置上充分利用国家赋予的各种政策，进而推动实现多点互动、优势互补，能更有效地利用区域内各园区原有的开发基础和已积累的经济实力，推动高新技术产业进一步发展。目前“一区多园”管理模式已被不少高新技术产业园区所采用，占有约60%的比例。2005年温家宝总理在考察中关村科技园区讲话时肯定了高新技术产业园区“一区多园”的做法，认为“国家高新技术产业园区高新技术产业竞争力明显增强。各高新园区依据‘一区多园’的总体发展思路，立足区域特色，加快专业园区建设，通过实施大项目、大企业带动战略，进一步整合创新资源，培育知名品牌和龙头企业，不断扩大和延伸产业链，以推动产业集群的形成与发展，取得了显著效果”。“一区多园”既可指高新技术产业园区政策落实到不同管理主体的区域，也可以是同一区域内拥有若干个功能区。明确提出高新技术产业园区为“一区多园”的，主要是北京、上海、广州、重庆、郑州、南京、西安、桂林等城市，一些城市的高新技术产业园区实际上也是一区多园，但没有明确宣传，如南京高新技术产业园区就有两个含义，既指位于浦西区高新技术产业园区，也指包含新港高新技术工业园、江宁高新技术工业园、珠江路科技一条街等享受高新技术产业园区政策的园区。但也有研究者很容易将这些混为一谈，如有的认为“广州对高新技术产业园区的发展，是实行‘一区多园’的管理体制，如广州科学城、广东软件科学园、广东科技中心、广州国际企业孵化器、国家863计划项目成果转化基地等”，[6]把具体园区同政策园区混为一谈，也有的将高新技术产业开发区与经济技术开发区混在一起。[7]表1全国国家级高新技术产业园区“一区多园”统计表续表1我国从20世纪90年代高新科技园建立之初就开始出现“一区多园”的管理形式。天津市政府1994年制定了《批转天津新技术产业园区管委会拟订的〈天津新技术产业园区实行“一区三制”的管理办法〉》。国家科委1997年《关于深圳市高新技术产业园区实施一区多园管理体制的复函》同意深圳市新技术产业开发区实施一区多园体制，将科技工业园和已在科技工业园范围内的京山科技工业村、中国科技开发院、深圳市高新技术工业村、国家电子测试中心以及深圳大学、第五工业区等园区，纳入实行统一规划、统一政策、统一管理的范围。1999年开始出现构建“一区多园”的热潮，大部分国家高新技术产业园区的一区多园的格局就是那时候形成的，如哈尔滨市人民政府就下发了《关于加快全市一区多园高新技术产业发展的意见的通知》。近几年来，又出现了新一轮整合热潮。桂林市以高新技术产业园区“一区多园”为载体，以加快园区基础设施建设为突破口，启动了苏桥园建设和铁山、英才科技园和秧塘山水科技园建设，初步形成“一区多园”发展格局。2003年，广东佛山市出台《关于加快佛山国家高新技术产业开发区发展的若干意见》，将禅城高新技术产业开发园、顺德高新技术产业开发园区、南海软件开发园、南海国家生态工业示范园暨华南环保科技产业园、三水中心科技工业园和高明沧江工业园整合到佛山国家高新技术产业开发区总体发展框架内，并积极争取国家和省有关部门的支持，使之成为佛山国家高新技术产业开发区（其中顺德高新园区面积中属于经国家批准的3.5平方公里范围，仍称佛山国家高新技术产业园区顺德园），形成了“一区多园”的格局。2002年，惠州市政府颁发了《关于整合仲恺高新技术产业开发区的决定》，整合后的高新技术产业园区实行“一区多园”的管理模式。以仲恺国家高新技术产业开发区为核心，将惠台工业园、松山工业园、平南工业区、数码工业园和潼湖经济管理区纳入高新技术产业园区，享受国家、省人民政府给予仲恺高新技术产业园区的优惠政策，经营上相对独立，各工业园区名称前面加冠“仲恺高新技术产业园区”。石家庄高新技术产业园区与鹿泉市、石家庄裕华区进行合作共建，进入共建区的企业将享受国家级高新技术产业园区的相关政策。[8]（三）按管委会是否直接管理园区，高新技术产业园区又可以分为三种不同管理类型一是高新技术产业园区管委会没有直接管理某一园区，而仅对全市高新园区起指导作用。管委会主要职能是经济开发规划和管理，为入园区的企业提供服务。北京、上海等高新技术产业园区采用这种模式。北京中关村科技园区经国务院批准，成立了由北京市市长任组长、国务院有关部门负责人任副组长的建设中关村科技园区领导小组，并由一名副市长专职负责中关村科技园区的建设发展工作。领导小组下设中关村科技园区管理委员会，中关村科技园区管理委员会作为市政府派出机构对园区实行统一领导和管理。管委会是行政单位，设九处一室。中关村科技园区管委会具有园区整体规划、产业布局、功能定位、体系建设、招商引资、协调服务等职能，下属各园区分别设有管委会，行使各自独立的财政、审批及社会管理职能。[9]各园区的管理机构既有行政单位、事业单位，也有企业，采取不同的管理方式。[10]上海市在1993年成立高新科技管委会，下设办公室，由市科委领导，办公室有15个编制，2000年，人员减为4人，主要职能为组织编制规划、研究制定政策、指导协调、高新技术产业园区认定四项职能，不参与各园区决策。各个园区都设立了管委会，由园区所在行政区政府管理。上海高新技术产业园区的核心区张江园区原实行由张江集团公司运作管理的企业开发模式，政府职能由张江园区办公室负责。园区领导小组是张江高科技园区开发、建设的领导机构，负责园区的规划编制、政策制定和组织协调工作。园区办公室是园区领导小组的办事机构，同时为市政府及浦东新区政府的派出机构。[11]张江集团公司作为园区开发建设、招商引资及园区管理的责任主体，主要负责土地开发、招商引资及相关的物业管理。2004年11月，成立张江管委会，将公司行为和党政行为相结合，园区办公室、功能区管委会合署办公。张江集团公司总经理在园区办公室、功能区管委会担任职务，从而保证了张江功能区管委会、张江园区办公室与张江集团公司决策相衔接。二是高新技术产业园区管委会直接管理某一园区，并对全市高新园区起指导作用。其特点是管委会主要直接管理核心区，在核心区内对高新技术产业园区范围内的土地使用、规划建设、项目审批、外经外贸、劳动人事、出国人员审核、科技和经济等方面实行统一管理，行使相应的管理权，核心区外的政策区则主要由当地区县政府负责，高新技术产业园区管委会起协调作用，如南京、杭州、桂林、重庆、惠州等地国家级高新技术产业园区都属此例，广州也属其中。三是高新技术产业园区管委会直接管理高新技术产业园区，高新技术产业园区内部再设功能园区。该类型主要是高新技术产业园区管委会直接负管理责任，即使有“一区多园”，基本都是在一个行政区域内，有利于辖区内的管理。以高新技术产业园区管委会为主的管理模式，主要适用于整个城区作为开发区，或者开发区是原有城区建制的一部分，如成都、哈尔滨、苏州。（四）高新技术产业园区与行政区“二区合一”目前，有一些国家级高新技术产业园区所在区域或高新技术产业园区核心区被设置为行政区，如苏州高新技术产业园区与虎丘区、杭州高新技术产业园区与滨江区、南京高新技术产业园区与浦口区、常州高新技术产业园区与新北区、青岛高新技术产业园区与崂山区、桂林高新技术产业园区与七星区、广州高新技术产业园区与萝岗区均属于这一类型。苏州高新技术产业开发区设立于1991年，原面积只有6.8平方公里。2002年9月，苏州进行了区划调整，建立苏州高新技术产业园区——虎丘区，面积扩大到258平方公里，具备了政治功能和完整的城市功能，同时获得了更大的发展空间，确定了“高新技术产业开发区、开放型经济集聚区和苏州市现代化的新城区”“三位一体”的发展建设思路。在苏州高新技术产业园区首期建设的30多平方公里范围内，已形成了以环保产业园、生物技术园、留学人员创业园、民营科技园为主体的“一区多园”的发展格局。苏州市委、市政府为高新技术产业园区确定了“以块为主”的管理体制，在经济发展管理方面享有较大的管理权限，精简了管理机构。在继续实行新区工委、管委会、经济发展集团总公司“三位一体”管理体制的前提下，把整个机构分为工委、管委会工作机构；集团总公司管理机构；管委会所属部门管理机构；各党委、人大、人民团体管理机构四类。通过调整，管委会行政机构共设15个，内设机构压缩了11个，跟旧体制区别最明显的一点是不设立产业部门，对区内企业的服务、管理、指导全部由经济贸易局一个部门来施行，机构设置和政府行政管理人员密度与旧体制相比约为1∶10的比例。在党政关系上，“党政合一”，实行“两块牌子、一套班子”，对重大问题实行“大办公会议制度”，由工委、管委会集体研究解决，党政之间既有分工又有合作。苏州新区完全与虎丘行政区二区合一，区委、区政府工作部门同时是工委、管委会工作部门（除科学技术局、招商局作为管委会工作机构外），在协调与地方关系上优势明显。杭州高新技术产业园区与行政区融合有一个过程。高新技术产业园区始建于1990年3月。1991年3月经国务院批准成为全国第一批国家级高新技术产业开发区。1996年12月，国务院批准设立滨江区，1997年6月，滨江区正式挂牌成立。2002年6月，杭州市委、市政府对高新技术产业园区、滨江区进行管理体制调整，实行两块牌子、一套班子、全交叉兼职，既按开发区模式运作，又行使地方党委、政府职能。管理体制调整后的两区合二为一，简称杭州高新技术产业园区（滨江）。南京高新技术产业开发区实行“一区多园”管理模式。市里专门成立了南京高新技术产业开发区“一区多园”工作领导小组，办公室设在市科委，负责管理日常事务。[12]高新技术产业园区与核心区所在的浦口区进行资源整合。2004年，市委任命浦口区区委书记兼任高新技术产业园区党委书记，浦口区区长兼南京高新技术产业园区管委会主任。领导体系的调整，从决策层面上对浦口区和高新技术产业园区实现一体化管理，不仅为进一步整合“浦口板块”的各类资源提供了有利的组织保证，也全面拓展了浦口的发展空间。有学者提出，在高新技术产业园区与行政区“二区合一”之后，不能把高新技术产业园区陷入行政区的管理体制当中，不能纠缠或淹没于行政管理事务当中，导致旧体制复归；而只能是把行政区作为高新技术产业园区的依托，体现出对高新技术产业园区发展的支持，突出高新技术产业园区的政策优势、功能优势和优先发展的地位。高新技术产业园区与行政区合并可以带来几个好处：一是高新技术产业园区有了征地、拆迁和妥善安置失地农民的权限，运作起来得心应手；二是区政府和入驻开发区的企业成了一个利益共同体，政府为企业服务真正做到了想企业之所想，应企业之需；三是两区领导班子精简。如杭州高新技术产业园区有人大没政协，原先两区共有30个部门，现在只有13个，办事效率比过去大大提高。“政区合一”的管理模式，将行政区与高新技术产业园区合二为一，在高新技术产业园区建区之初，能较好地解决高新技术产业园区的发展空间和发展速度等问题。但在高新技术产业园区走上了正常的发展轨道后，就显示出高新技术产业园区的主业很难突出，且高新技术产业园区负担较重，难以集中精力发展高新技术产业。“政区合一”的管理模式使得高新技术产业园区经济负担很重，在管理体制上存在着诸多矛盾，很难突出高新技术产业园区的“小政府、大服务”的管理特色和运行机制，高新技术产业园区的发展速度也难以加快。（五）高新技术产业园区管理经验10多年来，国家高新技术产业园区在管理模式上形成了一些独到做法：一是加强高新技术产业园区法制建设。如深圳制定了《深圳经济特区高新技术产业园区条例》，从法律上明确了高新技术产业园区的管理体制、管理主体和管理地位，用法律手段保证高新技术产业园区管理和建设工作的稳步开展；建立和完善以保护知识产权为核心的法规体系，加大执法力度，切实有力地保护科技企业的知识产权；激励科技创新和技术开发，建立有效的激励机制；根据知识经济的特点，制定前瞻性法律规章；重视政策的导向作用，形成相对完备的政策环境；通过制订发展规划和发展战略，引导高新技术产业的发展；通过制定综合配套的鼓励政策措施，推动高新技术产业发展。郑州加快高新技术产业园区立法，已将《郑州高新技术产业开发区条例（草案）》的议案提上了郑州市十二届人大常委会第六次会议议程，列入2006年立法计划。[13]二是注重进园企业自我管理。中关村成立中关村科技园区企业家咨询委员会，作为建设中关村科技园区领导小组及其办公室的参谋和决策支持机构。在园区和产业基地设立由入驻企业组成的业主委员会。中关村科技园区企业家咨询委员会由若干咨询委员组成。咨询委员主体为园区内高新技术企业的企业家，其他咨询委员包括园区中介机构、风险投资机构等其他机构的代表。咨询委员主要由协会根据中关村科技园区不同企业规模、不同行业和不同区域分布进行民主推选，中关村管委会也可以根据情况特邀企业家咨询委员。咨询委员会的主任委员和执行副主任委员作为企业家代表进入建设中关村科技园区领导小组，参与园区重大事项决策。上海张江园区提出“园区建设要依靠进区企业的力量，进区企业的需求才是园区建设的需求”的口号，发挥进园企业自我管理的积极性。张江园区在园区原民主管理委员会调整的基础上，由51家具有行业代表性的中外企事业单位主要负责人组成发展事务协商委员会，发展事务协商委员会参与园区规划建设及公共事务管理，行使民主协商、参事议事职能，致力于园区未来发展，是一个区域性自治组织。三是建立精练、高效的管理体制。各高新技术产业园区坚持“小政府、大社会、小机构、大服务”和“一站式办公”、“一条龙服务”的宗旨，形成了一套精练、高效的管理体制。为了确保不回到行政区的管理老路上去，高新技术产业园区一般都不搞行政机构的一一对应，对区内的城市管理和社会事务充分发挥街、镇的作用，采取事权下沉，主要由街镇具体管理，高新技术产业园区管委会集中精力抓高新技术产业发展和园区建设。除市管干部外，其余人员竞争上岗，实行全员聘用制。中关村科技园区管理委员会集中了市区两级政府力量，专门建立了中关村科技园区服务中心，为企业提供注册登记、专项审批及相关政策咨询服务的“一站式”集中办事机构。张江园区设立“一门式”服务窗口。深圳高新技术产业园区建立灵活有效的政府运行机制和协调机制，提高政府跨部门快速反应能力和办事效率。深圳市政府高新园区办公室是高新技术产业园区的管理机构，按政府职能转变的要求，摆正政府机关的位置，着重在引导、协调、管理和服务上下工夫。根据高新技术发展变化“快”的特点，建立“以人为本”政府服务机制，加强对中小企业，特别是初创期的高新技术企业的服务和支持，为中小企业发展营造良好的成长环境。[14]但是总体看来，国家高新技术产业园区在管理体制方面不同程度地存在着一些需要解决的问题：（1）高新技术产业园区管理体制缺乏完善的法律保障。高新技术产业园区管委会作为地方政府派出机构，担负着部分经济和行政管理职能，但它又不是一级政府，只是一种类似于行署机构的准政府形式，园区管委会的行政主体地位不够明确，缺乏行政执法的主体资格，因而其法律地位不明确，没有与政府相应的事权，其权力来源于上级政府的“红头文件”，而这些“红头文件”往往缺乏法律依据。虽然部分省市已经由地方人大制定、出台了高新技术产业园区地方性法规，使高新技术产业园区法律地位问题得到一定程度的解决，但是，部分高新技术产业园区因缺乏行政执法的主体资格，未能建立起强有力的行政执法体系，使得高新技术产业园区管委会无法在环境建设、减少行政审批、提高办事效率、保护高新技术企业合法权益等方面发挥政府应有的作用。（2）行政授权不到位。有些该赋予高新技术产业园区的管理权限没有落实，增加了办事环节和公共事务协调的难度，影响办事效率和服务质量。部门的一些关键权力不能下放到高新技术产业园区，致使高新技术产业园区在产业规划、土地征用、园区建设、人才引进、资金融通等方面受制于所在市的有关部门和有关政策条文的制约，所授权力落实困难，得不到有效调度和合理运作。“双重派出型”机构（如规划、国土、建设等）设置造成双重矛盾，条块分割，难以建立集中统一的运行机制。（3）体制复归压力增大。有些上级部门要求高新技术产业园区上下职能对口，职能越来越多，分工越来越细，机构趋于膨胀，人员队伍日渐臃肿。地方各级政府强调上下对口，迫使高新技术产业园区把已精简的政府职能又恢复回来，开始增加机构设置和人员编制，办事程序增多，手续繁杂，管理体制出现复归，严重影响行政管理效能和对外开放形象。这种新旧体制的矛盾和冲突，延缓甚至阻碍了高新技术产业园区的发展。向旧体制复归的压力增大，已成为一些高新技术产业园区管理体制改革、创新的障碍。（4）中介服务体系不健全。高新技术产业园区管委会事务性工作过多，难以集中精力搞好规划引导和政策协调，在一定程度上影响了行政效率和服务质量的提高。高新技术产业园区在管理上出现“越位”、“缺位”、“错位”现象，把本该由社会中介机构和市场承担的事包揽下来，致使管委会事务过多，工作人员工作量不断加大，而中介机构却因业务不足，形同虚设，导致机构出现萎缩。[15]这些问题都需要在高新技术产业园区“二次创业”过程中予以妥善解决。三广州高新技术产业园区管理模式的历史沿革与现状广州高新技术产业开发区由广州科学城、天河科技园、黄花岗信息园、民营科技园、南沙资讯科技园5个园区组成，其管理模式一是政府主导，设立高新技术产业园区管委会，为市政府派出机构；二是“一区多园”；三是经过2005年4月的行政区划调整，目前实行“五区合一”管理体制。经过长期努力，广州高新技术产业园区已发展成为土地集约程度较高、现代制造业集中、产业集聚效应突出的外向型工业区，较好地发挥了窗口、示范、辐射和带动作用。广州高新技术产业开发区管理模式演变至今，经历了三个阶段。第一阶段，天河高新技术产业开发区。1991年3月，经国务院批准，广州市成立天河高新技术产业开发区。天河高新技术产业开发区（简称产业区）实行“条块结合，以块为主，相对独立”的管理体制。产业区的总体规划按点、线、面进行布局：点——工业园区。为高新技术企业（下称产业区企业）的建设提供较集中的用地和其他基础设施。线——科技街。这是产业区的常设技术市场，为大专院校、科研院所、产业区企业提供创业服务和学术、技术、产品交流及其他综合服务。面——以大专院校、科研院所密集的天河区五山地段为中心，兼顾新港科研密集区。广州天河高新技术产业开发区管理委员会，是产业区的决策机构，对市政府负责，参照广州经济技术开发区的审批权限，凡是市政府管理权限内的对产业区项目审批权限，只要与国家政策、法律不相抵触的，可委托管委会行使，其中超出天河区权限的要报市政府有关管理部门备案。管委会下设办公室，作为管委会的常设办事机构，负责本产业区日常管理工作。该管理体制对于发挥市、区两级政府积极性，办好高新技术产业园区起到了一定的作用，1996年，高新技术产业园区的技工贸总收入达38亿元。但是随着形势的发展，已不再适应要求，进入20世纪90年代中期，广州市高新技术产业格局发生了变化，实际上形成了“一区多园”的格局。天河高新技术产业开发区的地域范围已发生重大变化，高新技术产业园区原集中用地的猎德村地域因建设珠江新城而调减6.6平方公里，而黄花岗科技园则是在东山区政府管理下独立运作。1995年1月24日国家科委以国科发字［1995］032号文件同意对广州天河高新技术产业开发区的面积进行调整，建立广州科学城和民营科技园。广州科学城地跨天河、白云、黄埔三个区，民营科技园位于白云区龙归镇。因此，广州市高新技术产业园区实际上已由天河科技园（工业园一期、二期和广州国际科贸中心）、黄花岗科技园、民营科技园和广州科学城构成，地域上涉及天河、东山、白云和黄埔4个行政区，原来的管理体制已难以实行对高新技术产业园区的统一管理，不利于广州市高新技术产业进一步发展。第二阶段，“一区多园”。1996年2月召开的市长办公会议专题研究了高新技术产业开发区管理体制问题，决定在高新技术产业园区实行“一区多园”的管理体制，将“广州天河高新技术产业开发区”更名为“广州高新技术产业开发区”，并成立市级高新技术产业开发区管委会，原有的园区成立相应的管理机构。1997年1月广州市政府下发的《印发〈广州高新技术产业开发区管理体制调整方案〉的通知》明确规定：一是调整管理体制，实施“一区多园”的管理体制。高新技术产业园区由广州科学城、天河科技园、黄花岗科技园和民营科技园等组成，构成“一区多园”的格局，既有利于高新技术产业园区的统一管理、协调发展，又充分调动各园区及所在行政区的积极性，使各层次管理机构的责、权、利相统一。建立市级高新技术产业园区管理机构，参照广州经济技术开发区综合管理权限，由市政府赋予高新技术产业开发区管委会市级的规划、土地开发、财政、税务、劳动人事、工商、公安、项目审批、外经外贸、外事审批等经济和行政管理权限。本着精简、高效、集成、服务的原则设置园区的管理机构。二是调整高新技术产业园区与产业开发区及园区所在行政区的关系。高新技术产业开发区的管理机构分为两个层次：高新技术产业开发区的日常管理机构为高新技术产业开发区管委会，各园区的日常管理机构为园区管委会或其他形式的管理机构。对高新技术产业园区与产业开发区及园区所在行政区的关系得以明确为：（1）各园区的名称前面统一冠上“广州高新技术产业开发区”的名称。各园区享有与高新技术产业开发区同样的优惠政策。各园区技工贸总收入、工业产值、利税等各项统计指标计入园区所在行政区，广州科学城统计指标单列。上报国家科委的高新技术产业开发区的经济指标则为广州科学城及各园区经济指标之和。（2）将广州科学城从有关行政区中划出，成为独立的区域，由高新技术产业开发区管委会进行统一规划、开发、建设和管理。（3）对天河科技园、黄花岗科技园和民营科技园，实行高新技术产业开发区管委会与所在行政区双重领导、以所在行政区政府管理为主的体制。园区所在行政区对园区的领导主要是确定园区管理机构的形式并负责机构设置、人员配备，以及对园区的财政、税收管理和园区的配套服务等。园区所在行政区应保证园区的相对独立运作。高新技术产业开发区管委会对各园区的管理主要从政策法规、业务指导、监督协调、发展规划、年度计划等方面实施宏观管理，并负责对上报国家科委的各项指标的统计。（4）由高新技术产业开发区管委会会同市政府有关职能部门，落实市政府赋予高新技术产业园区的各种管理责任和权限，高新技术产业开发区管委会本着精简、高效的原则，将管理权下放给各园区管理机构。对授予园区管理机构的权限，高新技术产业开发区管委会有权监督。三是各层次管理机构的主要职责。高新技术产业开发区管委会主要职责共有16条，园区管理机构主要职责有5条。四是高新技术产业开发区管理机构的设置。高新技术产业开发区管委会作为市政府派出机构，是高新技术产业开发区的日常管理机构。高新技术产业开发区管委会由1名主任、3至5名副主任、若干名委员组成，由1名副市长或市委常委专职管理高新技术产业开发区工作，任高新技术产业开发区党委书记和高新技术产业开发区管委会主任。由市科委1名领导兼任高新技术产业开发区管委会副主任，高新技术产业开发区下属各园区主要领导任高新技术产业开发区管委会委员。广州高新技术产业开发区的天河科技园、黄花岗科技园和民营科技园管理机构分别由天河区、东山区和白云区政府拟定形式并负责组建，作为以上3个园区的日常管理机构。各园区管理机构主要负责人由1名所在行政区领导担任，区科技局1名领导进入园区管理机构领导班子。园区管理机构领导班子的配备应征求高新技术产业开发区管委会的意见。由高新技术产业开发区管委会和天河科技园管理机构共同负责广州国际科贸园的开发、建设和管理。五是高新技术产业开发区管委会与园区管理机构的收益安排。高新技术产业开发区与各园区的财税和土地开发收入，按国家有关政策，分别作为高新技术产业开发区管委会和园区所在行政区的投入，主要用于高新技术产业开发区和各园区的建设和发展。高新技术产业开发区内各园区每年收取的税收应部分上缴给市财政，由市财政专项拨给高新技术产业开发区管委会，作为高新技术产业开发区发展的再投入。1998年8月，广州市委、市政府决定，并报经科技部批准，广州经济技术开发区与广州高新技术产业开发区实行合署办公（即两块牌子，一套管理机构）。2002年广州经济技术开发区、广州高新技术产业开发区、广州保税区、广州出口加工区实行四区合一办公。1999年，南沙资讯园纳入高新技术产业开发区管理范围。至此，广州高新技术产业开发区形成了目前由广州科学城、天河科技园、黄花岗科技园、民营科技园、南沙资讯园组成的“一区多园”格局。第三阶段，“一区多园”与“五区合一”——建立萝岗区。2005年4月，国务院批准广州市部分行政区划调整，依托广州开发区设立萝岗区，从而使广州经济技术开发区、广州高新技术产业开发区（核心区为广州科学城）、广州保税区、广州出口加工区“四区合一”的经济功能区转化为“五区合一”的现代化新城区。广州市委、市政府对此管理体制变化作出了规定：开发区管委会是广州市人民政府的派出机构，根据授权履行同级人民政府的行政审批、经济协调与管理职能，对辖区内的经济和社会事务实行统一领导、统一管理；作为国家级经济功能区的定位保持不变，其主要功能和发展目标是：以提高吸收利用外资质量为主，致力于发展现代制造业、高新技术产业和现代服务业，向多功能综合性产业区转变，促进经济结构调整优化和区域经济协调发展，成为广州市重要的经济增长点和科技、体制创新的排头兵，继续发挥窗口、示范、辐射和带动作用；开发区所享有的各项优惠政策不变，开发区企业和外商投资者继续按国家规定享受有关优惠政策；各有关部门要积极支持开发区建设，依法下放权限，为其健康发展创造良好的条件；开发区原有体制、政策保持不变。萝岗区的设立，将在更大的范围内有效整合区域资源，加快推进广州东部地区城市基础设施建设，加速产业集聚，推动城市化进程，构建广州东部城市副中心。[16]设立了萝岗区之后，实行党政机构合署办公，新设立了社区管理局，服务企业，帮助新创企业成长和发展。[17]但是在萝岗区成立之后，高新技术产业开发区管委会与各园区管委会之间的关系会有什么新的变化，如何调整，是有关各方关注的问题。[18]目前广州高新技术产业开发区所属各园区的管理体制各有特色。一是以区政府派出机构为主导进行管理。科学城、天河科技园（信息园）、黄花岗科技园（信息园）和民科园主要以政府派出机构为主导进行管理。成立园区管理委员会，作为政府的派出机构，赋予其经济管理权和部分行政管理权，代表政府对科技园区管辖范围内的经济事务行使管理职能，实行“一栋楼办公”、“一条龙服务”，使企业进园需要办理的手续得以简化，管理、服务企业的效率大大提高；未经政府批准和管委会同意，各职能部门不得随意到园区检查工作和干预园区的管理事务，减少不必要的干扰，创造了局部优化的小环境。二是事业单位负责管理。民营科技园由事业单位进行管理，负责提供服务。第一层次是民科园开发建设领导小组，由区长任组长，分管科技的副区长任副组长，有关职能部门和所在镇政府、民科园负责人为小组成员；第二层次是民科园管理委员会，为事业单位，具体负责民科园的规划、开发、建设和管理等日常工作；第三层次是民科园实业发展有限公司，是承担民科园开发、建设的经济实体，由管委会主任任董事长，一套班子、两块牌子。管委会干部实行聘任制，进行绩效考核，强化管委会的服务职能。管理费用从园区创收费用中提取，从机制上激活了干部的主动性和创造性。三是公司制模式的园区管理。南沙资讯科技园由南沙资讯科技园总公司进行管理，不设园区管委会。2001年由南沙科技投资有限公司（香港）、番禺南沙开发建设有限公司、广州科技风险投资公司联合成立广州南沙资讯科技园总公司，由霍英东先生担任总公司的董事长，负责南沙资讯园的日常管理、服务工作。在各园区，管委会和服务中心（公司）提供几方面的服务（部分为无偿服务）：一是企业经营服务。为企业代办工商注册登记、税务登记、资产评估、组织机构代码证、银行开户、保险业务、进出口报关、申请企业资质、工程监理、规划设计等业务，适时为企业提供市场调查与分析、法律咨询、财税规划、国际质量认证顾问等服务。二是科技服务。为企业申报高新技术企业认定、申报科技项目、科技成果鉴定、科技奖励和为企业提供技术培训等。三是综合管理服务。为园区企业提供物业管理、安全保卫、公共卫生、绿化、餐饮、商务等后勤服务。从实际效果来看，广州高新技术产业开发区“一区多园”管理模式各有利弊。其利在于：一是园区委托各所在行政区政府进行管理，能发挥各区积极性。各园区可以放心大胆干，有利于形成各园区竞争发展的局面。二是在“一区多园”的管理体制下，可以做到统分结合与责任、权利明确，易于处理利益上的矛盾。三是在“一区多园”的管理体制下，可以在更大范围利用国家优惠政策，从长远发展考虑，也有利于实现政府对高新技术产业的宏观调控，推进高新技术产业园区的发展。但“一区多园”的管理模式也存在一些不足之处。一是广州高新技术产业开发区管委会与各开发区管委会的关系松散，指导协调沟通作用的发挥不够充分。在园区看来，高新技术产业开发区管委会所起的作用仅在于下传文件、年终报表汇总统计上报。高新技术产业开发区管委会、所在区政府对各园区管委会名义上双重领导，但实际上园区管委会成员的任命与高新技术产业开发区管委会无关，双方在经济上基本上没有往来，无审批等制约关系，各个园区各自为政，互不隶属，相互之间缺乏有效沟通。各园区管委会协调园区企业和政府职能部门之间关系时作用不大，力度不够；服务机构不完善。在信息网络平台建设、咨询培训、商标注册等服务体系建设方面还有待完善，企业办理相关手续仍要跑多个部门，拖的时间较长，特别是办理项目用地，在土地使用审批方面手续繁杂，影响园区企业建设。而南沙资讯管理有限公司由于是公司形式，不具备政府管理的相关职能，在为园区企业服务方面发挥的作用更是受到限制。二是园区各自为政，各为其主，资源难以整合，更不易共享。各园区相互之间存在着招商引资的竞争，合作较难，容易在产业发展和投资方面出现重叠或重复等不合理的区域竞争现象，企业也有重复享受优惠政策的空子可利用；有的行政区受财力所限，对园区投入不足，发展参差不齐。由于授权的因素，园区管委会的管理与协调作用不强，有的园区本身没有独立的经济管理职权，主要是为园区企业提供服务，在协调园区企业和政府职能部门之间关系时往往作用不大，力度不足；各个园区政策不一，审批权限不一，政策执行混乱。三是各园区的管理服务还存在一些不足，管理水平和管理能力有待进一步提高。由于人员和编制的制约，园区管理机构的职能尤其是服务职能的扩大始终是有限的，难以完全满足企业的需求。如何发挥中介机构的作用，打造市场化的支撑服务体系，是一个需要解决的问题。园区主要是由各所在区科技局提供科技扶助，市科技局直接服务园区的作用尚未得到充分体现和发挥。在提高自主创新能力、促进高新技术产业发展、建设创新型城市的新阶段，如何集中有限资源，通过政府引导、社会参与、企业主导的做法，依托科技园区这一重要载体干一番大事业，需要对园区管理模式进行完善和创新，以适应时代发展的步伐。四广州高新技术产业园区管理模式创新的对策建议2002年科技部下发文件《关于国家高新技术产业开发区管理体制改革与创新的若干意见》，对园区“二次创业”管理体制创新提出了17条意见，指出了园区管理模式创新的大方向，即建立起“精简、统一、高效”的管理体系和市场化的服务体系，最大限度地激发科技人员创新创业的积极性，有效规范市场主体的政策法规环境，以适应市场经济要求和高新技术产业发展的需要。这些意见值得我们认真研究，结合广州实际，对照执行。目前，经过广州行政区划调整，萝岗区已经设立，新的行政区覆盖了高新技术产业开发区核心区的范围，需要根据形势发展变化，创新管理模式，避免复归旧体制，为企业提供优质服务，进一步提高服务能力和服务水平、服务效率和服务质量，创造服务效益和经济效益，提升园区对国内外高新技术企业的吸引力和园区价值，推动广州自主创新建设和创新型城市建设。2005年因部分行政区划调整，广州高新技术产业开发区形成了“五区合一”（原四区即开发区、高新技术产业园区、保税区和出口加工区加上地方政府萝岗区，合五为一）的新格局，建立健全为区域经济发展服务的统一机构，五块牌子一套班子，统一领导、统一财政、统一管理，解决原四区无行政职能、发展受条块分割管理体制限制的问题，有利于节省行政成本，形成高效运转的行政管理体制，有利于区域资源配置，整合区域内生产要素，增强高新园区产业集聚和辐射作用，增强区域经济竞争力。在新格局、新形势下，管理模式创新需要注意几个问题。1.坚持“科技经济特区”和“综合改革试验区”的发展方向，真正做到各种政策“优势叠加”，防止旧体制复归制定广州高新技术产业园区管理条例等相关法规，明确高新技术产业园区的法律地位，依法调整高新技术产业园区内的行政、事业、企业等各类主体的行为，保护各类行为主体的合法权益，科学界定各园区管理机构与高新技术产业开发区管理机构和所在区政府的责、权、利关系，进一步改善创新创业的环境，使高新技术产业园区的发展走上法制化、规范化的轨道。2.