广州社会养老服务体系发展报告（2010~）

广州社会养老服务体系发展报告（2010~）

自1999年我国进入老龄化社会以来，由于老年人口基数大、增长快且伴随着高龄化、空巢化的趋势，需要陪护及照料的老年人口数量也逐年增加。根据第六次全国人口普查数据，60岁及以上人口接近1.78亿，占总人口的13.26%；65岁及以上人口接近1.19亿，占总人口的8.87%。与2000年第五次人口普查相比，这两个指标分别上升2.93个百分点、1.91个百分点[1]。随着老年人口比重的日益上升和人口老龄化形势的加剧，给我国的经济社会发展提出了新的课题。如何构建与经济社会发展相适应的社会养老体系，将成为一项重要的任务。国务院办公厅2011年12月发布的《社会养老服务体系建设规划（2011-2015年）》（国办发〔2011〕60号）首次将社会养老服务体系建设作为专项规划予以发布，在界定社会养老服务体系定义的基础上，明确指出“我国的社会养老服务体系主要由居家养老、社区养老和机构养老等三个有机部分组成”。根据第六次人口普查的数据，广州有1270万常住人口，是除四个直辖市之外，人口过千万的两个省会城市之一（另一个是成都）。广州虽然因为有较多年轻外来人口的流入，而降低了与其他省会城市相比而言的老龄化程度，但老龄人口的绝对数量和人口的老龄化趋势仍然十分明显，同样也面临着十分严峻的老龄化问题。[2]根据广州市公安局数据显示，截至2014年底，广州市60周岁以上老年人共有140.65万人，占户籍人口总数的16.7%；比2013年底增加7.6万人，增长5.7%。预测到2015年末，广州市老年人口将超过148万，比2010年末增加32万人，增长27.6%。归纳起来，广州市老年人口有如下特点：一是总量大。全市老年人已经超过140万，越秀、海珠、荔湾3个老城区老年人口已经超过15万，共有8个区老年人口超过10万，其中越秀区达到25.36万人。二是增长快。2012～2014年，老年人口增长的总量分别为5.2万、6.61万、7.61万，增长率分别为4.3%、5.3%、5.7%，增长速度加快，老龄人口保持高速增长态势。三是空巢化。独居老人、纯老家庭数量持续攀升，2014年，广州市纯老家庭人数达到26.35万，占老年人口总量已经达到18.7%。四是高龄化。全市80周岁以上老年人22.65万，占60周岁以上老年人口总量的16.1%，比2013年同期的15.96%进一步增长，高龄化加剧。五是失能化。失能、半失能老年人急剧增加。这些情况既对广州市的养老服务体系建设提出了严峻的挑战，也提供了前所未有的发展机遇。一广州市养老服务体系发展概况从人口结构数据来看，广州从1992年就开始进入老龄化社会。由于人口老龄化开始时间早，广州市比较早开始发展养老服务体系建设。“十二五”期间，广州市对养老服务体系建设进行了更加深入的探索。养老服务连续五年被纳入广州市十件民生实事，资金投入不断加大、政策体系建设不断完善。经过多年的努力和发展，广州市目前已经初步建成以居家为基础，以社区为依托，以机构为支撑的适度普惠型社会养老服务体系。（一）养老服务政策框架体系初步形成广州市相继制定出台了《关于加快社会养老服务体系建设的意见》（穗府办〔2012〕42号）、《关于解决养老机构建设管理问题加快我市养老机构发展的实施意见》（穗府办函〔2013〕24号）等系列政策文件，对养老服务体系进行顶层设计，明确了“十二五”时期社会养老服务体系建设的总体目标、主要任务和保障措施。在构建“以居家为基础，以社区为依托，以机构为支撑”的社会养老服务体系的基本前提下，进一步明确了“十二五”期间广州社会养老服务体系的具体目标：到2015年90%的老年人在社会保障体系和服务体系支持下通过家庭照顾养老，6%左右的老年人可由社区提供日间照料和托老服务，4%的老年人可入住养老机构，简称“9064”目标。[3]广州市民政局还根据广州实际情况编制了《广州市养老服务机构设施布局规划（2013-2020年）》，按照“五临近一远离”（临近医疗卫生设施、公共交通设施、公园绿地、生活配套设施、大型居住区，远离邻避设施）的要求，规划选址53处，净用地面积144公顷，规划新增床位达到5.1万张，确保广州市2020年前养老机构建设用地需求[4]。2012年制定出台了《广州市福利彩票公益金资助公办养老机构建设的实施意见》《广州市民办社会福利机构资助办法》，扶持公办、民办养老机构发展。2014年1月广州市《广州市公办养老机构入驻评估轮候试行办法》和《关于规范我市养老服务收费问题的通知》开始实施，率先建立全市统一的公办养老机构入驻评估轮候制度，“三无”“低保”低收入老年人优先、无偿或低偿入驻公办养老机构。据不完全统计，“十二五”时期，广州市共出台30余份推进养老服务的政策文件，为养老服务体系发展奠定了政策基础。（二）机构养老和社区居家养老同步发展机构养老和社区居家养老是养老服务中的两项重要制度。机构养老虽然在养老服务体系中所占比重较小，但其服务对象主要是高龄、生活困难以及失能老人，解决无人照料以及生活自理能力差的老年人的生活问题。根据民政部2011年召开的“困难群众生活救助和养老服务体系建设”记者会的内容，将2006年确定的“机构为补充”的表述转变为“以养老机构为支撑”，并强调“加强机构建设”。[5]根据广州实际，广州市在全面推进社区居家养老的同时也大力发展机构养老服务。在养老机构建设方面，广州市坚持公办、民办同时发展，互为补充。2013年动工建设养老床位1.2万张，提前超额完成“动工兴建1万张养老床位”的目标，也超过“十一五”时期广州市新增养老床位总和（10800张）[6]。2014年动工兴建养老床位8325张，新增床位4000多张。截至2014年底，广州市共有各类养老机构170间，占地面积163.2万平方米，养老床位4.3万张，每千名老人拥有床位数31张，高于全国和广东省的平均水平。预计到2016年底，广州市养老机构床位将达到6万张，每千名老人拥有床位将达到40张，将提前实现《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》（国发〔2013〕35号）的目标。尤其是着力推进市第二老人院和天河区、花都区、原萝岗区、南沙区、从化区公办养老机构“1+5”新建项目，以及市老人院和越秀区、海珠区、白云区、黄埔区、番禺区、增城区公办养老机构“1+6”扩建项目建设，这些项目建成后，不仅实现每个区有一个公办养老机构，而且将新增约10000张公办养老机构床位，使公办养老机构床位翻一番，极大地增强公办养老机构兜底保障的作用。对于民办养老机构，广州市通过资金政策等方面给予大力扶持。2012年制定出台的《广州市民办福利机构资助管理办法》规定，对于非营利性民办社会福利机构收住本市户籍的老人，经评估后按照标准给予运营资助，每人每月最高可补贴300元。营利性民办社会福利机构每人每月最高可补贴200元。根据福利机构收住对象的户籍所在地，运营资助所需经费由市和区财政按比例负担。为了鼓励民办养老机构增加床位，扩大规模，该《办法》还规定，对于满足条件的养老机构，新增床位，按照每张床位每年3000元的标准给予资助，租赁新增床位资助按照每张床位每年2000元的标准给予资助，最长资助期限为5年。床位资助资金由市财政和市社会福利彩票公益金按5∶5比例负担。在人口老龄化加速、养老服务需求日益增加的前提下，财政资金对民办养老机构的资助很大程度上促进了民办养老机构的发展及养老床位的增长。根据广州市民政局社会福利处的统计，2014年底，广州市170个养老机构中，民办养老机构有104家，占全部养老机构的61.2%；4.3万张养老床位中，民办养老床位2.93万张，占全市养老总床位的68.1%。民办养老机构的快速发展有效地弥补了公办养老机构的不足。广州市还积极探索“公建民营”的模式，将公办养老机构、农村敬老院交由社会力量承接运营，政府通过购买服务保障“三无”老人生活，开放一定比例床位交由机构自主运营，既发挥了公办养老机构的兜底作用，又激发了运营活力。在积极建设养老机构的同时，广州市社区居家养老服务也全面拓展。截至2014年，广州市建成街镇家庭综合服务中心153个、社区家庭综合服务中心16个、居家养老服务部146个、星光老年之家1460个、农村老年人活动站点1142个、居家养老服务示范中心24个、日间托老机构120个，在农村资助了14个村开展农村养老服务“幸福计划”试点，资助建设177个五保村，已建成151个。覆盖城乡、形式多样、方便适用的社区养老服务设施网络已经基本建成。为居家生活的老年人提供生活照料、医疗护理、康复保健、文体娱乐、精神慰藉、紧急援助、日间托老等专业化、多样化的养老服务。1.3万名“三无”、高龄、独居等特殊困难老人可享受政府购买社区居家养老服务，每人每月200～400元，保障和改善困难老年人基本生活。在全国率先向70周岁以上长者发放长寿保健金，直接受惠老人达64万，占全市长者总数的45%以上。广州市还开展“银龄安康行动”，为五类特殊困难户籍老人购买意外伤害险种，受惠老人数达3.99万。（三）注重养老服务支撑体系建设第一，推动养老服务职业化建设。同一般的服务业相比，养老服务需要更强的专业性知识，因此养老服务队伍建设成为其发展的关键所在。广州市通过将养老服务类工种的职业培训纳入本市职业技能培训券补贴政策的范围，加大对养老服务人员的培训，提升他们的服务水平。根据《广州市职业技能培训券管理暂行办法》规定，具有广州市户籍的劳动者申领职业技能培训券参加职业技能培训并考取相关证书，可获市财政的定额职业培训补贴与技能鉴定补贴。2013年，广州市民政局和人社局联合下发《关于开展养老护理员培训工作的通知》，组织开展养老护理员培训，年均培训2000名养老护理员，养老护理员持证上岗率持续上升。截至2014年底，广州市养老机构共有一线养老护理员4028人，持有人力资源和社会保障部门颁发的证书上岗的护理员达2265人，持证上岗率56.2%，其中高级以上职称（高级养老护理员和技师）116人，中级职称人数121人，初级养老护理员2028人。第二，加强养老服务信息化建设。从2009年开始，广州市整合社会保障卡、乘车优惠卡和老年优待证的功能，在全国率先实现老年人乘车、看病、消费、优待一卡通的功能整合，老年人凭证享受各项减免政策。目前广州市共办理老年社保卡120多万张（套）。根据老年人行动不便的特点，通过采用企业出资建设和运营管理，政府监管和购买服务的模式，建设开通了“平安通”呼援服务系统，为老年人提供及时有效的救助关怀服务，极大地方便了老年人。从2011年7月起，免费为80周岁以上老年人安装“平安通”，目前全市已有用户4万户。开发了公办养老机构入住评估轮候网上办事平台，实现入住公办养老机构网上轮候，确保公平、公开、透明。此外，还开通了各类长者心声热线，及时解答老年人疑难问题，提供养老服务。第三，整合资源，提升服务。针对老年人生病多、就医难的问题，积极推进医养结合，在养老机构内设医疗机构44间，其中23间纳入医保定点；与周边医疗机构合作的有73间。日间托老机构设有医疗机构9间，与周边医疗机构建立合作关系有51间。市老人院、友好老年公寓等设立了老年专科医院（护理院）。全市建立家庭病床4188张，试点开展家庭医生服务，为老年人提供医养结合的专业化服务。整合社区养老服务资源，建立“星光老年之家（农村老年人活动站点）+日间托老机构+居家养老服务部”三位一体的新型社区养老服务场所，由家庭综合服务中心或基层老年人协会等社会组织承接，保障养老服务设施得到有效管理和利用。引入港澳养老服务先进经验，加强养老服务合作，提高养老服务水平，如市老人院引进香港圣公会福利协会提供社会工作顾问服务，越秀区引入香港社会服务机构合作运营越秀长者综合服务中心。通过努力，广州市目前已经初步建成以居家为基础，以社区为依托，以机构为支撑的适度普惠型养老服务体系，机构养老、居家养老、社区养老的服务设施、服务覆盖面、服务内容、服务水平均得到显著提高，体制机制和政策措施逐步完善。广州市建成养老机构、社区养老服务设施总占地面积超过240万平方米，人均养老用地面积已达到0.286平方米，常住人口人均养老用地面积也已超过0.18平方米。随着《广州市养老服务机构设施布局规划（2013-2020年）》的实施，到2020年现状与规划养老机构占地面积总和将达到384万平方米，人均用地达到0.42平方米，远远高于《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》（国发〔2013〕35号）关于“人均用地不少于0.1平方米”的要求。二广州市养老服务体系建设面临的挑战广州市作为国家中心城市、超大城市，经济总量、人均GDP、居民收入等均居于全国前列，但人口老龄化水平和老年人口抚养比仅稍高于全国平均水平。2013年底全国人口老龄化为14.9%，老年人口抚养比21.58%，同期广州市人口老龄化为16.03%，老年人口抚养比为22.8%。同时也低于国内绝大部分超大、特大城市，如2013年底上海市人口老龄化为27.1%，老年人口抚养比为42.4%[7]；北京市人口老龄化为21.2%，老年人口抚养比为31.5%[8]。相比而言，广州市具有比较充分的时间和较为雄厚的经济条件应对人口老龄化问题。养老服务体系的发展需要医疗资源做支撑，广州市医疗资源丰富且集中（2012年中国最佳医院排行榜前100家医院中，广州市占了10家），健康产品研发能力强劲，健康产业发展势头迅猛，基层卫生医疗机构遍布全市，有利于开创医养融合发展的新模式，提升养老服务专业化水平。CEPA和粤港、粤澳合作框架协议的实施，为广州市对接港澳发展养老服务业提供了政策支持。特别是定位为粤港澳优质生活圈和粤港澳全面合作示范区的南沙新区，更可深化粤港澳养老服务业合作。因此，广州如果充分发挥毗邻港澳和CEPA政策优势，引入港澳养老服务先进经验、资金、服务机构等，全面加强养老服务业合作，将促进具有广州特色的养老服务模式创新发展，创造养老服务的“广州经验”。随着广州市总体进入服务经济时代，服务业主体地位不断加强，国家服务业综合改革试点的实施、国家中心城市的建设，以及“中调”战略、“三旧”改造和“退二进三”等一系列战略举措的推进，有利于广州市养老服务体系建设在体制机制、服务创新、区域合作等方面取得重大突破，为养老服务体系建设优化升级提供了新的发展空间。但是，未来随着人口老龄化、高龄化、失能化的日益加剧和居民消费能力的不断提高，必将引起养老服务需求总量扩张、层次提升、类型多样，这在为养老服务发展带来新的市场机遇的同时也给未来广州市养老服务体系建设提出了新挑战。（一）需求增长迅速，服务需求内容丰富日益加剧的人口老龄化与家庭小型化、高龄化、空巢化、失能化“五化叠加效应”，使传统的家庭养老正遭遇“421”的家庭赡养困局，家庭养老功能大大弱化，“养儿防老”的传统养老模式受到冲击，社会养老服务需求急剧增长，社会养老服务体系正面临巨大压力。预计一定时期内，社会养老服务体系和养老服务产业的发展将难以有效满足老年人急剧增长的多层次、多样化养老服务需求，给经济社会发展带来严峻挑战。老年人服务需求的内容涉及方方面面，既包括物质需求和精神需求，也包括各种工具性需求。所谓工具性需求是指需要更多地借助各种工具和辅助设施。[9]不同的老人，需求的内容有所不同，但其中工具性需求的满足最为重要和困难。因为老年人身体机能下降，必须依靠工具才能保障和改善生活质量，而不同的老年人对于工具性的需要也是千差万别。但一直以来，养老服务体系建设中对此认识不足。（二）养老服务体系建设受到土地等成本制约养老服务体系建设发展涉及水、电、土地等成本价格较高，服务业生产要素约束日益加剧。以机构养老为例，机构养老是养老服务体系中的重要支撑，但养老机构建设对于土地的需求较大。对于广州这样一个大城市而言，老年人口多聚居于老城区，但老城区由于人口稠密、房屋密集，已经难以找到适宜修建养老机构的土地。随着土地价格的不断攀升，用地成本逐年升高，而养老机构是非营利或者微利组织，很多养老机构难以承担购买土地的费用，造成新建和扩建的困难。农村由于土地为集体所有，因此很多敬老院用地手续不完善，养老机构用地历史遗留问题难以解决。社区养老中心的建设也同样受到用地的限制而难以发展，严重制约了社区养老中心的建设和发展。（三）养老服务专业人员缺乏养老护理专业人员不仅工作量大、时间长，而且地位低、收入低，因此很多养老机构或者社区居家养老服务中心出现招工难、留人难，养老服务人员缺口大。据广州市民政局一项面向全市养老机构的人才统计数据显示，养老护理员的流失率一般在40%左右，个别民办养老机构的养老护理员流失率高达八成。[10]养老护理员专业化亟待提高，目前养老服务人员持证上岗率低，高素质专业护理人员匮乏。2013年广州市养老护理员的上岗培训率还不足60%。个别机构因为人手不足等，岗前培训率还不到10%，严重影响养老服务水平。[11]养老服务人才短缺直接影响到养老服务的内容和水平，目前广州养老服务仍然以生活照料为主，服务内容单一，服务的专业化、精细化、人性化水平均有待提升，管理的科学化水平有待加强。三广州市养老服务体系建设发展思路2014年7月，广州市被民政部、发展改革委确定为全国养老服务业综合改革试点城市。广州市要充分利用当前有利的发展环境，直面养老服务业发展存在的问题和挑战，以开展全国养老服务业综合改革试点为契机，以老年人日益增长的养老服务需求为导向，充分发挥市场经济发达、毗邻港澳和CEPA政策以及医疗资源富集、健康产业发达的优势，积极推进养老服务改革创新，加快构建功能完善、规模适度、覆盖城乡、具有广州特色的养老服务体系。（一）以人为本，科学构建养老服务体系发展养老服务业，根本上是为了应对人口老龄化，满足老年人日益增长的物质和精神文化需求，提高老年人晚年生活质量。因此，从宏观层面，要以老年人养老服务需求为导向，根据老年人的衣、食、住、行、医、文化娱乐等需要，全面发展适合老年人特点、符合老年人需要的老年生活照料、老年产品用品、老年健康服务、老年体育健身、老年文化娱乐、老年金融服务、老年旅游等养老服务业，开发老年公寓、康复辅具、生活用品、食品药品等老年用品用具、服务产品、生活设施，拓展文化娱乐、体育健身、休闲旅游、健康服务、精神慰藉、法律服务等服务，为老年人提供晚年生活所需要的产品和服务。从微观层面而言，应当运用科学的养老服务评估方法，如引入国际认可的“长者健康及家居护理评估”工具，对老年人开展身体能力评估以及家庭环境评估、经济状况评估，根据老年人身体机能、行为情绪、老年人及其家庭经济状况、照顾能力等方面的评估结果和老年人服务需求，为老年人匹配合适的养老服务，响应每一个老年人个性化的养老服务需求。（二）理顺机制，正确处理各项关系1.正确处理政府和社会的关系养老服务体系建设不仅是政府的职责，也是全社会的共同责任。正确处理政府和社会的关系，发挥政府和社会两个方面的作用，才能有效解决当前养老服务发展中存在的监管机制不健全、市场体系不完善、社会力量参与不足、服务质量不高等问题。政府在养老服务中要发挥主导作用，加强宏观调控、行业规范、监督管理、业务指导和信息发布，从养老服务直接供应方转变成养老服务购买方和监管方。重点是做好四方面的工作：一是保障基本，为困难老年人提供基本养老服务，保障全体老人同享养老服务业改革的成果；二是规范管理，建立完善养老服务业准入、退出、监管制度和建设、管理、服务标准，规范养老服务行为，为养老服务业的发展营造平等参与、公平竞争的市场环境；三是扶持发展，完善投融资、土地供应、税费优惠、补贴支持、人才培养和就业政策，引导和扶持社会力量参与养老服务业；四是组织领导，统筹协调各部门，调动社会参与，将养老服务业纳入国民经济和社会发展规划，建立老年人口和养老服务业发展监测统计制度，建立人大代表、政协委员、新闻媒体等多层次监督机制，形成发展养老服务业合力。社会是养老服务的主体，既是服务提供的主体，也是享受服务的主体，无论是设施的建设，还是服务的提供，以及服务的监督评估，都要强化社会力量和公众的参与。同时，要充分发挥市场在养老服务资源配置中的决定性作用，利用广州市市场经济发达、企业和市民市场经济意识浓厚的优势，建立健全市场化的养老服务运作机制，采取公建民营、民办公助、政府购买服务等多种模式，大力培育养老服务社会组织和服务企业，引导社会力量参与、从事养老服务事业，在市场竞争中提供方便可及、价格合理的服务和产品，满足养老服务多样化、多层次需求。2.正确处理事业与产业的关系养老服务事业和养老服务产业都是养老服务业的重要内容，从分工上看，养老服务事业侧重于保障基本，更多的是政府的责任，当然也需要社会的参与；养老服务产业侧重于满足市场化的养老服务需求，主要由市场提供，政府主要发挥引导、监管和扶持作用。要分别从服务提供和接受服务的角度，厘清基本养老服务和选择性养老服务（市场化服务）的边界，以及相应的服务供给主体和出资人主体，明确底线养老保障对象和普通服务对象两类人群的范畴及其相应的服务政策，推动养老服务事业、产业协同发展，共同繁荣。3.正确处理机构与居家的关系机构养老和社区居家养老都是社会养老服务体系的重要组成部分，两者各有分工但又密不可分、互为补充。从功能定位来看，机构养老服务对象为需要集中照料的失能、半失能老年人，因其专业性而成为目前我国社会养老服务体系的支撑；居家养老服务对象为全体居住在家的老年人，重点是生活不能完全自理而又无人照料的老年人，居家养老服务符合国情、市情和老年人养老服务需求，是国际通行的主要养老方式，是积极应对人口老龄化、满足养老服务需求的主渠道。同时，机构养老和居家养老可以加强协作、相互借鉴，就目前而言，居家养老服务可借鉴机构养老的建设、运营和管理经验，充实服务内容，提高管理服务水平；养老机构也可以利用其养老服务资源、专业人才、设施等方面的优势，拓展社区居家养老服务，发挥专业机构的辐射带动作用。此外，要“大力发展嵌入式、小规模、多机能、专业化的社区微型服务机构，打通社区养老服务与机构养老服务的隔墙”[12]，实现居家养老与机构养老融合发展。4.正确处理城市和农村的关系加快社会养老服务体系建设和发展养老服务产业，要正确处理好城市与农村的关系，既要坚持城乡统筹、一体化发展，又要因地制宜、有所侧重，积极推进基本养老服务均等化。相对于城市来说，农村社会养老服务起步较晚，基础较为薄弱，接受程度也较低，专业服务的成本也会更高，但农村同样需要政府和社会提供养老服务，而不仅仅依靠家庭养老。统筹城乡养老服务发展，既要整合利用城市和农村养老资源，促进养老服务均衡发展，也要根据农村实际情况，提供符合村民需求、有针对性的服务内容和方式。（三）做好保障，促进养老事业发展1.做好用地保障，加强养老服务设施建设养老服务设施是提供养老服务的载体和基础。广州市要力争到2020年养老床位超过7.2万张，其中民办养老机构床位占70%以上，公办养老机构床位翻一番，确保每千名老人拥有床位40张以上，养老机构床位不足局面基本得到解决，这些目标的实现就需要不断增加养老设施的建设。而养老机构设施建设的最大瓶颈是场地用地。在实践过程中，某种程度上找到符合规划、容易开发利用的场地用地，举办养老机构就成功了一半。解决场地用地问题，应当落实政府在城乡规划、土地供应等方面的法定职责，发挥规划的先导作用，按照人均用地不少于0.25平方米的标准，兼顾老年人口分布、设施服务半径和空间布局，在城乡规划中分区分级规划设置养老服务设施，加强土地储备和有效供应，科学合理安排年度供地计划，确保养老机构建设用地需求。要将养老服务设施摆在与学校、居委会等设施同等重要的位置，作为公建配套的重要内容，在开发建设居住区时同步配套建设相关养老服务机构站点，并与住宅同步规划、同步建设、同步验收、同步交付使用。注重盘活存量，鼓励利用闲置用地和物业，用于发展养老服务。在具体的设施建设中，要坚持政府投资建设和引导社会力量举办相结合，不断完善社区居家养老服务设施网络，实现居家