广州楼市价格调控与政府公共政策的效用

广州楼市价格调控与政府公共政策的效用

广州市的楼价，在经历了20世纪90年代前期的高涨之后，自1998年连续7年下降，到2003年触底。然而，从2004年开始，在国家严格的宏观调控背景下，广州楼价不断攀升。如何有效抑制过高、过快上涨的住宅价格，成为社会各界讨论的热门话题。笔者认为，对楼市的积极调控政策，应该立足于有效满足百姓对住宅的需求，国家宏观调控政策的实施，必须要有城市政府公共政策相配合才能取得实际效果。一楼市宏观调控政策亟须地方政府公共政策配套实施根据广州市国土房管局公布的统计数据，2003年下半年，广州市新建住宅均价为3769元/平方米，2004年下半年，升至4829元/平方米，2005年下半年，新建住宅均价为5160元/平方米。[1]2006年，广州市的住宅价格更是直线攀升，一月份，广州市八区（不含萝岗区、南沙区）一手房均价达到5564元/平方米，三月份5997元/平方米，五月份6097元/平方米，七月份高达6928元/平方米，这一价格比2003年下半年的均价惊人地高出3159元/平方米。[2]令人感到不可思议的是，广州市楼价这一上涨的过程，正是国家对房地产的宏观调控政策不断出台，不断紧缩严控的过程。我们知道，从2004年开始，国家就把控制房地产投资过热与抑制房价大幅上涨作为新一轮宏观调控的重要内容。这一年，国土资源部出台了“8·31”土地政策，以期通过紧缩地根，来控制房地产投资过热现象。2005年可以称作房地产的“宏观调控年”，3月中旬，央行调高商业银行自营性个人住房贷款利率；之后中央政府相继出台了稳定房价的“新老国八条”；5月由建设部、发改委、财政部、国土资源部、人民银行、税务总局和银监会等七部门联合出台了《关于做好稳定住房价格工作意见的通知》；6月国家调整了住房转让环节营业税政策，加大二手房交易的税收调控力度。事实上，2005年国家对楼市的宏观调控政策对广州楼市影响甚微。2006年在公众的期盼中，国家进一步出台房地产调控新政，5月17日，颁布“国六条”，5月29日九部委出台对“国六条”的15条配套细则。这使公众对商品房价格下跌有了新的期待。但至今为止，广州楼价上涨的势头仍然没有得到有效遏制。国家宏观调控政策为什么不能有效抑制广州房价快速上涨的趋势？笔者认为，问题的症结在于，宏观调控政策的出台，是基于对全国房地产投资总量过剩的判断，是以紧缩为基调的，主要目的是要抑制房地产投资过热。宏观调控并没有使城市居民对住房的实际需求得到有效释放，相反，调控政策本身还在某种程度上激化了供需矛盾。例如，提高个人住房贷款按揭利率、增加首付款比例、二手房交易税负加重等措施本身又成为推动房价上涨的因素。市场经济的一个最基本的规律就是供求关系决定价格，如果影响住宅市场价格的需求因素没有得到有效化解，居民对住宅的实际需求没有得到满足，房价就难以真正降下来。从广州的情况来看，在这一轮国家对房地产宏观调控开始之时，楼价经过7年的下跌与盘整，市场需求经过7年的力量聚积，正处在复苏上升期，虽然需求不是刺激楼价上涨的唯一因素，但却是最基本的因素。现阶段推动广州住宅价格上涨的需求因素究竟是真实需求还是虚假需求，这是有争议的。对房地产的投机需求，被看作是一种虚假需求。应该承认，基于对房价持续走高的预期和人民币升值压力，有部分境内外投机资金进入广州房地产市场进行炒作，这种以炒买炒卖为目的、利用房地产价格波动牟取利润的行为，正是宏观调控政策打击的目标之一。与此同时，我们应该正视的是，广州总体经济水平的增长和广州城市建设的发展使房地产市场的真实需求也在加速增长，这些需求成为推动房价上涨的基本力量。1.满足基本生活需要的需求对无房户来说，对住房的需求可以称作是一种刚性需求，而且是其他商品的消费需求不可替代的。住房福利分配制度终结之后，在原有福利分房制度中没有获得住房的居民、新进入婚龄的人口、新增就业人口、城市化进程中新进入城市的人口都需要通过商品房市场来满足对住房的需求。广州经济增长对外地普通劳工与知识白领的吸引力，使非户籍人口所占比例也越来越大，对他们来说，户籍制度已不构成就业选择的障碍，但住房却是安身立命的最基本的条件。虽然在买房与租房之间可以选择，但租房需求的增加，会促进一手商品房市场的投资需求。2.改善居住条件的需求住房需求是一种的收入弹性较高的需求，在原有的福利分房制度下，只是满足城市居民最基本的住房需求，住房短缺是一种常态，即使是获得福利性住房，也只是满足基本的生活需要。按照发达国家经验，人均GDP达到1000美元以后，居民的消费需求，将由寻求温饱的重视衣、食消费，转向谋求住、行条件的改善、谋求服务产品的消费需求。广州GDP增长的统计数据显示，2005年按户籍人口和现行汇率计算，广州市人均GDP高达8500美元，2006年则成为内地首个人均GDP超万元的城市，[3]达到国际公认的小康水平。改善住房条件构成城市居民消费结构升级的重要内容，广州本地居民二次或三次置业的浪潮正在兴起。3.居民理性投资的需求广州居民的收入增长在全国各大城市名列前茅，收入增长会刺激居民对金融产品与房屋等不动产的投资增长。但由于金融市场不发达，合适居民投资的金融产品非常有限。居民收入的剩余主要存入银行，近年来银行利率一直很低，投资回报非常少。相比较房屋租赁市场，广州外来流动人口多，房屋租赁需求旺盛，出租房屋的收入远远大于银行利息，这对居民投资住房有巨大的吸引力。在投资品市场不发达的情况下，一部分居民对住房的投资需求是很难被压抑的。居民把自己经济剩余的一部分以房产的形式保存，这是谋求资产多元化的一种理性选择，在我们建设小康社会的过程中，这种投资需求不应受到打击与谴责。4.高收入阶层对高档住宅的需求由于收入差距拉大，广州住宅市场中，一些高收入阶层对豪华住宅及别墅的需求大量增长，这种需求诱导地产商积极为富人建房。近两年广州单价超过1万元/平方米以上的豪宅数量越来越多，某些楼盘甚至卖到了2万～3万元/平方米。这种状况拉高了房价，也挤压了对普通工薪阶层的住房供给。以笔者之见，在广州本轮楼市价格的上涨周期中，供给不能有效满足需求是基本矛盾，供求失衡又强化了地产商的垄断地位，使住宅市场具有卖方市场的某些特征，使开发商具有掌控市场价格的条件。另外，住宅市场上消费者与开发商信息不对称的存在，进一步增强了开发商操纵市场价格能力。根据供求关系决定价格的基本原理，对楼价的积极调控政策，应该立足于缓解住宅市场的供需矛盾、促进市场的有效供给上，但这又与控制房地产投资过热的政策目标相背离。可见，既要控制投资过热，又要促进供给满足百姓的住房需求，这种双重目标，是单一的以紧缩为主导的宏观调控政策所难以做到的。因此，迫切需要另一个公共主体——地方政府的公共政策相配合，我们迫切需要改变在房地产价格调控中地方政府公共政策缺失的状况。二公共政策抑制房价上涨的作用机制公共政策是政府发挥公共职能，以公共利益为导向促进经济系统与人、经济系统与社会之间协调发展的政策。在我国现阶段，住宅市场的价格调控，已不仅仅是关系宏观经济平稳运行的问题，更是一个社会问题和民生问题。房价问题彰显着因收入差距扩大带来的社会矛盾冲突，引起社会中低收入阶层焦虑与不满情绪的滋长。缓解楼价上涨带来的社会矛盾，解决中低收入家庭住房困难问题，治本之策，不是各种临时性的调控措施，而是完善的公共政策与制度保障。对经济发展在全国处于领先地位的广州市来说，完全有条件通过完善公共政策，运用公共财政资源来解决中低收入居民的住房问题。公共政策对平抑房价的作用机制体现在以下几方面。（一）加大廉租房与经济适用房供给，是缓解城市居民住房需求压力和平抑房价的最重要的政策手段在市场经济条件下，政府应该是社会保障性质住房的供给主体。早在1998年的《国务院关于深化住房制度改革的决定》（即23号文）中就提出，要建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系。对高收入者供应商品房，对中低收入者供应含有一定住房社会保障的经济适用房，对最低收入者供应含有较多社会保障的廉租房。这正是市场经济体制下要求的住房二元供给体系，即使在发达的市场经济国家，政府公共投资所建的公有住房也是解决中低收入家庭住房问题不可或缺的手段。加大廉租房与经济适用房供给，是“国六条”的重要内容之一。从广州市的情况来看，自从取消福利分房制度之后，政府的指导思想是期望通过市场化方式来解决全市居民的住房问题。广州在过去10年基本没搞经济适用房，1998～2004年，广州市共建设廉租房1770套，6年来才解决了1041户双特困户的住房问题，远远不能满足低收入家庭住房的需求。根据“国六条”的基本精神，广州市政府在廉租房与经济适用房方面的建设力度正在加强。据有关媒体报道，广州市委、市政府已经决策，决定投入15亿元，利用政府储备用地，在金沙洲、同德、棠下、大塘等地区建设新社区，争取在2007年底前解决全市5643户双特困户住房问题。市政府主要以实物配租方式，由政府提供廉租住房，租金标准暂定为每月每平方米1元。[4]在2007年广州市建设工作会议上，市长张广宁进一步强调，安稳步推进“十一五”住房建设规划，将保障型住房的建设量由目前占住宅市场的5%提高到17%，到2007年底将全部解决人均住房面积10平方米以下的5643户双特困的住房困难问题，到2010年基本解决全市8.46万户中低收入家庭的住房问题。[5]2006年和2007年经济适用住房规划建设面积将达到167万平方米。其中，2006年规划建设52.3万平方米，2007年规划建设114.7万平方米。一旦这些以公共投资为主导的廉租住房、经济适用住房建成投入使用，就会大大缓解低收入家庭的住房困难问题，也会减少住宅市场的需求压力。现在仍需解决对廉租房与经济适用房运作及出租出售过程的严格监管问题，使它们能够真正让中低收入家庭受惠。（二）城市公共基础设施的投资与合理布局对抑制房价有重要作用在居民的住房消费中，除了一套住房本身满足居住者消费需求的能力外，住宅外部所能享受的交通、通信、教育、医疗卫生、文化服务等条件也会给居住者带来额外的效用满足，因而市政公共基础设施的供给状况，对购房者的区位选择有着重要影响。广州市的现实情况是，老城区公交便利，教育、医疗卫生、邮政等公共设施远远优于郊区或新区，是居民与厂商高度密集的区域。厂商与居民对市区有利区位的竞争，使得市区的土地资源越来越稀缺，房价直线上升。因此，要降低房价，就是要加大郊区市政公共基础设施的供给力度，疏导老城区过旺的房地产需求，降低住宅开发的土地成本，带动房价下降。尽管近年来广州市政府为了拉开城市建设，在交通基础设施建设上投入了巨额资金，番禺与花都的拆市建区，华南快速干线的建成通车，多条地铁线路的建设，使城市周边的房地产开发取得很大成效。华南板块数个大型住宅区的发展，大大增加了广州市商品住宅的供给，使居民对老城区的住房需求在一定程度上得以分流。但是在番禺与花都置业居住的居民，生活还是受到公共基础设施短缺的困扰，要承受很高的交通成本，例如番禺虽然属于广州市的一个区，但番禺到广州老城区的公共汽车票价至少要7元，自驾车上班出行，又要承受更高的路桥费成本。另外教育与医疗设施的短缺，也是影响居民选择在这些新区购房置业的重要因素。郊区大型住宅区开设的幼儿园、小学的收费比市区公立学校的收费要高出数倍，在郊区购房置业的居民同样都是公共财政的纳税人，却难以享受市政公共设施的优惠。所以，要真正使城市建设拉开，分流市区过于密集的住房需求，需要尽快降低在郊区居住的交通成本，市中心区与番禺、花都区的公共交通收费应尽快一致，教育、医疗卫生、文化服务等市政公共设施也要及时规划建设，要让在郊区的置业者从“有居”到“宜居”。（三）土地供应政策的完善对平抑房价至关重要土地价格是影响住宅价格的源头，是房价拉高了地价，还是地价推高了房价？是“地荒”还是土地供给充足？这是目前中国以及广州房地产市场争论的一个热点。无论争论各方的观点如何，地价对房价的影响都是显而易见的。近年来，适应城市建设与房地产市场的发展，广州市政府在经营土地上取得了巨大经济效益。但是对于一个负有公共责任的政府来说，不仅要追求土地增值，还应增强土地供给的公共利益倾向。政府应该利用土地供给政策，调整商品房供给结构，促进普通商品房建设。另外，逐步统一工业用地和住宅用地政策，改变过度依赖开发商品住宅用地获取财政收入的状况，可以减轻商品房用地价格上涨的压力。（四）加强住宅市场的公共信息服务是政府干预住宅市场的必要手段目前，我国还没有一个统一、规范的房地产信息披露制度，广州市也一样，政府不同的管理部门相互独立，信息之间相互矛盾的情况时有发生。少数开发商与中介机构联手发布不实供求与价格信息，人为造成市场紧张，诱发房价非正常上涨。让购房者掌握准确、透明的市场信息