广州市房地产市场和住房保障体系建设

2007年广州市房地产市场和住房保障体系建设

2007年中央政府继续大力调控房地产市场，特别是国发［2007］24号文清晰确定了政府在住房保障上的责任。广州市政府根据广州的情况和实践经验，细化各项政策，在住房市场调控和住房保障体系建设方面进行探索，取得了明显的效果。一平稳发展，供需两旺从总体发展态势上看，2007年的广州房地产市场仍可用“平稳”二字形容。这种平稳的格局既得益于政府的宏观调控措施，也得益于广州购房者平和心态。（一）房地产开发投资增长迅速，占固定资产投资比重创近年新高2001年以后的五年，广州市房地产投资增幅一直处于较低的水平，其中2004年更是出现了负增长，而在2007年创下了28.6%的新高（见表1）。表1广州市房地产投资历年变化情况2003年广州市房地产开发投资占全社会固定资产投资的比重为历史最高，达42.2%，此后逐年回落，这主要是因为随着城市化步伐的加快，市政府对轨道交通、高等级公路等城市基础设施的投资加大。2007年房地产开发投资占比出现反弹，1～3季度为38.3%。这主要是因为房价一路上涨，开发商看好后市，不断追加投资。但由于GDP以更快速度持续增长，房地产开发投资占GDP的比重从2001年以来持续下降，2007年1～3季度占GDP的比重为8.4%，再创新低。（二）商品房市场交易活跃，供不应求加剧2007年1～11月，广州十区批准预售的商品房项目共579个，可预售套数为67379套，可预售面积为747.53万平方米，同比分别减少10.2%、16.5%和8%。自2003年以来，广州房地产市场吸纳率一路走高，空置率下降，市场交易活跃。新建商品房供求关系总体表现为供不应求。2007年1～11月，广州商品房可预售面积为747.53万平方米，新建商品房交易登记面积为2162.9万平方米，市场吸纳率为289.34%，为近年来最高（见图1），说明广州市市场需求旺盛。近年来，广州市经济发展迅速，GDP年平均增长率达13%。投资环境日益优化，大批外来人员进入广州进行投资和经商，同时大批境内外企业进入广州，必然导致对商品房的大量需求。而经济增长促进居民收入大幅增加，居民生活品质提高，构成了旺盛的改善性住房需求。图12003～2007年新建商品房供求情况图22007年广州市商品房市场各月情况2007年各月商品房交易情况基本保持平稳状态。交易面积的最高峰出现在6月，达到198.55万平方米，最低点出现在3月，为140.1万平方米。而传统的5月黄金期的成交量仅略高于最低点的3月，为155.1万平方米。进入第四季度，市场交易量呈现逐步下降的趋势（见图2）。成交量的最低点出现在3月，主要是因为宏观政策的出台，如新的税费政策和“穗七条”[1]，造成浓厚市场观望氛围，成交量大幅度降低。4～6月为宏观政策的市场消化期，市场观望情绪逐步消失，市场成交量逐步回升。因为5月新房上市高峰期集中在月末的几天时间里，从而使得6月的交易登记量猛增。2007年第二和第三季度，国家和广州市政府没有出台力度大的宏观调控措施，房地产市场交易情况表现平稳。第四季度，《关于加强商业性房地产信贷管理的通知》（927新政）和《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》（国土资源部39号令）相继出台，对资金和土地这两个最基本的房地产要素进行规范和控制，市场上观望氛围转浓，新建商品房交易量逐步减少，市场进入调整期。2007年即将结束之时央行的年内第六次加息，给2007年的一系列调控政策画上了一个句号，也给2008年的市场预期确立了基调。从区域交易情况来看，中心城区交易面积与外围区域的全年交易面积分别为1320.9万平方米与841.9万平方米，分别占全市总交易量的61.1%和38.9%。交易量最大的区域依次为番禺、天河、海珠、白云（见图3），这四区总交易面积为1504万平方米，占总量的69.5%。从商品房交易的空间分布来看，中心城区依然是市场供应的主体，但番禺、花都等外围区域的发展势头强劲，将成为未来市场交易的重点区域，原因主要有以下两点。图32007年广州市各区商品房市场情况首先，外围区域经济发展迅速，基础设施逐渐完善，正在成为广州市经济发展的强力引擎。以南沙、花都和萝岗为代表的外围区域经济发展速度超过中心各区，经济的快速增长为该地域房地产市场的发展开拓了空间。其次，“南拓、北优、东进、西联、中调”的城市发展战略的引导。这些外围区域是广州市重点发展的区域，吸引了大量国内外企业进驻，为区域房地产市场的发展提供了充足动力。再看区域市场供求情况。中心城区的市场吸纳率较高，这与中心城区强劲的市场需求和市场供应量密切相关。而且成交量与成交价格有较大的波动，各区在成交量和成交价格上的相互关系也在发生改变。外围区域除番禺区外，市场吸纳率保持在100%左右，市场需求得到很好的满足。番禺区由于外来人口多，专业市场和企业多，对住宅、商用物业和工业仓储需求量大，市场吸纳率也较高。（三）房价全年上涨，岁末呈现疲态1.新建商品住宅价格上涨2007年广州新建商品住宅市场交易登记总面积为804.43万平方米，总成交金额为689.85亿元，均价为8575.6元/平方米，比2006年上升35.8%；交易面积同比减少13.0%，交易宗数减少6.5%（见表2），说明2007年的新建商品住宅的套均面积减小。表22005～2007年广州市新建商品住宅交易登记情况2007年各月份广州市新建商品住宅价格走势具有阶段性。第一季度延续2006年末房价增长的趋势，全季房价持续高位走势，3月份回落，第二、第三季度房价增长平稳，9月份达到9686万/平方米，10月份达到新高。最后两月受宏观政策的影响，房价增幅下降（见图4）。图42006～2007年广州市新建商品住宅均价情况2006年11月份，广州市新建商品住宅均价为6633元/平方米，比上月增加249元/平方米；2006年12月份为7189元/平方米，再升556元/平方米，突破7000元大关。2006年末房价上涨的主原因是供求关系紧张和大户型拉动。进入2007年第一季度后，这两个因素并没有很大改变，新建商品住宅均价延续了2006年末的升势，一直处于7000元/平方米以上的高位，其中2月份均价达到了7729元/平方米。3月份下降到7028元/平方米，为年内最低点，这主要是因为加息、土地税费新规和“穗七条”等宏观调控政策造成了市场观望氛围。4月份，观望氛围渐消，5、6月份借助“五一黄金周”的势头，楼价一路走高，其中6月份均价达到7897元/平方米。第三季度，市场上高档楼盘集中推出，推动房价持续增长，7月份均价突破8000元大关，9月份达到9686元/平方米，开发商挑战购房者承受能力的心态显得十分明显。进入第四季度，购房者心态逐步发生了变化，房价维持高位平稳走势，出现了局部下降或明升暗降的情况，交易面积较前三季度有较大幅度的下降。一方面，国家陆续推出新的宏观调控政策，如“927新政”和“39号令”的出台以及《物权法》的实施，另一方面，前期的各项调控政策的累积效应也开始显现。更为重要的是，广州市2006年开始建设的限价房在2007年末已达到预售条件，政府有关部门大张旗鼓地讨论和宣传限价房的供应政策，同时廉租房建设也提上日程。这一方面加大了市场供给，可以满足部分中低收入家庭的住房要求，另一方面表明了政府未来的工作重点更多地转移到住房保障政策方面，预计今后两年会有更多的政策型住房供应。在这种情况下，市场主体的预期产生了根本性的变化，不管是开发商还是购房者，都不再认为房价还会继续快速上升。开发商不再囤盘惜售，而对回落到心理价位的楼盘，购房者也会大胆入市。2.存量商品住宅价格上升2007年广州存量商品住宅市场交易登记总面积为747.34万平方米，总成交金额为301.01亿元，均价4027.8元/平方米，比2006年上升18.5%（见表3）。表32005～2007年广州市存量住宅交易登记情况近年来，广州市存量商品住宅市场价格指数持续上涨，2007年10月份达到1457点。存量房价格的持续走高与新建商品住宅价格上涨有着必然的联系。从月度情况来看，2007年广州市存量住宅市场均价持续平稳增长（见图5），月环比增长幅度维持在0%～2%之间。9月份以后，由于受“927新政”的影响，买卖双方观望，导致市场成交量和实际均价都有下降趋势。图52007年广州市存量房市场均价情况（四）写字楼市场供需两旺数据表明，2007年广州的写字楼市场处于快速上行轨道，总体上处于供不应求的状态。全年新建写字楼交易登记面积78.91万平方米，交易金额为92.82亿元，均价为11763元/平方米（见表4），突破万元大关，交易面积、交易金额和均价均创历年新高，反映了写字楼市场的供求状况。新建写字楼市场均价在上半年波动较大，下半年则表现平稳。存量写字楼交易均价全年较平稳，主要是因为交易主要集中在乙级以下的中低档写字楼。表42005～2007年广州市写字楼市场交易登记情况从各月的交易情况来看，2007年上半年除了6月份批准预售面积超过交易面积外，其他各月份市场供求缺口都很大，其中3、4月的批准预售面积为零。进入下半年，更是连续三个月没有新批预售写字楼上市，直到10月和11月，预售面积才重新大于交易面积（12月份的预售数据尚未公布）（见图6）。图62007年广州写字楼市场各月情况从地域分布来看，新建写字楼的交易区域主要集中在天河北、环市路、天河东、珠江新城、五羊新城、北京路、火车站、上下九、珠江两岸和琶洲等地段。（五）商铺市场运行平稳2007年1～9月，广州新建商铺交易面积为78.3万平方米，交易金额为87.6亿元，均价11188万元/平方米。与2006年相比，2007年新建商铺的交易面积、交易金额和均价基本持平，商铺市场运行平稳（见表5）。表52005～2007年广州市商铺市场交易登记情况从各月份的价格走势来看，2007年广州新建商铺价格波动很大，全年价格变动幅度达93%，5月份商铺价格达到顶峰，突破15000元/平方米大关。2007年存量商铺市场价格波动也较大，10月份到达顶峰，价格为14132元/平方米（见图7）。从各月的交易情况来看，1月份市场交易量最大，以后每月具有逐步下降趋势。2007年批准预售面积为40.8万平方米，商铺交易面积为78.3万平方米，总体市场吸纳率较高，供求不平衡。图72007年广州市商铺市场情况二增加供地，稳定市场2007年初，广州土地市场上传出一个消息：2006年底以“天价”竞得琶洲PZB1301地块的香港南港投资有限公司已经在规定期限内交齐了7.42亿元的地价款，没有再次重蹈该地块曾经“三拍三流”的覆辙[2]，这预示了2007年广州土地市场的一个良好开端。根据《广州市住房建设规划（2006～2010）》，2007年各类住房用地供应总面积501万平方米，比上年增长288%；建设各类住房13.73万套，总建筑面积1300万平方米，比上年增长286%。2007年一年的土地供应面积和建筑面积超过2003～2006年4年的总和（见图8），上述目标已经基本完成。这体现了市政府通过加大土地出让力度以稳定住房市场，通过加大保障型住房供地以平抑房价的决心。图82003～2007年广州市土地出让情况2007年3月出台的《广州市关于加快住房和土地供应，加强住房管理，稳定住房价格若干问题的意见》（“穗七条”）明确提出，从2007年开始连续三年确保全市十区每年供应住宅用地5平方公里，给了市场一个明确的预期：在可以预见的未来，广州市的住宅用地供应是充足的。（一）土地出让计划完成2007年上半年，广州市出让住宅（含商住）用地6块，总面积25.7万平方米，规划建筑面积共约66万平方米，仅占原定计划的5%，与2006年同期相比也减少了很多。这种情况使得市场普遍怀疑下半年能否完成剩下的95%的出让计划。如果土地出让计划不能按期完成，一方面政府加快土地供给、增加住房供给、稳定房价的决心和能力受到怀疑，另一方面，市场上“土地供应不足，房价仍将上涨”的预期也会更加强烈，开发商囤积土地、捂盘惜售的心态和行为也会随之增加。2007年下半年，市政府以积极的行动回应了“地荒论”和各种质疑，从8月份开始，加大土地出让的步伐，9月份推出土地140多万平方米，差不多是前8个月总和的2倍，凸显了市政府落实“穗七条”政策、遏制房价急升的决心。2007年7月至12月初，全市共出让土地374万平方米，占全年出让计划的74%。其中商品住宅用地49宗，面积约275万平方米。在此基础之上，加上12月底发出土地出让公告的4宗土地，年内估计供应住宅用地450万平方米，加上已经供应的72万平方米的闲置用地，2007年的土地出让计划已经完成。（二）土地供应结构合理从区域分布上看，2007年土地出让主要集中在广州市的外围区域，而中心城区的土地出让面积很少，改变了广州土地供应以中心城区为主的局面。外围的萝岗、番禺、花都、南沙各区出让面积分别占43.8%、15.7%、10.7%、7.2%，合计占77.4%；而原中心六区（越秀、荔湾、海珠、天河、白云、黄埔）仅占22.6%，其中天河占11.8%，白云占8.3%（见图9），越秀、荔湾、海珠三区合计仅占2.5%，而黄埔区的土地出让量更是为零。图92007年1～11月广州市各区土地出让情况番禺等外围区域土地出让面积大幅度增加的主要原因，一是“南拓、北优、东进、西联、中调”的城市发展战略的要求，二是中心城区的可供应土地少和高地价抑制了土地交易。越秀等区2007年出让的土地也基本是政府回收的闲置土地和“烂尾”地块。三是外围区域经济发展和基础设施配套逐步成熟，推动土地出让量激增。例如，花都是广州市的空港物流基地，南沙是广州的石化工业和汽车工业基地，萝岗是广州的高新技术产业密集区。（三）土地收回力度加强广州市闲置土地处置工作始于1997年，十年来按照分类分期分批的原则，依法收回闲置土地1286宗、2446万平方米。其中2006年收回181宗共273万平方米，2007年继续加强“烂尾”地、闲置土地的处理力度。这些收回的地块大多位于老城区，尽管其中不少地块面积小，但容积率较高，尤其是商住用地，不少可建成下为商业、上为住宅的高层建筑。由于中心城区可供开发的土地告罄，这些被收回的土地重新出让，一方面加大了中心城区居住用地的供应，缓解了居住用地矛盾；另一方面解决了拆迁遗留问题，维护了社会稳定，同时有利于改善旧城区环境，推进旧城改造，更在一定程度上保证了保障型住房的土地供应。2007年3月出台“穗七条”，明确提出加大闲置土地回收力度，盘活再利用存量土地，增大老城区住宅用地供应量。5月出台《关于切实解决涉及人民群众切身利益若干问题的决定》（“惠民66条”），第四十二条明确规定妥善处理“烂尾楼”问题，加快落实全市在册141宗“烂尾楼”拆迁补偿安置工作，力争到2007年底基本解决“烂尾楼”的处置工作。同时，市政府处理闲置用地的手段也趋于娴熟，通过捆绑打包“肥瘦搭配”的方式出让，可以避免在拍卖过程中出现区位好的地块顺利拍出，而区位差的地块流拍的现象。收回的闲置土地优先用于建设“新社区”，增加廉租房和经济适用房建设。在广州市即将投入使用的18个新社区中，有11个项目属于收回的闲置土地。（四）土地市场竞争激烈值得注意的是，尽管政府以前所未有的力度加大土地市场的供应，但土地市场竞争仍然激烈，几乎每次推出土地都引来各路开发商竞标，一些中小开发商、外地和外资背景的开发商也在进入广州市场。激烈竞标使土地出让价格屡被刷新。2007年8月8日经过114轮竞拍，来自香港的嘉华（中国）投资有限公司最终以20.6亿元竞得花都区建设北路一幅住宅地块，折合楼面地价4980/平方米，创下了花都住宅地价最高纪录。11月11日，广州白云山脚下的云祥路一幅住宅用地被富力地产以1.8亿元夺得，折合楼面地价高达18729元/平方米，成为广州市最贵的住宅用地，同时也是全国楼面地价最高的住宅用地。地价不断推高以及土地的区域垄断引起了政府的高度关注，国土资源部出台《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》（39号令），明确把工业用地纳入“招拍挂”的范畴，并强调受让人必须付清全部土地出让金后，方能领取土地使用权证书，未按合同交清土地全部出让金的，不得按出让金交纳比例分期发放建设用地使用证书。力求从源头上控制土地市场，促进土地有效供应，同时也进一步促使各级地方政府加大对闲置用地的处置力度。进入第四季度以后，在各种政策的作用下，广州市地价飙升状态有所改变。2007年12月6日，国土部门推出地块12宗，其中包括金沙洲、番禺、花都的大面积住宅用地，但结果为2块流拍，5块地以底价成交，剩下的5块地也以较低的价格成交。其中金沙洲4块住宅地块拍出的最高楼面地价为4240元/平方米，仅相当于2007年9月产生的金沙洲“地王”楼面地价的一半。2007年土地高价会不会推高房价？“高地价未必导致高房价”的预言会不会应验？值得关注。但有一点是必须注意的，即随着交通条件的不断改善，目前的房地产市场已基本摆脱了区域限制，特别是像广州这样辐射范围广阔的中心城市会吸引大量的周边购房者，因此土地供应的增加能否在短期内降低房价、大量供地政策能否持续，都有待实践的验证。三住房保障体系建设2007年广州市在落实国家统一的房地产和住房政策的同时，根据地方实际情况，在构建多层次的住房供应和保障体系方面进行探索，对稳定房地产市场起到了重要作用。（一）构建住房梯级供应政策体系2007年8月1日，国务院常务会议讨论并原则通过的《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》（24号文件）规定，要把解决城市低收入家庭住房困难作为政府公共服务的一项重要职责，进一步建立健全以城市低收入家庭为对象的廉租房制度，改进和规范经济适用房制度，加大棚户区、旧住宅区改造力度，力争“十一五”期末，使低收入家庭住房条件得到明显的改善。为落实24号文件规定，广州市政府多次召开会议，研究保障型住房建设问题，推出相应政策措施。3月底“穗七条”出台，5月初广州市国土资源和房屋管理局发出《关于进一步加强房地产市场管理的通知》，5月底出台“惠民66条”，2007年12月20日市国土资源和房屋管理局出台《城市廉租住房保障制度实施办法（试行）》和《广州市经济适用住房制度实施办法（试行）》等，广州特色的住房梯级供应政策体系基本形成。政府加大对廉租房、经济适用房等保障型住房的支持力度，优化推进住房供应体系，高收入群体的住房需求依靠市场解决，中低收入人群住房采取廉租房、经济适用房、限价房等多种供应体系予以解决。政府调控房地产目的在于更好地满足市场中不同的客户需求。（二）积极干预，正确干预广州市政府在2007年上半年频频出手对房地产市场进行干预，发起的全市楼盘大检查，出发点在于增加住房和土地供给，加快住房保障体系建设，从源头上缓解供求矛盾，同时加强房地产市场监管，消除市场中的不合理因素。从效果上看，“穗七条”主要针对三个方面：加大供应、完善保障制度和正确宣传、引导市民消费。其头两条就是加大住房供应和改善住房结构。广州“十一五”规划规定，经济适用房将达到住房建设总量的17%。这些政策在增加房地产供给、满足中低收入家庭的住房需要、引导房地产市场理性发展等方面发挥了积极作用。（三）加大保障型住房建设力度2006年5月，国务院常务会议提出促进房地产业健康发展的六条措施（“国六条”），对供应结构、税收、土地、廉租房和经济适用房等问题提出了要求，国务院办公厅随后下发九部委《关于调整住房供应结构稳定住房价格的意见》（即“国十五条”），提出了“90/70”、“双限双竞”等多项新政。“国六条”和“国十五条”明确了“健全普通商品房与经济适用房、廉租房相结合的城镇住房结构体系”的目标。2007年，广州市政府大力推进保障型住房的建设，通过限价房、新社区建设、单位自建房等不同方式，构建“政府保障型住房、政府调控型商品住房、其他商品住房”的住宅供应体系。1.限价商品房政策的创新2006年广州市在全国率先推出了“双限双竞”地块。[3]随着首批“双限双竞”住房达到预售条件，又在完善“双限双竞”的有关制度方面作了开创性的探索。通过向市民公开征求意见和召开各方参加的座谈会，广州市国土资源和房屋管理局提出了“供应限价房是‘长期政策，灵活措施’”的观点，把限价房确定为全方位住房供应体系的一个重要组成部分。[4]广州市对限价房的定位是：限价商品住宅旨在解决首次置业的中等收入“夹心层”群体的住房困难问题，是多层次住房保障体系中的重要组成部分，并将其作为应对房价上涨的“调节器”。市场预期对房价有着显著的影响，“长期政策”在于使市场形成明确的预期。限价房的主要作用就是平抑过高的房价预期。“灵活措施”则体现了务实的作风。限价房是一个新生事物，定为灵活措施，给今后的调整和探索预留了空间，政府在运用“看得见的手”的时候，可以根据市场的情况灵活调整具体政策。作为“灵活措施”，《广州市限价商品住宅销售管理办法（试行）》（以下简称《办法》）于2007年12月18日在广州市市政府常务会议上原则通过，与《办法》相配套的《关于2007年和2008年广州市限价商品住宅销售对象、最高销售价格标准的公告》（以下简称《公告》）也随之公布。《办法》只对销售对象、销售价格的确定等作了原则性的规定，而《公告》则明确规定了2007年和2008年购买限价房必须符合的四个条件和具体的销售价格制定方式：广州市城镇户籍人口；本人在广州市区没有独立套型住宅自有产权登记记录；男性年满25周岁，女性年满23周岁；个人申购的，本人税前年收入在10万元以下，以夫妻联名方式申购的，家庭税前年收入在20万元以下；相应的销售价格原则上定于公开出让时同一区域、同一地段的同类型商品住房市场价格的70%。2007年底，广州首批限价房项目保利西子湾进入网上申购，万科新里程和中海金沙馨园两个限价房项目也将开通网上申购。2008年预计有6000～10000套限价房上市。广州市已出让限价商品房用地情况见表6。2.新社区建设2007年总面积为广州第二的新社区住宅落户琶洲。琶洲一直定位为商务和高端住宅区，现在新社区住宅落户琶洲，意味着通过规划引导避免居住分异[5]现象的发生。广州的新社区建设从2006年开始起步，最初定位是指“在城市市政等基础设施和公益性建设、危破房改造、政府储备用地项目和部分列入政府组织的城中村改造项目中，对被拆除的房屋进行货币补偿后，由政府主导建设，提供给属于中低收入的被拆迁居民和农民家庭以优惠价格购买、租赁的住房”。也就是说，新社区建设的起因是安置中低收入的被拆迁居民和农民家庭。但今日新社区已经被赋予了全新的含义。广州市把廉租住房、经济适用住房和城市建设与旧城改造拆迁安置住宅统称为新社区住房，表明了市政府致力于构建和谐型住房保障社区，加快解决低收入家庭住房困难的理念，也说明广州市正在逐步理清思路，向着建立一个综合性、一体化、相互之间有机衔接的保障性住房供应体系目标前进。广州市新社区住宅供应对象必须同时满足两个条件：一是城市低收入家庭；二是住房困难家庭，包括无房户和人均居住面积10平方米以下的住房困难家庭。城市建设和旧城改造的拆迁家庭由于本身居住条件较差，加之为支持城市建设和发展作出了贡献和牺牲，根据有关政策规定，视同住房困难家庭。适用新社区住房安置的拆迁建设项目是指政府公益性城市建设和改造项目，不包括开发商实施的经营性开发建设项目。表6广州市已出让限价商品房用地情况根据广州