日本的少子化、人口减少与再生产体制的变化

日本的少子化、人口减少与再生产体制的变化

一引言在福利体制的比较研究中，如何给东亚地区福利体制定位是一个比较棘手的问题。因为东亚各国和地区的福利体制的发展，其初始条件和路径均与欧美福利国家存在较大差异。有些学者认为东亚的福利体制尚未成形，不能断言属于哪种类型；也有一些学者把东亚福利体制视为“三个世界”之外的“第四世界”。Wilding和Holliday的“生产主义体制”（productivistwelfareregime）理论可谓后者的典型（Holliday&Wilding，2003）。该理论从后发国家的政治经济和福利的关系角度总结东亚地区福利体制的主要特征，与之前强调儒教或传统文化的东亚分析相比，可以说是一大进步。但是，强调福利对经济的附属性仍然是把东亚地区视为福利国家发展的特殊案例，无法摆脱“例外主义”（exceptionalism）的陷阱。而且，过分强调福利对经济的附属也无法解释20世纪90年代以后该地区社会政策快速发展的动因，以及东亚地区内部的重大差异。毫无疑问，每个社会的福利体制具有其固有的特征，用一个词来概括整个地区难免会遮蔽掉其他重要特征（例如斯堪的纳维亚模型或盎格鲁-撒克逊模型等）。但是，提高分析的抽象度，从全球的、比较的视角来观察东亚地区的福利政策，有助于区分一个社会所具备的各种特征中哪些是该社会所特有的，而哪些是具有普遍性质的，进而从理论（而非现象）的角度分析福利体制发展的深层原因。那么，在东亚地区，除了经济和福利的关系之外，还有哪些特征是具有地区普遍性意义的？从国际比较的视角来看，该特征是在怎样的条件下形成和发展的？现在面临着什么样的挑战？本文试图以“家庭主义”为关键词，通过日本这一典型的东亚家庭主义福利体制近几年的变迁，分析人口的少子老龄化所导致的福利体制（社会政策）以及生产/再生产体制的变化。二日本福利体制的特征（一）福利体制的分析视角在讨论日本福利体制的特征之前，让我们先确认一下本文对福利体制的分析视角。作为一个社会中福利的供给模式，福利体制是该社会政治、经济、社会、文化和历史的综合产物。其中，经济因素，如产业结构、企业治理模式、劳动力市场等对福利体制具有决定性的影响。以“资本主义多样性”理论著称的调节学派把这些经济因素称为“生产体制”（productionregime），并分析了生产体制和福利体制之间的制度性关联（Hall&Soskice，2001）。当然，“国家vs.市场”自古就是经济学的核心命题，也是福利国家比较研究的主流，去商品化概念正是因为抓住了资本主义经济中国家-市场这一核心关系，才能被社会科学界所广泛接受。以国家和市场的关系为主线的福利国家主流研究，在1990年代以后受到女性主义研究的批评和挑战。他/她们认为以往的福利国家研究中存在严重的“性别盲点”（genderblind），无意识中以成年男性劳动者为分析的前提，而且并没有对“家庭”这一重要的供给主体予以足够的重视。如果从社会性别角度分析现代福利国家，除了上述生产体制之外，“再生产体制”（reproductionregime）的特征以及家庭-国家-市场的关系也是具有同等重要性的核心关系。尤其是随着人口的老龄化和家庭结构的变化，照护（care）在社会保障中的重要性日益提高，仅仅关注国家和市场的关系，无论是在理论上还是在实践中都无法提供全面的分析视角。埃斯平-安德森在1999年的著作里承认了自己对家庭和性别的忽视，并用“去家庭化”指标取代了以前的阶层化指标。在随后的著作中，他对1970年代以后发达国家中女性地位的变化和性别分工的弱化给予了高度重视，甚至把该现象称之为可与技术革命相媲美的“性别革命”（Esping-Andersen，1999；2009）。日本的社会学者武川正吾也从1990年代末强调再生产体制的重要性，认为“除了去商品化，去父权化[1]也是决定20世纪后半期福利国家形状的重要因素”，并把生产体制和再生产体制作为福利国家的两个基础条件（武川，1997；2007）。政治学者新川敏光根据去商品化和去家庭化两个指标对福利体制重新进行分类，明确提出去商品化程度和去家庭化程度都处于低位的“家庭主义福利体制”，东亚和南欧被视为其典型。尤其值得注意的是，他认为日本是“在资本主义成熟和民主主义政治稳定后依旧保持家庭主义的稀少案例”（新川，2011）。本文作者继承上述学者们的分析视角，把生产/再生产体制和福利体制以及政治、社会文化的因素的关系整理成图1。需要说明的是，虽然图中没有注明，政治体制亦受到生产/再生产两个体制的影响，并起到链接福利体制和生产/再生产体制的媒介的作用。图1福利体制的分析框架（二）日本的家庭主义福利体制与“男性养家模型”第二次世界大战后，日本作为亚洲唯一的福利国家构筑了比较完整的社会保障体系，并在半个多世纪的实践中形成了自己独特的福利体制。其主要特征为：社会支出规模相对较小（与其经济发展水平和老龄化水平相比）、阶层化的全民年金和全民医疗保险体系、社会保障支付偏向于老年人（家庭政策和就业方面的支出较小）等。从生产体制的角度看，日本相对较小的福利国家是与经济结构尤其是劳动力市场结构密切相关的。采用终身雇用制的大企业类似于中国计划经济时代的“单位”，提供多种多样的企业福利，包括职工宿舍、子女教育补贴、配偶津贴，当然还有丰厚的退休金或企业年金。而劳动力市场中的阶层化（公务员、大企业职工、中小企业职工、农民和自营业人群等）在社会保障体系中也有明显的体现。自1927年开始实施的职工医疗保险（“健康保险”）采用由大企业各自管理的“组合方式”，无论是在保费还是在支付水平方面均好于其他的医疗保险制度[2]。而对于那些中小企业职工或农民、自营业人群，国家通过各种行业保护政策和土木工程等间接地提供就业保障，减少了对社会保障制度的压力。从再生产体制的角度看，支撑上述日本型福利体制的是第二次世界大战后形成的、以高度性别分工为基础的“男性养家型”（malebread-winnermodel）家庭结构（大泽，2007；Osawa，2013）。在这一模型中，丈夫承担抚养全家的经济责任。劳动时间和通勤时间都很长，又频繁往全国各地甚至国外调动，很难承担家庭中的照护责任。于是，大部分女性一旦结婚或生育便辞掉工作，专心在家育儿、做家务以及照顾老年人。等孩子上了小学再回到劳动力市场，不过，由于长期的职业中断，也为了要继续照顾家人，大部分已婚女性选择短时间或计时的工作（part-timejob）。这样的性别分工使得日本的女性在经济和社会地位等方面与男性存在巨大差距。世界经济论坛2014年发布的“全球性别差距报告”（TheGlobalGenderGapReport）中日本排名第104位，与其他发展中国家和发达国家相差甚远（中国第87位，新加坡第59位）[3]。更为重要的是，这样的再生产体制被深深嵌入福利体制中，又被各种社会制度所进一步加强。例如，如果丈夫是参加厚生年金和健康保险的正式职工，并且其配偶的收入在一定水平以下，那么配偶就可以以被抚养人的身份享受养老保险和医疗保险的待遇，不用缴纳保费。而如果是双职家庭，或丈夫是居民保险（国民年金和国民健康保险）的参保人，那么其配偶就要自己缴纳保费。在养老保险的支付方面也有配套的优惠政策，如代表养老保险支付水平的“典型年金”（modelpension）就是以丈夫参保40年、妻子从未工作过的家庭为前提而设定的，独身或双职工家庭的收入替代率低于“典型年金”。另外一个重要的制度安排是税制中的“配偶控除”。如果妻子的年收入在103万日元以下，不仅自己不用缴纳税金，而且在计算丈夫的所得税时可以享受38万日元的配偶控除，即在计算税额的基数时扣除该金额。换言之，相同收入和家庭结构的职工，其配偶是专业主妇（或收入在103万以下）的人要比双职工的人缴更少的税金。除此之外，103万日元还是企业支付配偶津贴的标准，一旦超过该上限就不能享受抚养津贴。这些制度都有形无形地促进女性更多地承担家庭责任，即使参加工作也把收入控制在一定水平以下（在日本被称为“103万的墙壁”和“130万的墙壁”，130万是需要自己缴纳社会保险保费的标准）。1980年代，当欧美各国的性别分工逐渐开始弱化的时候，日本在建设“日本型福利社会”的保守言论下，进一步强化了以性别分工为前提的“男性养家模型”。试图通过维护主妇的经济利益来加强家庭的福利功能，避免走向欧洲式的福利国家。然而，这些政策和措施终究未能阻挡整个社会个体化和家庭功能弱化的大趋势，反而使越来越多的年轻人逃避结婚和生育（尤其是男性！），从而加快了1990年代以后未婚率的上升和出生率的下降。三少子老龄化与人口减少（一）少子老龄化与人口减少的现状在日本，人们常用“少子老龄化”一词来概括近几十年的人口变化。其实，少子老龄化包含两个不同的概念。老龄化，一是指寿命的延长，二是指总人口中老年人比重的增加。日本的平均寿命名列世界前茅，尤其是女性的平均寿命已达86.4岁，稳居世界第一。而老龄化比率也已经超过了25%，并在2060年预计达到39.9%。与少子化不同，老龄化可以说是早就被人口学家所预料到的现象，所以从1970年进入老龄化社会开始，日本在养老、医疗、护理、老年人就业等方面就建立了相当完整的社会保障制度。而少子化这一现象几乎是没有被预料到的，1970年代的人口学家预测人口减少要过50年才会开始。事实上，由于出生率的下降，总人口在2006年达到1亿2700万以后就开始减少。近几年随着死亡人数的增加，人口减少速度加快，每年减少20多万人，预计在2060年人口规模会缩小到8674万人（见图2）。而导致老龄化比率急剧上升和人口减少加速的主要原因是1980年代以后出生率的下降。图2日本的总和出生率与出生人数图3日本的总人口和人口结构的变化随着生活水平的提高和社会保障制度的完善，出生率逐渐下降是世界普遍的现象。但是，如果一个社会的出生率下降的原因不仅仅是因为生活水平的提高，而且与大部分人的愿望相左的话，那么这种少子化就不是理所应当的现象，就需要政策的介入。日本少子化的主要背景可以归结为以下三点。第一是后期现代化导致的个体化（individualization）和价值观的变化（Beck&Beck-Gernsheim，2002；武川，2007）。结婚不再被视为“生活必需品”，结婚或离婚成为个人的自由选择和生活方式。不可否认的是，社会保障制度尤其是养老保险（还有后来的护理保险）的成熟是促使结婚生子从“必需品”变为“嗜好品”的原因之一，因为养老不用再依靠儿女了。图4日本的终身未婚者比率第二是1990年代以后的少子化更主要的原因是经济停滞和年轻人的就业环境恶化引起的未婚率的上升。由于日本的婚外生子现象很少，因此未婚率的上升直接导致出生率的下降。图4显示，1990年代以后终身未婚者的比率（“生涯未婚率”）急剧上升，目前50岁左右的男性的5个人中就有1个人是终身未婚，而再过一二十年这一比率将达到30%左右，即3个人中就有1个人是终身未婚，这无疑会对出生率产生巨大的影响。除了一部分自愿选择单身和没有遇到合适的对象的人，更多的人是因为没有足够而稳定的收入而放弃结婚。大量数据显示，正规劳动者和非正规劳动者的未婚率存在巨大的差距。而年轻人的非正规就业比率上升和收入下降很大程度上是因为要在全球化的竞争中保护中老年人的工作，是生产体制的变化引发了再生产体制的危机。第三是以严格的性别分工为前提的社会制度和贫乏的家庭政策使男性和女性很难实现工作和家庭的平衡，因而迫使人们在工作和家庭中间“二选一”。这不仅导致大量有才华、受过高等教育的女性的资源浪费，还间接地促进了中年男性或年轻劳动者的过劳死或自杀（因为承担的经济压力大）。与此同时，如图5所示，与欧洲的发达国家相比，日本对家庭相关的社会支出很少。由于儿童津贴不够充分，保育园的数量也不足，育儿的经济负担和照顾负担都要由家庭来承担，这也提高了结婚和生育的成本。不仅工作妈妈负担沉重，全职妈妈的育儿压力也是一个社会问题。如果说日本的老年人抚养基本实现了“社会化”，那么儿童养育作为日本家庭主义福利体制中最后的堡垒，直到最近才开始有所变化。图5家庭政策相关支出的规模（占GDP的比重）（二）1990年代以后的少子化对策[4]自1990年代初少子化突然成为社会问题以来，日本政府就采取了一系列措施以减轻家庭的经济以及照顾负担，并提高出生率。笔者认为这二十几年的少子化对策可以分为以下四个阶段。第一阶段是1990年代，在1990年“1.57冲击”以后，政府开始考虑如何应对少子化。代表这一阶段少子化对策的最主要举措是1994年制定的“天使计划”（《今后的育儿支援政策的基本方向》），并在该计划下制定了“紧急保育对策五年事业”，加强了对0～2岁儿童的保育、延长保育、小学生放学后托管服务等，开始成立“社区育儿支援中心”。五年后的1999年又制定了“新天使计划”和“少子化对策推进基本方针”。另外一个重要举措是1992年制定的“育儿休业法”，该法使女性在维持原有劳动关系的前提下在家照看小孩到1岁。起初休假期间是没有收入补偿的，从1995年开始，从雇用保险中支付相当于工资25%的“育儿休业给付”。1990年代虽然政府开始采取一些对策，但总的来说，少子化对策基本是在原有的儿童福利政策框架下、以不触动生产和再生产体制的方法进行的，而且在预算上也没有大幅度地增加投入，很多政策停留在理念层面。第二阶段是2000年到2006年，与小泉政府基本重合。这一时期少子化对策进入法制化阶段。2003年制定了“少子化社会对策基本法”和“下一代培育支援对策推进法”，并在2004年制定了“少子化社会对策大纲”。具体的政策主要集中在加大对保育的投入。由于日本长期采用了家庭保育优先的方针，保育园的定位是为因低收入、离异等原因无法在家照看孩子的“有问题的”家庭提供服务的。这种残渣型性格无法满足1990年代以后日益普遍化的保育需求，服务质量高、设备也齐全的正规保育园出现大量等待入园的儿童（所谓“待机儿童”）。2001年政府制定“零待机儿童计划”，大大加大了对正规保育园的投入，增加儿童人数。增加保育服务虽然解决了部分家庭的保育需求，但同时也激发了更多的潜在需求，待机儿童并没有明显减少。而且，工作妈妈们的工作与家庭的冲突也没有得到有效缓解。2006年，日本的出生率跌至1.26，创下到目前为止的最低纪录，总人口也开始减少。第三阶段是2007年到2010年。这一阶段的最主要特征是，少子化政策从儿童福利领域扩大到对工作方式的改革，“工作与生活的平衡”（work-lifebalance，WLB）成为关键词。因为政策制定者逐渐认识到，不对企业的工作方式、管理制度进行改革，仅仅扩大保育服务是无法改变少子化的。2007年日本政府制定了“工作与生活协调宪章”，呼吁每个人（无论男女）都能在工作之余确保自己的时间，关照健康和生活，并可以选择多种多样的工作方式和生活方式。在儿童政策领域，2010年内阁会议再次确认了儿童政策在社会保障体系中的重要地位。同一时期，儿童的贫困成为社会关注的重要问题。在2009年的大选中，以普惠制的、高水准（每人26000日元）的儿童津贴为主要选举公约的民主党获胜，实现了政权交替。民主党政府扩大了儿童津贴的支付对象，撤销了收入上限，但是因为财政原因未能完全实现其选举公约。2012年民主党选举败北后，儿童津贴回归到以前的制度，再次设置了收入上限[5]。进入2010年以后，日本有关再生产的政策发生了质的变化。人口减少速度加快，很多产业开始出现严重的劳动力不足，提高女性的就业率成为社会政策的首要目标之一。下节将具体分析2010年代的政策转向。四2011年以后再生产体制的变化（一）宏观政策和社会舆论虽然以上所述的少子化对策未能充分满足日益增加的社会需求，但是经过这二十多年的努力，至少在制度和政策方面，日本的育儿支援政策已经达到了相当完善的程度。随着第二代婴儿潮（1971～1974年出生的人）的生育率的提高，总和生育率在2005年以后有所上升，从2006年的1.26上升到2013年的1.43。出生率虽然提高了，但由于每年的出生人数还是在减少，加上近几年老年人死亡人数的增加，总人口在2006年以后进入减少阶段，近几年减少幅度进一步加快。劳动力人口的减少更为显著，尤其是15～24岁的年轻人，本来出生人数就少，加上受高等教育的人数不断增加，因而使得很多行业（如餐饮业等）面临严重的人手不足。农业、建筑业、制造业等行业要么劳动力严重老龄化，要么只能依靠外籍劳动者。因此，如何应对今后日益加剧的劳动力不足，维持超老龄社会的社会保障制度，就成为21世纪初日本面临的最主要的经济社会难题。一个社会增加劳动力的方法主要有三种：一是提高退休年龄、增加老年人的就业，二是大量引进外籍劳工，三是大幅度地提高女性的就业率。其中最为可行、社会成本又最小的就是提高女性的就业率。如上所述，在日本特有的生产和再生产体制下，男女之间存在很大的差距。这一现象屡次被联合国和其他国际机构所指出，要求日本采取相应的措施缩小性别差距。2012年，经济合作与发展组织（OECD）发表了题为“CanWomenSaveJapan？”的研究报告，该报告指出严格的性别分工和女性社会参与率的低迷不仅导致日本家庭收入增长缓慢，抑制了国内消费，还间接地减少了政府税收、增加了财政赤字。OECD建议，要想缓解老龄化和人口减少的负面影响，就应该加大提高女性就业率的政策力度，并认为1990年代以后的荷兰是日本可以效仿的榜样。如果说以前的少子化政策或提高女性就业率更多是从性别平等角度论及，那么2011年以后，这一问题从社会问题上升到攸关日本经济前景的经济问题。经济界也开始认识到不仅劳动力人口减少是日本经济面临的最严重的挑战，而且高度均质化、缺乏多样性的企业组织很难出现重大的技术创新，也被认为是近几年日本企业衰退的原因之一。因此，促进包括女性、外国人等在内的企业内部的“多样性”（diversity），成为企业人力资源管理的重要组成部分。2012年上台的安倍政府更是把发挥女性的能力列为其“成长战略”的重要一环，试图通过“解决待机儿童”“支援复职和再就业”“增加女性管理阶层”等措施，自上而下地改变日本社会的性别分工，提高女性就业率。当然，安倍政府和经济界的这种做法也遭到了很多人的反感和批判。仅仅把女性就业视为经济发展和增加税收的手段，缺少对两性平等的根本认识，只会进一步加重女性的双重责任，加剧工作与生活的冲突，有可能使少子化更加恶化。但也应该看到，社会舆论中支持女性工作、同时强调男性也共同承担家庭责任的呼声渐占主流。人们的意识正在快速发生变化，认为父亲也应该积极地参加育儿的人也越来越多[6]。（二）具体政策那么，宏观政策和社会舆论的变化有没有为再生产体制带来实质性的变化呢？下面通过一些具体政策和制度变化来确认这一点。先看收入差距。图6显示，虽然与其他发达国家相比仍存在较大差距，但日本的性别之间的收入差距正在逐步缩小。2000年，女性的收入是男性的66.1%，2013年已经上升到73.4%，预计今后收入差距将进一步缩小。图6男女职工的工资差距再看育儿休业制度。该制度自1992年开始实施，其使用率明显上升。据官方统计，有资格使用该制度的女性中，近90%的人实际申请了休假（不包括结婚或怀孕后立即辞职的人）。而且，育儿休业期间的收入保障比率也得到快速提高。由雇用保险支付的育儿休业给付1995年只有工资的25%，到2001年提高到40%，2014年已经达到67%[7]。为了促进更多的男性承担育儿责任，政府鼓励父亲也取得育儿休假。如果父亲申请育儿休业，父母双方加起来可以多享用2个月的假期。男性使用该制度的比率从1996年的0.12%提高到2012年的1.89%，公务人员中的比率上升到2%以上[8]。近几年，所得税和社会保险中对主妇的各种优惠政策成为舆论的焦点。对于劳动力不足日益严峻的日本企业而言，女性自发地抑制劳动时间无疑是很大的制度障碍。而且，如果大多数女性从事的是低收入的工作，那么即使表面上的就业率提高了，女性仍然不用缴纳税和保费，因而也就不能增加政府的财政收入和社会保险收入。“男性养家模型”时代的制度已经不符合现在的社会和经济的要求，必须要改革了。但是，这是关系到千千万万家庭的敏感问题，又因为政府刚刚把消费税从5%提高到8%，所以到目前为止还没有出台正式的改革措施。改革如此根深蒂固的制度，需要时间，也需要减少冲击的过渡性政策。最后再看看有关外籍劳动者和家政服务的市场化。大量引进外籍劳动者是缓解劳动力不足的最直接的方法，包括亚洲新兴国家在内的很多发达国家都采用了该方法（同时