日本的公民馆及其基本制度

日本的公民馆及其基本制度

我国有遍布城乡的文化馆（站），日本有遍布全国的公民馆。在我国，有学者认为文化馆是中国独有的文化事业部门；[1]在日本，有学者认为公民馆是生长于日本历史和土壤中的具有典型“日本特色”的社会教育设施。[2]其实，比较中国的文化馆和日本的公民馆，二者不论是起源、演变，还是性质、功能，都多有相同或类似之处。研究日本公民馆的发展演变及其基本制度，对完善我国公共文化服务体系中的文化馆（站）建设具有借鉴意义。一公民馆及其类型（一）公民馆“公民馆”是日本二战后首先以农村为中心建设、继而城乡普及的公益性社会教育和文化活动设施。按照日本《社会教育法》（1949年6月颁布，2008年6月最新修订）的规定，公民馆设置在市町村或其他特定区域[3]，主要任务是通过开展贴近居民的各种教育、学术、文化活动，达到提升居民素养、增进居民健康、陶冶居民情操，进而振兴生活文化、增进社会福利的目的。（二）公民馆的类型1.“公立公民馆”和“法人立公民馆”日本《社会教育法》将公民馆区分为两类：“公立公民馆”和“法人立公民馆”，这是从设置主体着眼对公民馆的类型区分。公立公民馆的法定设置主体是市区町村政府。日本的地方政府分为都道府县和市区町村两个层级，目前，日本绝大多数公民馆都是由市区町村政府设置的公立公民馆。之所以把市区町村政府规定为公民馆的法定设置主体，是因为市区町村是最能体现公民馆“市民参与、服务市民”特点的地域单元。都道府县政府通过自身设置的社会教育设施，在公民馆体系建设中发挥三大作用：一是公民馆专业人才的培训基地，二是协调市区町村公民馆设备和器材的流通共享，三是促进区域内公民馆的联络、联合与合作。[4]“法人立公民馆”是指由一般社团法人或一般财团法人设置的公民馆。所谓一般社团法人或一般财团法人，就是日本《民法》第34条规定的不以营利为目的的公益法人。由公益法人设置的公民馆，类似于我国语境中的“民营公民馆”。2.中央馆、地区馆和分馆日本《社会教育法》规定市区町村设置公民馆，同时规定，如有必要，公民馆可以设置分馆。这说明，公民馆的最初设计，是在市区町村的范围内形成中央馆/分馆体系，也就是我国语境中的总分馆体系。相对于中央馆，地区馆是一个独立运营的区域性公民馆，因此中央馆和地区馆都称为“本馆”；分馆则是中央馆或地区馆的派出馆，管理和运营依附于中央馆或地区馆。日本目前通常的状况是，在一个市区町村区域单元内，有一所中央馆，有若干所地区馆，中央馆或地区馆根据需要设置分馆。从数量上看，中央馆最少，地区馆最多。3.公民馆类似设施按照日本文部省的界定，公民馆类似设施是指市町村依据成文的条例设置、在政府教育委员会备案、性质和功能与公民馆类似的设施[5]。日本文部省实施的“社会教育调查”所罗列的社会教育设施包括如下10类：公民馆（含类似设施）、图书馆（含同种设施）、博物馆、博物馆类似设施、青少年教育设施、女性教育设施、社会体育设施、民间体育设施、文化会馆、终生学习中心，这里并没有说公民馆类似设施包括什么，但可以看到官方所说的公民馆类似设施不包括什么。日本公民馆行业协会“全国公民馆联合会”的界定与文部省有所不同。他们认为，“公民馆类似设施”包括三种类型：一是由自治会、町村会、社区神社等居民自治组织自主设置、管理、运营的社会教育设施，这类设施的建设和运营经费来自当地居民的分摊或集资，也可以从当地政府获得补助；二是市町村可以被用于社会教育的民间集会设施，这类设施往往是“公设民营”；三是没有物理设施依托，只是借用了“公民馆”名称的组织形式，在日本也被戏称为“看板公民馆”、“天空公民馆”。二公民馆的起源与演变（一）二战后初期：由“寺中构想”到设施法定化、制度法律化日本学者认为，公民馆制度是日本二战后教育改革的产物。它继承了二战前社会教育以“地域组织”为基础的体制，同时适应了社会民主化的要求，是一种生长于日本历史和土壤中的具有典型“日本特色”的社会教育设施。[6]二战后伊始，提高国民素养以及道德和知识水平，在农村和基层普及科学、文化，振兴和平产业，被认为是“新日本建设最为重要的课题”[7]。1945年12月，首次提出了建设公民馆的构想——史称“寺中构想”：“社会教育事业的持续发展，必须人、设施、事业并行推进。……所谓公民馆，就是社会教育的中心设施，是兼具公民学校、图书馆、博物馆、公会堂、町村居民集会所、产业指导所等多种特点的设施，是具有社会教育、公民自治、社交娱乐、产业振兴、青少年培养等广泛的社会民主化所需功能的设施。”[8]日本初期的公民馆建设主要在农村推进。城市的公民馆建设集中在“城市边缘类似农村的区域”。由于有政府的强力推动，各地公民馆建设进展迅速。1947年3月，日本颁布《教育基本法》，设置公民馆被确定为国家和地方政府发展社会教育事业的法律责任，以此为标志，公民馆实现了“设施法定化”。1949年6月，依据《教育基本法》而制定《社会教育法》，设立专章规范公民馆事宜，标志着日本公民馆制度的法律化，也标志着日本公民馆建设发展到了一个新阶段。（二）20世纪50年代：公民馆在农村走向普及1953年，日本颁布《町村合并促进法》，确定了农村町村的建制标准为拥有8000以上的人口，开始了大规模的农村町村合并。统计数据显示，町村合并对公民馆的设置率以及快速推进没有产生太大的负面影响，设置公民馆的町村政府比例在稳步提高，变化是公民馆体制和布局的调整，总的趋势是公民馆总分馆体制进一步强化了，布局趋向科学合理。“町村合并”改变了“一町一村一馆”的模式，因此，全国公民馆的总数量有所减少，但一个政府设置的公民馆群（一个总分馆体系）所包括的公民馆数量增加了，实质上是公民馆对居民的覆盖能力增强了。从总体上看，经过10多年的努力，到20世纪50年代末，日本的公民馆已经基本实现了在农村的普遍覆盖。（三）20世纪60年代以来：公民馆由“农村型”向“都市型”蜕变20世纪50年代中期以后，特别是进入60年代以来，伴随着日本城市化进程的加快，此前主要在农村推进的公民馆制度开始向城市延伸，“50年代的农村型、功能型公民馆和60年代的都市型、设施型公民馆并存”，公民馆发展进入了日本学者所说的设施、组织、体制“现代化”阶段[9]。所谓“现代化”，主要的表现是：①设施、建筑物走向高档、豪华；②公民馆的活动“模块化”；③公民馆职员“职业集团化”和“专业化”；④公民馆主事和社会教育主事的特点、作用开始明显区分；⑤公民馆作为“教育机构”的特点进一步彰显。[10]经过20世纪60年代的摸索和实践，以1973年东京都教育厅社会教育部发表《新公民馆的目标形象》为标志，日本公民馆伴随着整个社会的城市化进程基本完成了由“农村型”向“都市型”的蜕变。进入20世纪70年代以后，“创办市民身边的公民馆”在城市中迅速推进，较快地实现了公民馆的全国城乡普及。据日本全国公民馆联合会2004年的一项统计，全国86%的公民馆在80年代中期之前已经建立起来。[11]（四）20世纪80年代以来：理念变化、行政改革背景下的公民馆20世纪80年代以来，随着世界范围内传统的社会教育理念向现代终身教育理念的转变，日本开始了对长期以来以公民馆为中心的社会教育体制的反思。1988年，日本文部省进行机构改革，撤销社会教育局，组建终生学习局。从20世纪70年代后期到80年代，在日本行政、财政改革的背景下，已经基本全部是“都市型”的公民馆也发生了许多剧烈变化。比如，公民馆的“委托经营”出现了，公民馆的“自治化”出现了，公民馆的“受益者负担”也出现了。80年代后期，公民馆的“国库补助金”制度取消。90年代，在强化地方分权、弱化国家控制的背景下，先后有两项涉及公民馆的基本制度由强制实行变为地方政府自由裁量：一是公民馆运营审议会必置制，二是公民馆职员专任制。90年代末有日本学者说，80年代终身学习政策实施以来，公民馆存在的问题直到今天依然如故，从这个角度看，国家的公民馆制度实际上是停滞甚至倒退。不过，在地方分权的背景下，许多地方政府的公民馆实践和政策有长足进展，弥补了国家政策的不足，但带来的问题是公民馆发展水平的地区差距加大。[12]（五）1947～2008年日本公民馆数量变化轨迹表1是1947～2008年日本全国公民馆的数量变化，由此可以看出日本二战后公民馆发展的基本轨迹和趋势。表11947～2008年日本公民馆数量变化续表三公民馆的现状根据日本《统计法》规定，日本文部科学省从1955年开始定期进行全国范围的“社会教育调查”（1975之前每3～5年进行一次，自1975年开始，每3年进行一次），其中包括对公民馆的调查。最新一次调查实施于2008年，2010年4月公布最终调查结果。据此，可以比较全面、准确地了解日本公民馆截至2008年的现状。[13]（一）数量截至2008年，日本全国共有公民馆15943所，其中市（区）立11578所，町立3807所，村立553所，法人立5所。有公民馆类似设施623所，其中市（区）立422所，町立167所，村立34所。二者合计，全国共有公民馆及其类似设施16566所。日本全国有47个都道府县行政建制（相当于我国的省级建制），平均每个都道府县有353所公民馆。2008年，日本全国有公共图书馆（含同种设施）3165所，公民馆数量是公共图书馆的5倍以上；有博物馆（含类似设施）5775所，公民馆数量是博物馆的将近3倍。可见，与公共图书馆、博物馆等同类公共文化和社会教育设施相比，日本的公民馆数量最多，影响也最大。（二）设置率和覆盖率按日本《社会教育法》的规定，市区町村政府是公民馆的法定设置主体。截至2008年，日本全国有市（区）町村1810个，其中1595个设置了公民馆，设置率平均为88.1%，尚有11.9%的市区町村政府没有履行法定设置义务。分层级看，市（区）级政府的公民馆设置率最高，达到了92.6%，村级最差，只有75.6%，町级居中，为86.7%，说明公民馆的设置与城市化程度呈正相关。设置率不等于覆盖率。覆盖率是反映公民馆有效服务半径、覆盖的地域面积和人口数量的指标。表2是分地区的公民馆覆盖面积、人口以及服务半径现状。表2日本47个都道府县公民馆覆盖率（2008年）续表2008年底，日本总人口为1.28亿，国土总面积为37.79万平方公里。就全国平均水平看，一所公民馆覆盖的国土面积为22.81平方公里，覆盖的人口为7700多人，服务半径平均为2690米。平均水平是削峰填谷的结果。就实际情况看，以都道府县为单位作比较，不论覆盖面积、覆盖人口还是服务半径，既可以看到相对较好的整体发展水平及均等化程度，也可以看到明显的地区差距和发展不平衡。如一馆平均覆盖面积，北海道为163.32平方公里，富山县为6.07平方公里，相差26倍多，但从总体上看，约七成的都道府县在10～30平方公里范围内。一馆平均覆盖人口，东京将近10万，长野县1000出头，从总体上看，约六成的都道府县在3000～10000人。一馆的平均服务半径，北海道为7210米，富山县为1390米，但总体上看，约六成的都道府县为2000～3000米。（三）设施规模表3是截至2008年日本公民馆规模面积分布的统计，反映了公民馆设施建筑的现状。表3日本公民馆规模面积分布（2008年）分析以上数据可以看到，日本公民馆的中央馆，1000平方米以上的占总数的80%，其中3000平方米以上的所占比例最高，为21.2%。同样具有总馆性质的地区馆，80%以上的规模面积集中在330平方米至2000平方米区间，其中330平方米至750平方米之间的数量最多，所占比例接近50%。分馆的平均规模面积80%以上在500平方米以下，60%以上在330平方米以下。日本文部省1959年颁布的《公民馆设置及运营标准》规定，公民馆设施的规模面积一般应在330平方米以上，如果公民馆建有讲堂，讲堂以外的面积一般不低于230平方米。从现状看，具有总馆性质的中央馆、地区馆基本都超过了这一标准，但多数分馆尚未达到这一要求。就设施的规模面积来看，日本公民馆明显特点是总数多，单体建筑规模小，这是符合公共文化服务设施建设原则的做法。（四）从业人员日本公民馆从业人员有身份类别的区分，分为三类：专任职员、兼任职员和非常勤职员。从公民馆职员所承担的工作来看，又可以分为管理性职员、专业性职员和事务性职员。截至2008年底，日本公民馆及类似设施从业人员共有53150人，其中公民馆从业人员50771人，公民馆类似设施从业人员2379人。从业人员与服务总人口之比为1∶2408，全国平均每所公民馆拥有工作人员3.2人。和性质相近的公共文化服务设施公共图书馆、博物馆相比，公民馆的从业人员数量最多（公民馆53150人，公共图书馆32557人，博物馆及类似设施45979人），但专任率最低（公民馆为21%，公共图书馆为43.8%，博物馆及类似设施为49.5%），这一现象一方面说明公民馆量多面广，是普及程度最高的公共文化服务设施，另一方面也说明公民馆服务的专业化水平相对较低。（五）志愿者在日本，公民馆是一个使用志愿者较多的公共设施。与公民馆馆均3.2名工作人员相比，馆均15.07名志愿者，说明公民馆的大量工作是靠志愿者支撑的。志愿者为公民馆提供的服务，主要包括自主策划的活动（如讲座等）、对公民馆日常活动的支持和援助、公民馆内部的保洁和美化、为到馆利用者提供托儿服务等。（六）计算机设备日本公民馆的网络环境和计算机配置水平不高。2008年末，全国配有计算机的公民馆只有9256所，占公民馆总数的55.9%，配置的计算机总量为48276台，其中一半以上是用于馆内业务管理的。日本只有30.5%的公民馆能够为公众提供使用计算机的条件，馆均可提供公众使用的计算机为4.16台。日本全国只有26.6%的公民馆可以为公众提供连通互联网的计算机使用条件。（七）举办活动和利用状况按照日本文部省社会教育调查分类，公民馆举办的主要活动分为两类：一是培训、讲座类；二是集会类，包括各种演讲会、文化活动、体育活动等。2008年，日本公民馆共举办了46.96万次培训和讲座类活动，馆均28.35次，受讲人数1303.82万人，馆均787人。2008年，日本公民馆举办的集会类活动共计19.61万次，馆均11.84次，参加人数2233.85万人，馆均1349人。从这两类主要活动看，日本公民馆以馆均3.2人的专职人力资源完成了馆均40.2次主要活动的策划和实施任务。2008年，日本全国利用公民馆的总人次达到2.37亿，馆均1.43万人次，人均1.85次。在各类公共文化体育设施中，利用公民馆的人次排在第二位，第一位是社会体育设施，利用人次为4.82亿。四新公民馆的功能与任务（一）“新公民馆”的四大功能20世纪70年代初，东京都社会教育主管部门组织力量对60年代以来东京三多摩地区的公民馆实践进行总结，形成了被称为“三多摩论题”的《新公民馆的目标形象》。[14]所谓“新公民馆”，就是指由“农村型公民馆”蜕变而来的“都市型公民馆”。该文件总结概括了新公民馆的四大功能，在日本公民馆发展史上产生了重要影响。新公民馆的四大功能如下。第一，公民馆是自由聚集场所。公民馆是全体居民的设施，不论谁，都可以自由轻松地进入，自由地聚集，自由地开展活动。因此，公民馆设施必须适应多样化的需求，具有多样化的功能。在城市化进程中，公民馆特别要为那些没有团体或组织可以依附的孤独人士提供参加学习、融入集体的机会。公民馆是自由聚集的场所，是自我解放的场所。第二，公民馆是集体活动中心。居民有条件开展自主性集体活动，是公民社会的基本要求。因此，必须确保居民开展集体活动必要的场所。对于一个集团人群来说，公民馆就是一个可以被灵活应用的活动中心。公民馆设施必须设置集体活动可以自由使用的多个空间，必须具有满足集体交流使用的场所，必须设置携带婴幼儿的母亲可以自由参加学习、集会的“保育室”。第三，公民馆是“我的大学”。当今时代的个人的学习，绝不仅仅局限于日常生活中的身边问题，更包括人类生存和全球范围内的重大问题。从身边问题出发，追根溯源去探寻根本性的问题，这是当今公民个人面临的学习课题。公民馆必须在这一过程中充分发挥作用，形成丰富的学习内容，回应居民的学习要求，成为“我的大学”。第四，公民馆是文化创造广场。公民馆作为自由聚集的场所、集体活动的中心、“我的大学”，这些功能相互联系、综合作用，就会产生独特的教育、文化氛围，成为居民文化创造的广场。（二）“全公联”的最新表述：集会、学习、纽带计算机和网络的普及，带来了日本社会结构和社区形态的变革，日本全国公民馆联合会（简称“全公联”）认为，在新的时代，作为社会教育机构的公民馆应该承担起与社会发展相适应的功能任务。在“全公联”新近发布的《公民馆的功能和作用》中，突出强调了三个关键词：集会、学习、纽带。具体说，公民馆站在市民的立场上，对市民的自主性学习交流活动给予援助；公民馆是近在身边的终生学习的核心设施；公民馆联系男女老少，沟通历史与未来，是新时代的地域文化创造中心。[15]从这一表述看，技术变革并没有改变公民馆的基本功能。五公民馆的运营原则和基本制度（一）《社会教育法》确立的公民馆运营原则1.公益原则公民馆不得从事以营利为目的的活动；不得支持任何营利事业。2.公共原则公民馆不问年龄、性别、种族、信仰、国籍等，向所有人开放。3.中立原则公民馆不得从事与特定政党有利害关系的活动；在公私选举中，不得支持特定候选人；不得从事支持、援助宗教、教派或教团的活动。4.依“标准”设置与运营原则为促进公民馆的持续健康发展，《社会教育法》规定文部科学大臣负责制定有关公民馆设置和运营的必要标准。据此，文部省于1959年12月首次颁布了《公民馆设置及运营标准》，2003年6月最新修订。现行标准规定的主要事项包括：公民馆网点布局原则；公民馆的主要功能（地域学习中心、地域家庭教育援助中心、开展服务活动和参与性体验活动、与学校、家庭、社会联系合作）；公民馆的运营与服务原则（适应当地实际需要）；公民馆职员；公民馆设施与设备；公民馆服务的自我评价。5.设置者依法管理原则设置公民馆的市町村政府通过制定条例，规范公民馆设置和管理的有关事项，实施对公民馆的管理。据此，日本所有设置公民馆的地方政府均制定有“公民馆条例”。条例的内容一般包括：设置公民馆的目的、意义；公民馆的名称、位置和设备；公民馆的管理者；公民馆的经费来源；公民馆的职员；公民馆审议会；等等。（二）《社会教育法》确立的公民馆基本制度1.馆长负责制《社会教育法》规定，公民馆馆长对公民馆策划和实施的所有活动以及其他各项工作负责，并负责管理公民馆所有职员。公民馆的馆长实行任命制：由地方政府教育委员会行政首长推荐，教育委员会任命。2.职业资格制度——公民馆主事制度公民馆专业职员的职业准入制度。《社会教育法》对公民馆职员有如下规定。第一，公民馆应配置馆长、主事和其他必要的职员。第二，主事接受馆长的指令，具体实施公民馆的业务。第三，公民馆主事和公民馆馆长一样，实行任命制：由地方政府教育委员会行政首长推荐，教育委员会任命。这里的所谓“主事”，在“社会教育”的大范畴内称为“社会教育主事”，具体适用到公民馆，又称“公民馆主事”。《社会教育法》第二章专门对“社会教育主事”和“社会教育候补主事”的职责、资格取得方式作了规定，适用于公民馆主事。3.公民馆运营审议会制度公民馆运营审议会是公民馆馆长的咨询机构，职责是应馆长的要求，对公民馆的所有活动、工作的规划和实施状况进行调研与审议。《社会教育法》规定，公民馆应设置公民馆运营审议会，以体现公民馆运营和决策的开放、规范、科学与民主。审议会委员实行委任制：由当地政府教育委员会从学校教育、社会教育、家庭教育相关团体和有学识经验的人士中遴选委任。审议会委员的数额及任期，由当地公民馆条例法定。4.公民馆运营评价制度这是2008年修订《社会教育法》确立的一项制度，实际上是公民馆运营的自我评