年度文化遗产事业发展效率评估

2010年度文化遗产事业发展效率评估

文化遗产事业的发展效率评估是对各省份文物系统内部行政资源投入产出效率的相对评估[1]，是评估报告中延续性、可比性最强的内容。这部分评估，所考察的是在相关行政资源已经调配到各省份的情况下，各省份文物系统按发挥三大功能和促进保护这四方面要求来看调配行政资源的效率，是管理水平角度各省份文物系统是否实现了“四个好”的重要体现。对投入产出的效率开展评估，有利于各省份在客观条件（包括相关管理体制机制、对文物系统的总体投入）受限的情况下提高相关行政资源产出效率以更好地发挥文化遗产的三大功能，提高文物系统服务民生的能力。1效率评估的工作基础1.1效率评估的技术路线按照效率评估的体例，评估报告着重从横向和纵向两个方面对各省份文物系统发展效率进行比较分析。从横向的角度，我们可以比较在同一时间点不同省份的文物系统发展状况，准确判断指定时期不同省份提高管理水平的余地。这样，效率指标较低的省份能够通过与相同规模在某方面具有优势的省份进行比较，找出工作重点，调整行政资源配置方向，以提高管理水平；从纵向的角度来看，我们可以比较在不同时期同一省份的文物系统的效率变化，以利于及时扬长避短。评估技术路线如图评3-1所示。图评3-1评估报告技术路线图这部分的方法和数据来源延续了前三本蓝皮书：在方法上，沿用数据包络分析法（DEA）衡量投入产出效率，主要数据来源依然是《全国文物业统计资料（2010）》。1.2效率评估的基本方法实现文物系统发展的投入产出效率分析，我们主要借助于数据包络分析法（DEA）。DEA是一种评价具有多个输入、多个输出的相同类型的决策单元DMU（DecisionMakingUnits）间相对有效性的方法，它是基于同类型决策单元集合中各元素间的比较。该方法能够避免由于主观确定权重带来的分歧[2]，并且能够根据观测值来估计有效生产前沿面，不需要构造生产函数。从投入产出分析的角度看，DEA方法是用来评价具有多个输入，特别是具有多个输出（生产函数的一种推广）的“生产部门”既为“规模有效”又为“技术有效”的有效方法。它的静态模型有着丰富的发展历程，在此基础上发展起来的动态模型，也恰好满足我们对从横向、纵向两方面进行文物系统发展效率评估的思路，[3]下面将两种基本模型作简单介绍。——静态模型DEA方法最基本的模型是C2R模型，假设有n个决策单元，每个决策单元都有m种类型的“输入”，以及s种类型的“输出”，分别表示该单元“耗费的资源”和“工作的成效”。它们可由图评3-2给出。图评3-2DEA基本模型示意图其中，xij为第j个决策单元对第i种类型输入的投入量；yrj为第j个决策单元对r种类型输出的产出量；vi为第i种类型输入的一种度量（“权重”）；ur为对r种类型输出的一种度量（“权重”）；而且xij＞0，yrj＞0，vi≥0，ur≥0，i=1，2，…，s；j=1，2，…，n。记Xj=（x1j，…，xmj）T，Yj=（y1j，…，ysj）T，j=1，…，n。则可用（Xj，Yj）表示第j格决策单元DMUj。对应于权系数v=（v1，…vm）T，u=（u1，…us）T，每个决策单元都有相应的效率评价指数：我们总可以适当地选择权系数v和u，使其满足hi≤1，j=1，2，…n。现在对第j0个决策单元进行效率评价。简记为DMU0，（）为（X0，Y0），为h0，1≤j0≤n0。在各决策单元的效率评价指标均不超过1的条件下，选择权系数u及v，使h0最大。于是构成如下的最优化模型。——动态模型不同决策单元的效率变化主要通过全要素生产率的变化，也称Malmquist生产率变化指数来反映。在假定规模报酬不变的前提下，全要素生产率的变化是通过距离函数来实现的，即某样本的数值与基期的生产前沿面的相对距离。定义全要素生产率公式为：该生产率可以分解为：其中d0代表的是距离函数，上标是数据参考的基期，括号中x和y是数据计算点。上式中，代表技术效率的变化；而代表的是技术进步。计算每一个距离函数的线性规划如下：我们针对已有程序将上述规划化为对偶规划，令θ=-φ，那么模型变为求θ的最小值，与静态的DEA模型进行对比，得到对偶模型如下。将各省份看作类型相同的决策单元，投入指标为人力、物力、财力，产出指标为经济、教育、科研功能和保护绩效的大小，就可以将各省份文化遗产的效率评估问题与DEA模型要解决的问题对应起来，利用上述模型进行权重系数的求解。1.3效率评估的指标体系我们仍沿用“三投入、四产出”的效率评估指标体系（如表评3-1），仅对数据进行年度更新。表评3-1文物系统发展效率评估指标体系1.4效率评估的偏好改进给每项指标赋予权重是应用DEA方法的基础性工作。鉴于本年度的评估重点是“十一五”期间的文物系统投入产出效率，因此在指标权重确定方面课题组仍然沿用2010年蓝皮书中对32位相关专家进行指标赋权的德尔斐法调查得到的指标限制区间，最终结果如下：财政拨款/从业人员：［1/5，3］财政拨款/固定资产增加值：［1/7，1］从业人员/固定资产增加值：［1/3，3］经济增加值/青少年参观人数：［3/7，5/3］经济增加值/科研成果：［1，3］经济增加值/保护效率：［3/5，5/3］青少年参观人数/科研成果：［1，5］青少年参观人数/保护效率：［1/5，7/3］科研成果/保护效率：［1/5，1］为了使在效率评估时能够在更自由的空间彰显不同省份的优势所在，本年度评估报告将放宽区间限制，使各省能够因地制宜，寻找符合自身条件的资源配置方式，达到最佳产出效果。1.5效率评估的步骤安排根据评估目的并考虑到研究成果的可比性，本年度评估报告沿用2010年蓝皮书的分析体例，仍选用财政资金投入、从业人员数量、固定资产增值、经济增加值、青少年参观人数、科研成果、保护效果七项指标构成的“三投入、四产出”评价指标体系进行分析。开展评估的主要步骤如图评3-3所示。首先我们计算出在不对投入产出指标做任何限制时（即偏好自由时），各省文物系统的发展效率，其效率值是各省的既定总投入下任意调整投入资源的配比，得到产出最大时相对的最高效率值。通过对投入产出指标的赋权状况可以分别看出各省份在哪些资源上存在冗余和哪项产出带来的收益较大。其次，计算既定政策条件下的效率值。完美状况下的计算结果可以帮助各省了解自身优势，但由于现实中在教育、科研、经济三方面的投入缺一不可，三大功能的发挥也不能顾此失彼，我们还需要按照国家对文物系统发展的要求和特定历史阶段的政策倾向来进行事业发展效率的评估。因此，再将专家偏好矩阵带入模型中，考察各省文物系统在政策既定偏好下的效率值。当然，德尔斐法得到的专家主观意见并不一定能完全反映各方面发展的偏好，所以我们分别突出某一项功能的重要性，对产出指标加以权重限制，再次计算效率值，来看各省份在各项功能的发挥方面取得的相对成绩。最后，利用DEA动态模型，展现2009～2010年各省份的发展效率变化情况。评估步骤如图评3-3所示。图评3-3文物系统投入产出效率评估步骤22010年文物系统发展静态效率2.12010年自由偏好下各省文物系统发展静态效率在计算各省文物系统发展静态效率之前，根据效率评估指标体系设计，需要明确反映“文物保护绩效”指标的统计口径。由于数据来源的局限，[4]对不可移动文物（全国重点文物保护单位）和可移动文物（主要考虑文化文物系统博物馆馆藏文物）的保护绩效，计算公式如下：各省文物系统的保护效果＝各省全国重点文物保护单位的保护率×文物保护管理机构数＋各省馆藏文物保护率×博物馆机构数。首先，根据全国重点文物保护单位基本属性表，将各个全国重点文物保护单位三项指标（保存状况，保护价值，安全保卫）的状况分为完好、较好、一般、较差、很差五个等级，并赋予相应的分值（5分，4分，3分，2分，1分）；然后计算各省的最终得分，赋予各省的所有单元5分，计算出完美状况下的总分；再求出最终得分与总分的比值，作为各省的文物平均保护率；最后将平均保护率乘以各省的文物保护机构数，这样即可得到各省文物保护管理机构的文物保护状况（保护率）。其次，文化文物系统博物馆馆藏文物则根据“馆藏文物腐蚀损失调查”中文物的腐蚀程度（基本完好，中度腐蚀，重度腐蚀，濒危）来赋予相应分值（4分，3分，2分，1分），将每一类腐蚀状况下的文物数量乘以相应的分值，得到各省馆藏文物保护效果的实际得分，再将各省的总得分定义为所有馆藏文物都处于基本完好状态下的得分，二者之比即可作为该省（区、市）馆藏文物的平均保护率。同理，将平均保护率乘以各省的博物馆机构数，可得到各省文物保护的总效果[5]。最后，将文物保护单位和博物馆馆藏文物的总体保护效果相加，即为最终的保护效果数值。评估所需的各项指标基础数据完备以后，将2010年的各项指标数据进行无量纲化处理，计算得到各省自由偏好下的综合效率。表评3-2的后7列展示了赋权状况，给予高投入低权重、高产出高权重后，共有14个省（区、市）的效率值可以达到1，分别为北京、河北、山西、江苏、浙江、安徽、福建、江西、河南、湖北、广西、重庆、西藏、青海。表评3-22010年自由偏好下各省份文物系统发展静态效率从投入指标的赋权状况来看，重庆、安徽、江西、福建等省份在财力投入上相对节约，取得了较大的收益，西藏、广西、河南等地在人力方面具有明显优势，而青海、广西、山西等省份则因为较少的物力投入取得了相对较高的效率值。从产出指标的赋权状况来看，西藏、青海、河北、河南等省份在经济增加值上表现突出，安徽、广西等省份的科研成果显著，西藏、广西、重庆、山西在保护效果上权重较高，江西等省份在三大功能和保护绩效方面发挥得比较均衡。从表评3-2还可以看出，有些省份在自由配置资源的状况下，仍无法达到生产前沿面，例如辽宁、内蒙古、宁夏在财政资金投入方面均为零赋权，这说明上述三省份在2010年对文物系统的财力投入非常大，但相应产出未能在短时间内得以显现，从而导致了相对效率值的低下。这种产出滞后性一定程度上影响了评估结果的公正性，这一问题只能在较长时间的评估期内得以缓解。2.22010年专家偏好下各省份文物系统发展静态效率上一节计算得到了各省份自由偏好下的综合效率。但是具体到我们的评估工作，由于文物系统发展效率评估中教育、科研、经济三大功能及保护相互之间的地位在不同时期根据发展需要会有所侧重，这种侧重暂时只能通过业内专家和领导的主观认识来反映[6]。融入这种反映后的评估才能体现各省份文物系统在这段时间内是否按照既定发展目标所需要的优先顺序来发展。因此，给文物系统一个符合科学发展理念的偏好，是使评估结果更贴近现实、指导工作更具操作性的做法。为此，我们采用之前计算的专家偏好区间对各省份的文物系统发展效率进行评估。表评3-3显示了2010年各省份的相对发展效率值。可以看到，北京、福建、湖北、青海的效率值达到了1，其他绝大部分的效率值均在0.6以上。其中，福建省以相对较少的固定资产投入获得相对突出的经济成果和保护效果，因此也到达了生产前沿面。从表评3-3可以看到，黑龙江、上海、新疆等省份在投入上较为均衡，经济产出和保护效果相对突出；湖南、云南因为吸引了较多的青少年参观，教育功能上的突出表现使得效率较高。青海、海南等以较少的人员和固定资产投入分别获得了较好的保护绩效和较高的经济贡献。同时，内蒙古、天津、辽宁等省份还有较大的资源配置改善空间。表评3-32010年专家偏好下各省份文物系统发展静态效率2.3社会各类偏好下2010年各省份文物系统静态效率在掌握自由偏好、专家偏好下各省份文物系统投入产出的静态效率情况之后，课题组进一步分析了几类特殊偏好下的静态效率值，即经济强偏好（经济∶教育∶科研∶保护=3∶1∶1∶1），教育强偏好（经济∶教育∶科研∶保护=1∶3∶1∶1），科研强偏好（经济∶教育∶科研∶保护=1∶1∶3∶1），保护强偏好（经济∶教育∶科研∶保护=1∶1∶1∶3），分别计算2010年各省份的综合效率，而三个投入指标不做权重限制，否则将失去DEA计算方法的科学性。2.3.1经济强偏好下分省份效率状况在经济强偏好下，北京、湖北、西藏的效率值达到了1（见表评3-4），约有87%的省份效率值超过了0.5，表明全国绝大多数地区的文物系统经济功能发挥相对较好。其中，陕西、四川、浙江、北京在财政投入和人力方面相对而言均存在冗余。在经济功能上较弱的省份有辽宁、内蒙古、青海、黑龙江、天津等，对于当期产出来讲，内蒙古和辽宁的财力、人力与物力投入量都过大，在未来工作中不宜继续加大。其他各省份也可参照本身投入指标的赋权状况，判断提高未来发展效率的投资方向。表评3-42010年经济强偏好下各省份文物系统发展静态效率续表2.3.2教育强偏好下分省份效率状况2010年在教育强偏好下，仅有湖北、西藏的效率值达到了1。其中，教育功能发挥较好的省份有安徽、江苏、江西、河北、河南、福建、重庆、湖南等。相对而言，辽宁、内蒙古、宁夏等省份的文物系统教育功能发挥不足。表评3-52010年教育强偏好下各省份文物系统发展静态效率续表2.3.3科研强偏好下分省份效率状况在科研强偏好下，2010年江苏、河南、湖北、西藏的效率值达到了1。其次，科研功能发挥较好的省份有安徽、湖南、四川、江西、河北、福建、重庆等。相对而言，辽宁、甘肃、内蒙古等省份的科研功能发挥不足。表评3-62010年科研强偏好下各省份文物系统发展静态效率2.3.4保护强偏好下分省份效率状况在保护强偏好下，2010年西藏、青海、湖北、福建的效率值达到了1。其次保护效果较好的省份有江西、河北、河南、安徽、云南、江苏、湖南等。相对而言，天津、内蒙古、辽宁等省份的文物保护总体绩效有待提升。表评3-72010年保护强偏好下各省份文物系统发展静态效率3国家考古遗址公园的投入状况分析国家考古遗址公园是近年来我国大遗址保护项目的一大创举。为破解工业化、城镇化和新农村建设进程中大遗址保护的难题，在党中央、国务院和国家有关部门的支持下，“十一五”以来，文物部门适时启动了国家考古遗址公园建设。2010年，首批12个国家考古遗址公园正式授牌，分别是：圆明园国家考古遗址公园、金沙国家考古遗址公园、大明宫国家考古遗址公园、良渚国家考古遗址公园、隋唐洛阳城国家考古遗址公园、周口店国家考古遗址公园、鸿山国家考古遗址公园、殷墟国家考古遗址公园、三星堆国家考古遗址公园、阳陵国家考古遗址公园、秦始皇陵国家考古遗址公园和集安高句丽国家考古遗址公园。国家考古遗址公园集中展现了我国大遗址保护、展示和利用的不同案例，也生动呈现了考古遗址公园理念形成、发展、逐渐成熟的过程。国家考古遗址公园不仅立足于文化资源保护和国民教育，更承担着构建经济社会发展与遗产保护和谐关系的重任。由于国家考古遗址公园的建成时间相对较短，缺乏基础的管理、投资等统计资料为投入产出效率评估提供数据基础，因此只能借助相关的调研材料对目前掌握的基本情况进行概略的总结和分析。[7]3.1国家考古遗址公园的人员情况根据调研的情况，由于缺乏管理方面的标准体系，目前12个国家考古遗址公园普遍存在管理机构不健全、队伍结构不合理、人员编制不足、专业人才匮乏等情况，尚不适应国家考古遗址公园整体高水平发展的需要。图评3-4所示，目前12个国家考古遗址公园的员工总数为3272人，其中编制内仅有1736人，占总数的53.1%。在编制内人员中，约有63.2%是来自圆明园国家考古遗址公园，也就是说，其他11个国家考古遗址公园的编制内员工不到总量的四成。因此，国家考古遗址公园人员管理方面的制度、配套措施亟待完善。图评3-412个国家考古遗址公园的人员数量情况3.2国家考古遗址公园的资金投入情况如图评3-5所示，调研了解到的国家考古遗址公园年度运行经费需求与同期政府补助经费基本相当的仅有秦始皇陵国家考古遗址公园和圆明园国家考古遗址公园。也就是说，其他10个国家考古遗址公园获得的政府补助经费远远不能满足自身运行需求，需要增加财政投入或者拓展资金渠道，以保障其正常运行。图评3-512个国家考古遗址公园的政府补助经费情况3.3国家考古遗址公园的运行情况如图评3-6所示，12个国家考古遗址公园的年均参观者总量约为1937.74万人次。其中，圆明园国家考古遗址公园的年均参观者最多（约为500万人次），秦始皇陵国家考古遗址公园次之，约为390万人次。图评3-612个国家考古遗址公园的年均观众量情况从年度收入情况来看（如图评3-7），除了秦始皇陵国家考古遗址公园和大明宫国家考古遗址公园以外，其他国家考古遗址公园的年度收入远远不及同期的政府补助，经济功能尚未得到较好的发挥。图评3-712个国家考古遗址公园的年度收入情况总之，从人员、资金投入以及公共教育功能的发挥情况来看，圆明园国家考古遗址公园、秦始皇陵国家考古遗址公园和大明宫国家考古遗址公园的总体情况相对较好。但是，通过调研情况可以看出，国家考古遗址公园不同程度地存在人员编制不足、资金投入无法满足运行需求、经济功能发挥不畅等问题，这些都有赖于管理部门在政策、制度等方面尽快予以完善。42006～2010年我国文物系统发展效率的对比分析为了衡量“十一五”期间我国文物系统的发展效率，我们选取“十一五”的初始年（2006年）与结束年（2010年）的各省份发展效率进行对比。在新的专家偏好下，我们将2006年数据带入程序运算得到表评3-8。2006年我国文物系统发展的静态效率平均值为0.39，对照表评3-8可知，2010年我国文物系统发展的静态效率平均值为0.77，可见在贯彻落实国家对文物系统发展要求的前提下，2010年各省份文物系统整体的发展效率高于2006年，且高出将近一倍。表评3-8专家偏好下各省份文物系统发展静态效率续表为了更加直观地体现各省份“十一五”以来文物系统发展效率的变化情况，我们按照不可移动文物资源量将31个省份划分为文物资源大省份、文物资源中等省份、文物资源小省份，以柱状图的形式展现其在2006年与2010年不同的文物系统发展效率，详见图评3-8至图评3-10。图评3-82006年与2010年文物资源大省份文物系统发展静态效率对比图图评3-92006年与2010年文物资源中等省份文物系统发展静态效率对比图图评3-102006年与2010年文物资源小省份文物系统发展静态效率对比图与“十一五”期间相比，由于我国文物系统发展的重心和愿景不同，“十五”期间的文物系统发展效率是采用旧的专家偏好权重区间限制计算得到的，结果如表评3-9所示。“十五”期间，我国文物系统平均发展效率为0.75，略低于2010年的平均值（0.77），表明与“十五”期间的总体情况相比，我国文物系统的平均效率水平稳中有升。类似于本年度静态效率与2006年情况的对比，各省份不同的变化情况详见图评3-11至图评3-13。表评3-9“十五”期间专家偏好下各省份文物系统发展静态效率图评3-11“十五”期间与2010年文物资源大省份文物系统发展静态效率对比图图评3-12“十五”期间与2010年文物资源中等省份文物系统发展静态效率对比图图评3-13“十五”期间与2010年文物资源小省份文物系统发展静态效率对比图5各省份文物系统发展的动态效率（2009～2010年）上一节的静态效率评估反映了各省份文物系统发展效率在2010年的相对高低和不同时段效率的变化情况。接下来，课题组将采用动态DEA方法，研究全国31个省份文物系统在不同时段的整体运行状态。根据之前介绍的动态DEA模型，