构筑适合中国国情的公共财政支出框架

构筑适合中国国情的公共财政支出框架摘要分析了目前我国公共财政支出结构存在的问题，指出只有在公共财政总量增长的根底上，合理界定财政支出范围，进一步优化公共财政支出结构，才能构筑一个适合中国国情的公共财政支出框架。

关键词公共财政支出结构优化

公共支出范围是由财政的内涵决定的外延边界问题，公共财政就是满足社会公共需要的社会资源配置活动。以“公共财政〞为导向，以“有所为有所不为〞为原那么来进行财政职能的调整，已在财经界达成共识。在这种大原那么下，应当收缩财政的生产建设支出，逐步退出一般竞争性领域，主要提供公共产品和公共效劳，并促进公平分配、维护宏观经济和社会的稳定。

1界定我国公共财政支出范围的根本原那么

〔1〕弥补市场失效原那么。公共财政是指为市场提供公共效劳的政府分配行为或经济行为，它的逻辑起点是若完全竞争的市场是资源配置的最有效方式，其理论意义在于明确提出了划分政府方案与市场各自的活动领域，从理论上阐明了方案与市场相辅相成的关系。因此，只要是市场机制能够正常发挥作用的领域，政府就不应介入。但是，市场缺陷的存在需要政府在提供公共产品、公平收入分配和保持宏观经济稳定等方面发挥作用。因此，公共财政的活动领域应严格限制在市场失效的范围内，即根据市场失效原那么确定政府的事权范围。

〔2〕比拟效率原那么。公共支出的市场失效原那么说明公共财政的活动范围应局限于市场失效的范围之内。但是“市场有效〞与“市场失效〞的界限十分含糊。拿准公共产品来说，准公共产品是介于纯正公共产品与私人产品之间的广大地带。准公共产品供应方式的选择受一个国家的历史、政治、文化和生产力开展水平的影响不同。这就存在一个比拟效率问题。比拟效率原那么是指，当准公共产品既可以由市场提供也可以由政府提供时，应该比拟二者的效率，采取效率高的供应方式。因此，应该以此来界定公共支出范围，以保证社会资源在整个公共部门和私人部门之间配置的高效率。

〔3〕制度约束原那么。不同国家的公共支出范围受各自不同的政治经济制度的制约。我国以公有制为主体的所有制结构在一定程度上影响着公共支出的范围。如财政应退出对经营性领域的国有企业的亏损补贴，逐步退出一般竞争性领域，这是财政公共支出范围的必然调整。但是，由于市场调节本身的长期性，政府也有必要进行局部风险产业的投资，加快产业升级和经济技术进步的步伐。这就要求公共财政支出范围的调整要在根本原那么的大方向下，按照实际情况适时地、阶段性地进行调整。

〔4〕相对开展原那么。市场失效与政府职能的具体内容是历史的而非绝对的。随着技术的突破、管理体制与市场条件的变化，公共产品、准公共产品和私人产品之间的界限会发生漂移。公共支出的范围不是静态不变的，而是不断开展变化的。因此，随着经济的开展，公共支出的目标将逐步由提供社会根底设施转向提供教育、卫生和社会保障等方面。

按照上述原那么，目前我国公共财政支出的范围主要可以界定为两大类：一是弥补市场缺陷的支出，如满足社会对国防平安、社会秩序、行政管理、外交事务等方面的需要，满足社会对社会公益事业如社会根底性文化、教育、科技、卫生事业、社会保障等的需要；二是矫正市场偏差的支出，如调节总量平衡和结构优化的支出，调节地区之间、产业之间和个人之间的利益关系，宏观效率与公平兼顾的支出等。

2公共财政支出总量的提高

财政支出总量的多少在一定程度上是由财政的支出职能来决定的。我国在经济体制改革以前实行“统收统支〞制度，财政支出占GDP比重是比拟高的。随着经济体制改革的进行，我国的生产效率得到了很大提高，国民经济实现了快速增长，财政支出占GDP比重从1978年以来下降了近20个百分点，平均每年降低一个百分点。虽然1997年后比重略有上升，但总体开展趋势显然违背了公共支出增长的“瓦格纳法那么〞，而且与西方兴旺国家财政支出规模的开展趋向相反。从世界范围来看，随着经济的开展和人均GDP的增长，各经济兴旺国家的财政支出无论在绝对规模上还是在相比照率上都呈现出不断膨胀的趋势。

从静态的角度来看，我国20世纪90年代的财政支出比率平均在12%左右，与其他国家相比，我国目前的财政支出比率比经济兴旺国家低20~30个百分点，比其他开展中国家的普通水平也低10~20个百分点；从实际需要来说，我国的经济开展处于改革攻坚和经济转轨时期，过小的财政支出总量必然限制财政职能的有效发挥，财政支出规模的下降与经济开展的支出增长极不相称。

从动态的角度来看，自1980年特别是1990年以来，财政支出占GDP比重几乎每年下降一个百分点，这种趋势极不合理。从1986~1998年10余年间，我国人均GDP的年均名义增长率在18%左右，这种高速的增长必然要求财政支出增长率的提高与之相适应。可实际情况是我国的财政支出比率却年年下降，同时财政支出的增长速度慢于GDP的增长速度。因此，随着中国公共财政框架的建立，财政支出占GDP的比重应该进一步提高，以满足社会主义市场经济开展的需要。

3公共财政支出结构的优化

从以上的分析可以看出，我国目前的财政支出结构存在不合理的现象。调整优化财政支出结构，不仅是加强财政宏观调控和支持可持续经济开展的需要，同时也是保持政治、社会稳定的需要。在财政支出结构中，经济建设支出、科教文卫支出和行政管理支出在财政总支出中所占的比重都是很高的，一直比拟平稳地保持在80%左右的水平。因此，对这三类支出的分析在一定程度上可以把握整个国家财政支出结构的变化趋势。自改革开放以来，我国经济建设支出急剧下降，由1978年的64.1%降到了1999年的38.4%，而科教文卫支出和行政管理支出分别增加了1.1倍和2.3倍。这在一定程度上反映了财政职能的变化，即财政从过度介入的经济建设性事务中逐步退出，进而转向提供更高比例的社会效劳性和维持性的公共产品和公共效劳。因此，应该在公共财政支出总量增长的根底上，按照社会公共需要的先后顺序合理界定财政支出范围，进一步优化公共财政支出的结构。

3.1从横向的公共财政支出结构

〔1〕继续保持和适度提高经济建设支出在财政总支出中的比重。随着生产力的开展和政府干涉经济程度的加深，许多兴旺国家的经济投资比重出现了日益扩大态势，这既反映了市场经济开展规律的根本要求，也是各国财政开展的大趋势。目前在我国资本市场发育水平不高，市场化筹资能力有限的情况下，能源、交通和农业等根底设施建设投资的缺乏，必然促进“瓶颈〞制约和结构失调的加剧。国有经济在宏观总量中始终占有主导地位，政府负有更多的调控经济的职责，由此决定了我国在向市场经济转轨过程中财政应该承当更多的支出责任。从目前和今后相当长的一段时期看，政府还要对根底设施建设、经济结构调整与优化、促进地区间经济的稳定开展和推动现代化进程等战略性任务负责。因此，财政对经济建设支出的比重不但不能降低，还应根据政府财力适当的有所提高，充沛发挥财政政策在经济开展和结构调整中的重要作用，从而保证国民经济的可持续健康开展。

〔2〕采取综合治理措施，控制行政管理支出。从我国的实际情况来看，政府机构日渐庞大，财政供养人口太多，财政负担惨重。因此，在今后的经济体制转轨过程中必须推进行政改革，合理控制行政管理支出，提高行政效率。压缩行政管理支出，关键在于精简机构，裁减冗员，并在此根底上科学核定人员的编制和各项行政开支的规范。一方面大幅度降低国家行政管理支出的数额，另一方面在不断提高行政人员待遇的同时，保证行政机构有必要的财力提供高质量的公共产品和公共效劳。

〔3〕进一步提高教育与科学研究支出的比重，调整支出结构优化。科技是第一生产力，教育是生产力开展的源泉和动力。20世纪80年代以来，国家财政对教育和科技的投入大幅度提高，科教文卫支出占财政总支出的比重在逐年回升，从我国目前财政收支占GDP比重偏小和科教事业的长远开展看，对其投入应在现有的根底上继续增加，并注意按照公共财政理论的要求调整其内部结构。对于根底教育、根底科研、高新技术、方案生育和公共防疫等具有明显公共性的效劳，财政要确保其根本经费的投入；对于高等教育、职业教育、播送电视等高层次教育和图书馆等准公共性效劳，那么由财政经费和使用者收费两种方式按照效率原那么共同解决；对于纯正的私人效劳和经营性单位，如应用科研、中介效劳等机构那么应逐步将其推向市场，使其成为自负盈亏的市场经济实体。

〔4〕继续加大财政对农业的支持力度。根据WTO农业协议，将不同的国内支持措施分为两类：一类是不引起贸易扭曲的“绿箱〞政策，一类是引起贸易扭曲的“黄箱〞政策。目前我国财政支农中的各项支出根本上属于“绿箱〞政策范围，但与WTO农业协议相比，总体的支出范围和力度还不够。因此，今后财政支农政策的主要任务是，按照WTO规那么的要求，针对中国农业开展后劲严重缺乏的现实矛盾，着力强化政府财政对农业的支持和爱护。

3.2纵向的公共财政支出结构

通过对财政支出的进一步研究说明，地方政府的财政支出在整个国家财政支出中占有十分重要的地位。从调整和标准财政职能的意义上讲，地方财政支出对财政支出总量、结构以及职能的调整都有很大影响。因此，从地方财政支出的调整入手优化财政支出结构，是调整财政职能、推进