新加坡组屋：从需求出发的多元化公共住房体系

新加坡组屋从需求出发的多元化公共住房体系

一组屋的历史与发展（一）组屋的发展历程新加坡组屋最早可以追溯到殖民时期。1927年，英国殖民政府为改善新加坡居民恶劣的住房条件，组织专业建筑设计师和承包商，建立住房改善信托（SingaporeImprovementTrust，SIT）为普通居民建造低价的公共住房。但是殖民政府授予SIT的权力十分有限，因此SIT没有办法有效解决居民的住房问题。二战以后，由于战争的破坏，新加坡的住房问题进一步恶化。1959年新加坡取得自治权之后，为解决严重的住房问题，政府建立建屋发展局（HousingandDevelopmentBoard，HDB）取代SIT。建屋发展局建立之初的主要目标就是建造大量低成本住房。为达到这一目标，建屋发展局制定了五年建筑计划。面对稀缺的土地资源，政府明智选择高层高密度公寓，在1960～1965年间建造了超过5万套低价房屋，并且主要用于出租。在1964年，面对逐渐改善的住房条件，建屋发展局将工作重点放在提高住房自有率上。直到1976年，超过一半的新加坡人住进了建屋发展局建造的组屋，比1959年建屋发展局建立时增加了4倍多。除了2007～2009年期间，组屋建设量较低外，其他时间组屋的年均建设量均保持在1万套以上，甚至在1983～1985年，年均超过5万套（见图1）。截至2017年3月末，组屋出售数量已超过100万套，出租数量则接近60万套（见图2），为超过八成的居民提供住所。建屋发展局取得的成就离不开政府的资金支持，然而更重要的一点则是政府赋予建屋发展局足够的权力。为了保证新组屋建设的顺利进行，政府允许建屋发展局将贫民窟居民强制搬迁至新建组屋，极大提升了贫民窟重建的速度。图1组屋年建设套数（1977～2017）图2组屋累计出售与出租套数（2008～2017）随着居民的基本居住需求逐渐得到满足，居民对住房质量的要求逐步提高。因此，建屋发展局工作重点从短时间内以较低成本建造组屋转移到为居民提供高质量的住房上，逐步提高房屋的设计水平，并改善小区配套设施与环境。随着居民收入的提高，家庭结构由早期的祖孙三代甚至四代同住变成了现在的核心家庭模式，即父母与平均两个未婚子女同住。因此，组屋的面积逐步缩小。20世纪90年代，建屋发展局推出的最小户型为90平方米左右的三居室[1]（见表1）。然而现在，三居室的户型已经成为主流的户型，出售数量远高于其他几类户型（见表2），并且每年的供应量增速是所有户型中最快的。表1组屋面积变化时期户型面积（平方米）平均家庭人口数人均住房面积20世纪80年代两居694.615三居10523四居1232720世纪90年代两居N/A3.9N/A三居10026四居120312000年后两居653.419三居9026四居11032资料来源：新加坡建屋发展局（HDB）。|Excel下载表1组屋面积变化表2分户型统计的组屋累计出售套数（2008～2017）年份单间一居两居三居四居2008258624021739833673920906920092586630218056339790209765201025872702198093466612110342011258817422011135466821332120122589806220695357667214798201325810981222357366245217553201425511995226972379687224402201525513045230558390790229829201625514239234659401659235089201760019345239092413641239972资料来源：新加坡建屋发展局（HDB）。|Excel下载表2分户型统计的组屋累计出售套数（2008～2017）2008年以后三居室的出售数量增速快于其他四类户型，增速比整体出售增速快5.1%（见图3）。单间主要用于向低收入家庭出租，因此出售数量最小，2008～2017年之间出售量仅增加不到400套。另外，随着结婚年龄的不断延后，政府还在2012年以后增加了一居室户型的供应，以满足未婚居民的居住需求。根据建屋发展局发布的数据，2012年一居室新增出售套数是2011年一居室新增出售数量的2.4倍。图3新增出售套数（2006～2017）（二）组屋的申请与购买组屋的申请强调从需求出发，严格按照居民的需求进行建设，采取预购的模式（BuildtoOrder，BTO）。具体来说，在组屋开工建设之前，建屋发展局会发布新闻，通知具有购房资格并有购房意向的居民进行预定。只有当65%～70%以上的公寓成功得到预定后，组屋区才会开工。通常开工后3～4年，居民才可入住。这一举措虽然降低组屋的空置，保证资金回流，但是也延长了居民等待入住的时间。因此作为补充，政府提出了空置公寓销售计划（SaleofBalanceFlats，SBF），允许居民在已建成但尚未卖出的组屋中进行选择，并保证购房手续完成后可以立刻入住。这样两种模式的结合既降低了组屋空置率，减少对空置组屋的维护成本，使资源得到充分利用，又缩短了一部分居民等待入住的时间。建屋发展局发布的数据显示，从1976～2017年，平均每年为居民提供22389套新组屋，而平均申请量则为35596套/年，可满足63%的需求。亚洲金融危机前夕（1991～1995），由于新加坡私人住宅房价暴涨，居民对组屋的需求量过大，建屋发展局仅能满足不到30%申请量。除1991～1995年外，建屋发展局可满足约67%的需求。图4组屋的需求与供应量（1976～2017）新加坡居民通常选择抵押贷款的方式购房，因此除了向银行贷款外，居民还可以选择向建屋发展局贷款。购房者向银行贷款需要缴纳房款的25%作为首付，而建屋发展局只要求购房者缴纳房款的10%作为首付，并可以从公积金储蓄中支付。但是建屋发展局贷款的利率要比银行贷款利率高大约1%，最长贷款期限也要比银行贷款短5年。这样多样化的融资途径方便购房者自行选择适合自己的方案。（三）建设与规划组屋的规划采取了“新镇”的规划理念。政府在全岛划定23个新镇，每一个新镇设有专门的管理机构，市镇理事会（TownCouncil），负责新镇内组屋的管理和公共设施的维护，例如垃圾处理，小区清洁等，并按照户型大小收取一定的管理费。每一个新镇都有完善的配套设施，包括商业设施，医院，学校。这一设计保证居民的基本日常活动都可以在新镇内完成，减少了不必要的交通，既缓解了拥堵，又方便居民日常生活。由于政府的合理规划，组屋并没有因为其低廉的价格而牺牲其位置。新加坡的组屋在全岛均匀分布，除了自然保护区外，度假区和工业区内都有组屋的分布，组屋和私有住宅在整个城市内交错分布，相互融合。尽管房屋档次差异巨大，但组屋和私宅在地理位置上没有任何隔离。这样的规划，保证了中低收入群体和高收入群体良好的融合，有效避免贫民窟的产生。由于新加坡私家车牌照价格较高，最高时可达10万新加坡元，组屋居民很难负担，因此政府在每一个新镇内或附近都规划了地铁站。每栋组屋到地铁站的平均直线距离仅为655米，用地铁线路将组屋区和市中心紧密连接，保证组屋居民便利出行。除此之外，建屋发展局在每一个组屋区都设置至少一个餐饮中心，一个小型商场，并在商场内配有超市和其他零售商店，保证居民在工作日上班前或下班后能方便地购物和就餐。组屋附近商业配套设施的土地由建屋发展局负责拍卖，因此建屋发展局可以选择在组屋开工前出售组屋周边的商业用地，保证商业设施在组屋交房后及时开放营业，既保证了商业设施有足够的客流量，也保证了新组屋居民生活的便利。（四）维护与翻新建屋发展局除了负责组屋的建造和租赁组屋的管理，还同时负责组屋的翻新与维护。建屋发展局针对不同房龄的组屋制定了不同的翻新计划，具体包括邻里更新计划（NeighbourhoodUpgradingProgramme，NRP），家居改进计划（HomeImprovementProgramme，HIP），中期更新计划（InterimUpgradingProgramme，IUP），电梯升级计划（LiftUpgradingProgramme，LUP）等。大部分翻新计划的费用完全由政府出资，仅有少部分翻新计划由居民出资5%～10%。因此，保证翻新工作的必要性，保证政府投资效率非常重要。为此，建屋发展局对翻新计划的准入做了一定的限制。首先，建屋发展局对房屋的年龄有严格要求。邻里更新计划和家居改进计划均针对房龄超过20年的老房，而中期更新计划是针对房龄较小的组屋进行的简单维护。电梯升级计划仅针对电梯存在缺陷的住宅进行电梯更新。第二，建屋发展局会在翻新工作开始之前组织居民进行投票。仅当一栋楼中多数（＞75%）居民投支持票时，政府才会为这一栋楼制定翻新计划。尽管住户仅需承担翻新计划的一小部分费用，但是在投票时，住户会权衡施工带来的不便与污染，因此仅当居民认为有必要进行翻新时才会投支持票。图5各类翻新项目数量（1990～2018）从1990年首次推出家居更新计划以来，新加坡政府已经对超过1万栋组屋进行翻新。由于20世纪80年代初组屋建造高峰期建造的大量组屋房龄已超过25年，老化较为严重。再加上当时建造的组屋重视建造速度，对质量没有严格把关，因此最近15年，新加坡政府加大了组屋翻新的力度。根据建屋发展局年报，每年投资用于组屋的翻新和维护的费用护近10亿新加坡元。Agarwal，Sing和Zhang（2019）的研究发现，从新房到房龄21～30年的旧房，组屋与私宅的折旧率几乎相同，然而当房龄超过30年后，组屋的折旧率远低于私宅的折旧率，这很大程度上得益于建屋发展局对组屋高效率的翻新和维护。二针对特殊群体的公屋计划（一）租赁组屋尽管新加坡超过70%的居民可以购买自己的组屋，但仍有一部分特殊群体因为种种原因无法购买组屋。有些家庭因为收入过低无法负担，还有些家庭处于“夹心层”的尴尬位置，既不满足组屋的购买资格，又无法负担昂贵的私宅。针对这两种家庭，建屋发展局推出了租赁组屋和执行共管公寓（ExecutiveCondo，EC）这两种解决方案。建屋发展局建设专门用于租赁的组屋，并由建屋发展局直接管理。约有10%的居民通过租赁的途径住进组屋。建屋发展局向居民提供两种组屋租赁模式，一种是针对低收入居民的公屋租赁（PublicRentalScheme，PRS），一种是针对有子女家庭的育儿短期住屋计划（ParenthoodProvisionalHousingScheme，PPHS）。公屋租赁计划仅针对月收入低于1500新加坡元的家庭，并且只提供一居室（36～45平方米）和单间（仅一间房，面积23～33平方米）两种户型，以满足家庭最低居住需求为目的。育儿短期住屋计划是针对已经成功预定组屋，但组屋尚未完工，且子女年龄小于16岁的首次购房家庭提供的短期过渡计划。该计划推出的房屋租赁价格远低于市价，并且允许两个家庭合租一套两居室或更大的组屋。从2008～2017年间，建屋发展局平均每年出租约5万套组屋（见图7），平均每年新增约3500套（见表4），其中多数为面积较小的单间和一居室，并且两居室以及更大户型的出租数量不断减少。这些组屋大部分租给月收入不到1500新元的贫困家庭（注：根据新加坡统计局发布的数据，新加坡大约有10%的家庭月收入低于1500新元）。月租金根据家庭收入和房屋面积为26～275新加坡元不等。表3租赁组屋租金（新加坡元）家庭月收入第几次申请月租金单间一居室800及以下首次26～3344～75第二次90～123123～165801～1500首次90～123123～165第二次150～205205～275资料来源：新加坡建屋发展局（HDB）。|Excel下载表3租赁组屋租金（新加坡元）执行共管公寓是由建屋发展局提供给“夹心层”的住房方案。在亚洲金融危机前夕新加坡房价迅速上升，这让很多原本可以购买私人公寓的住户变成了“夹心层”——既无法负担私人公寓，又不满足组屋的准入条件。为此，建屋发展局在1996年推出了执行共管公寓。这类公寓拥有和私人公寓一样的优质配套设施和较高建筑质量，同时由于政府土地供应价格的优惠，因此价格低廉。根据Lee和Ooi（2018），执行共管公寓新房售价比私人公寓价格低21%，图6累计出租套数（2008～2017）表4新增出租套数（2006～2017）年份单间一居两居三居四居200619291417688302007114710662722500200812381200120020091744123150020102033138010020112455164000020122734169581402013159211795004462120141505130852154742015164211034887972016181015653071134201717731313298280资料来源：新加坡建屋发展局（HDB）。|Excel下载表4新增出租套数（2006～2017）然而二手房市场的价格则比私人公寓仅低3%。巨大的价格差距吸引了大量投资者，因此政府规定，执行共管公寓必须住满5年才可转售给新加坡公民和永久居民。住满10年后才可转让给外国人。这一举措有效限制了执行共管公寓市场的投机需求，保证“夹心层”家庭的居住需求得到满足。自1996年推出以来，执行共管公寓受到“夹心层”家庭的欢迎。图7为执行共管公寓1996～2018年期间的年新增出售套数。全球金融危机前夕（2004～2006年），开发商由于受到开发私宅高额的利润吸引，减少执行共管公寓的开发。而全球金融危机期间（2007～2009年），政府减少土地供应，因此在2004～2009年间，执行共管公寓供应萎缩。2010年后，由于外资大量流入新加坡房地产市场，同时外籍居民增加，新加坡私人公寓价格大幅增加，政府又重新增加执行共管公寓用地的供应。目前，由于其较低的价格和优质的居住条件，执行共管公寓已成为新加坡中等收入家庭首套房的第一选择。图7执行共管公寓新增出售套数（1996～2018）（二）人口老龄化的应对经过20世纪后期的人口爆炸，新加坡在2000年进入老龄化社会。根据新加坡统计局发布的人口数据，自2000～2018年，新加坡65岁以上老年人占总人口比例的增加了近7%，几乎翻倍（见图8）。为此，建屋发展局也专门为老年人制定了住房计划。图8新加坡人口中老年人比例（1960～2018）首先，作为房屋翻新计划的一部分，建屋发展局在2012年推出“乐龄易计划（EnhancementforActiveSeniors，EASE）”，为有自理能力的老年人进行房屋改造，安装一些简单易用的设施，具体包括厕所和墙壁安装扶手，铺设防滑地砖，台阶处安装斜坡道等，保证老年人安全方便地生活。尽管乐龄易计划并非强制，但由于政府承担大部分成本，因此居民积极申请。截至2016年末，已有超过10万户家庭从中受益。为保证老年人拥有足够的收入，建屋发展局还推出了租期回购（LeaseBuybackScheme，LBS）计划。该项目允许年龄超过65岁的低收入老年人将房屋的部分租期出售给政府，收入由政府按月发放，补贴老年人日常生活。由于新加坡组屋的租期为99年，因此大部分老年人拥有的组屋租期都超过40年。通过这一计划，老年人可将固定资产套现，用于日常生活开销，同时还可以继续居住在现有组屋中，省去了选房和搬家的麻烦。建屋发展局还制定了与租期回购计划非常相似的乐龄安居花红（SilverHousingBonus），鼓励老年人换购小户型的房屋，从现有的大户型组屋中套现。如果符合条件的老人卖掉现有组屋，购买更小的组屋，并将买房收入存入公积金账户，政府就会额外向其支付最多2万元新加坡元（相当于10万元人民币）的“花红”。除此之外，建屋发展局还大量推出一室一厅短租期的小户型，保证想要换购小户型房屋的老年人可以买到合适的住房。三经验借鉴得益于其较小的人口基数和发达的经济水平，新加坡在提供公共住房方面比其他国家有很大的优势。但是新加坡与我国大城市在极高的人口密度和昂贵的私人住房市场方面较为相似，因此新加坡公共住房制度的经验还是值得我国发达城市借鉴学习。新加坡组屋制度的成功有以下几方面值得学习。1.从需求出发，建立多元化住房体系新加坡组屋制度最大的特点就是多样化，满足居民多样化的居住需求。针对低收入人群，有小户型的租赁房屋；针对中高收入人群，有执行共管公寓；针对老年人，有乐龄易计划和租期回购等服务。随着家庭结构的改变，建屋发展局不断调整组屋的户型，增加三居室和一居室分别适应四口之家和单身人士的需求。除此之外，组屋的位置在全岛均匀分布，购房者可以根据自己的需求自由选择。建屋发展局还为不同房龄的组屋提供多样化的翻新服务，并且由居民根据房屋的新旧情况自行选择是否接受翻新服务。家居更新计划和乐龄易计划包括强制更新项目和选择性更新项目。强制更新项目是对居民健康和居住安全有较大影响的项目，具体包括电路更新，管道维修等项目，而选择性更新项目则主要是不影响居住安全的非必要项目，如洗手间翻新，更换入户门等项目。2.政府的支持建屋发展局的巨大成功离不开政府的支持。政府对建屋发展局的支持主要有两个方面，一方面是资金支持，另一方面是立法支持。资金方面，根据建屋发展局发布的年报，2017/2018财年其赤字共计17亿新加坡元（相当于人民币85亿元）。而2014到2016财年的平均赤字约为13亿新加坡元（人民币约65亿元）。巨额赤字均由政府津贴填补。立法方面，新加坡政府通过多项法案以保证建屋发展局工作的顺利进行。1960年，政府通过《住房发展法案（HousingandDevelopmentAct）》，成立建屋发展局。建屋发展局有权利强制贫民窟居民搬迁到新建组屋，并征收贫民窟所占用的土地。1966年，新加坡国会通过《土地征用修正法案（LandAcquisitionAct）》，允许政府强制以远低于市价的价格购买私人土地用于组屋及配套设施的建设，逐步将私有土地收归国有。一直到2007年，新加坡政府才修改土地征用法案，将征地补偿款设定为市场价格。在1966～2007年这40年间，国有土地的比例从40%左右增加到超过80%。尽管如此，新加坡政府还是在不断进行土地征用，为不断增加的人口提供住房和基础设施。强制征地虽然保证政府有充足的土地进行城市建设，但也有较高的社会成本。2016年12月末，新加坡著名高尔夫球场裕廊乡村俱乐部（JurongCountryClub）正式停止营业，土地被政府征用建设高铁站