政府投资管理研究

政府投资管理研究

一研究背景和意义区域经济的发展离不开基础设施和公共服务设施的建设，而大多数基础设施和公共服务设施由于具有公共品或准公共品特征，使得私人投资者的投资意愿不强。因此政府自然地承担起基础设施和公共服务设施建设的职责。政府既是基础设施和公共服务设施项目的决策者、管理者，又是项目资金来源的供给者和组织者。由于政府投资项目的公共品特征，多数项目没有特定明确的投资利益回报对象，因此在项目规划、审批、建设、验收等一系列环节中，很容易形成管理力度不够、决策力量不强的局面，从而出现管理缺位或决策失误的现象。但政府投资项目也会受到政府财政和公共资源的约束，因此也会寻求经济效益和社会效益最大化的目标。而管理缺位或决策失误都将使政府决策者偏离这个目标，更有甚者，可能造成政府财政资金的滥用和公共资源的浪费等不良后果。因此政府应该从投资项目的决策机制、审批程序、组织实施方式、管理手段、监管机制等各个环节入手，搭建合理、完善的政府投资管理制度法规体系，并在此基础上建立起符合政府管理规范、符合经济社会发展趋势、符合人民根本利益的政府投资运行机制。在对政府投资的管理建设上，我国目前已经取得了一定的成绩，主要体现在以下几个方面：一是已经建立了政府投资法律法规体系。2004年7月，国务院颁布了国发〔2004〕20号《国务院关于投资体制改革的决定》（以下简称《决定》）。《决定》指出，要合理界定政府投资范围，政府投资主要用于关系国家安全和市场不能有效配置资源的经济和社会领域；要健全政府投资项目决策机制；要规范政府投资资金管理；要简化和规范政府投资项目审批程序，合理划分审批权限；要加强政府投资项目管理，改进建设实施方式；要引入市场机制，充分发挥政府投资的效益。此后地方各级政府根据该文件要求，纷纷建立起地方政府投资管理的暂行规定或条例等相关法规制度。此外，针对政府投资管理过程中的项目核准、采购、审计等细节问题，国务院和相关管理部门也出台了专门的法律法规和管理制度，并颁布各地方执行。目前，政府投资管理已经成为政府法律法规体系中的重要组成部分，为各级政府的投资活动提供了法律依据。二是已经形成了多种政府投资管理模式。各级政府在实践过程中以及借鉴国内外经验基础上形成了丰富多样的政府投资管理模式。在政府投资项目融资模式上，除采取成立项目公司进行融资的模式外，还采取了BOT[1]模式、TOT[2]模式、ABS[3]模式、PPP[4]模式等多种项目融资模式。在政府投资项目组织管理模式上，形成了项目法人型模式和政府机关型、事业单位型和企业型的专业机构组织管理模式。在项目建设实施模式上，除传统模式外，还形成了工程项目管理模式和工程总承包等多种模式。三是已经拥有了专门的政府投资管理组织和队伍。改革开放以来，投资一直都是拉动经济的最主要引擎。而其中以基础设施和公共服务为主的政府投资所扮演的角色越来越重要。特别是2009年以来在中央四万亿投资的带动下，各地政府均加快了基础设施建设步伐，投资力度进一步加大。目前，政府投资管理已经成为各级政府的重点工作之一。围绕政府投资，各级政府均搭建了政府投资管理架构，设置了专门负责投资管理的部门，并培养了一批在政府投融资、工程管理、审计监察等专门领域的管理人才，为提高政府投资管理水平和推动进一步的投资管理体制改革奠定了基础。但当前经济和社会形势的变化，已经对政府投资管理及运行机制产生了深刻影响。战略性新兴产业的经济结构转型、民间私募股权投资基金的兴起、政府管理决策的公开化和透明化、项目投资和金融领域的产品和运作方式的创新、工程项目的大型化及技术复杂化等新的变化，都对以前的政府投资管理体制造成一定冲击，使之无法与这些新形势、新变化相适应。因此，加强对政府投资管理及运行机制研究，进一步明确政府投资的目标，完善投资项目管理模式及运行机制，结合当前的经济社会环境变化，从中长期考虑政府投资管理体制的机构、程序和政策应该如何设计，可以有效提高政府投资效能，充分发挥政府投资的引导和带动作用。二政府投资管理面临的问题虽然我国的政府投资管理具备一定的基础，获得了一定的成绩，但总体来看，相对西方发达国家仍显落后，在体制机制上仍存在一些弱点和问题，主要表现在以下几个方面：（一）政府投资决策机制有待完善目前，政府投资决策机制尚存在有待进一步完善的几个方面：一是部分项目立项程序不严，有的甚至先让项目上马，再履行审批程序；二是决策主体权责有待进一步明晰，表现为决策部门既有发改委，也有行业主管部门，往往造成审批效率低下，甚至出现重复审批；三是项目咨询评估和专家评审环节，大多采用指定方式而非竞争方式进行委托，地方项目咨询评估费用由项目单位支付，不利于评审结论的公正和客观。产生上述问题的原因主要有以下几点：一是政府投资决策过程开放程度不够高，有待更加科学化与民主化。相关部门或利益相关方参与较少，即使参与，也缺乏足够的话语权。特别是项目决策过程对公众不够开放，决策者不能全面了解公众对公共产品的需求意愿。二是人大在项目决策中的参与程度不够。人大作为政府最高决策机构却较少实质性地介入政府投资项目方案的编制审查，审查中一般仅满足重大事项的知晓，而对项目可行性、资金计划安排、项目潜在风险等具体内容涉及不深。三是决策失误问责机制不健全。法规制度对决策失误处罚规定不具体，可操作性较差，导致金额较大项目存在不同程度的决策失误，在建项目超概算、超规模、超标准的现象时有发生。（二）政府投资建设管理体系存在缺陷政府投资项目从立项、设计、招投标到施工等环节的全方位控制体系尚未建立完善，缺乏责任追究机制，投资建设管理体系存在一定缺陷。一是缺乏专业性的业主，导致投资金额较难控制。许多非经营性政府投资项目由相关单位自己设立一次性临时建设管理机构，自己做外行业主。尽管大部分工作可以委托设计、监理、咨询公司，但没有专业知识，就无法为项目建设实施提供专业意见，对设计部门的优化设计方案提出要求，参与合同管理，监督工程施工，组织竣工验收等。临时性、一次性管理班子缺乏工程项目管理经验，且常常会从本单位利益出发，提高建设标准，增加工程内容，从而突破投资限额。二是代建制存在多处缺陷。目前各地方政府对于大型政府投资项目普遍采用了代建制，但目前各地实行的代建制存在适用范围较为随意、代建单位的法律地位得不到落实、政府监督代建单位的事务性工作过多、代建制存在较大委托代理风险、代建管理费收费标准不合理、代建市场不成熟等各方面的问题和缺陷。如何进一步完善代建制也成为地方政府投资管理的重点课题之一。三是全方位投资控制体系尚未建立。投资控制全过程包括立项、设计、招投标、施工、监理等环节。目前各地方政府的投资尚存在立项环节投资估算不准确、对设计阶段不够重视、招投标不规范、施工单位公平竞争氛围未形成、监理与施工方对建设单位缺乏诚信等情况。（三）政府投资项目风险管理体系不健全政府投资项目从项目前期工作到最后的竣工验收各个环节都存在一定风险，需要建立一套完整的风险管理体系进行风险管控。但目前的政府投资项目风险管理体系还不健全，主要表现在以下方面：一是工程保险制度不完善，工程保险观念淡薄。目前工程保险法律法规不完善，目前可依的仅有《建筑法》、《保险法》、《招投标法》和《担保法》中一些原则性规定，缺乏具体配套措施，操作性不强。建设单位缺乏保险观念，业主和承包商缺少投保的激励和压力，经常忽视对在建工程的保险工作。工程保险的受益者，如建筑工人、消费者缺少话语权，对强势业主和承包商也难以形成足够压力。此外，工程保险中介机构和专门人才比较缺乏。二是投资中介机构市场发展不健全，不利于项目前期决策的风险管控。由于投资中介机构改革不到位，工程咨询等投资中介仍未实现与相应的政府行业管理部门脱钩，依赖行政权力垄断各自行业和区域的中介服务市场，排斥同行业参与竞争，人为地形成了市场分割，降低了市场配置资源的效率；更为严重的是，因利益驱使，担心得罪投资主管部门而失去生意来源，而提供“虚假”和“违规”服务，不敢正面揭示项目可能面临的风险，公正性和科学性大打折扣。三是对项目实施过程中的微观风险缺乏把控。政府对项目的管理资源有限，管理精力多放在项目决策、协调和监督等方面，对项目建设过程本身管控有限，多数缺乏专门的管理机构和办法。但风险往往出现在项目建设过程中，例如招投标流于形式、随意变更建设标准、工程质量安全不到位等。这些风险最终将对项目的进度、成本和经济社会效益造成影响。（四）政府投资监督体制存在问题政府投资活动需要一定外部监督以及部门间的相互监督，以避免政府部门滥用职权、以权谋私等现象，使得政府投资偏离经济社会效益最大化目标。目前我国的政府投资监管体制存在以下几个问题：一是内部监督，自己监督自己。政府投资大多由行业管理部门组织实施，但投资监管机构又隶属于行业管理部门，投资的组织实施与监管都在行业部门内开展。例如，交通建设项目的提出、组织实施、资金的拨付与使用和监管，基本上都由交通部门内部分工负责。这种投资、建设、管理、监督与使用五位一体的投资监管体制，使得交通行政管理部门同时拥有工程建设项目“业主”的组织实施职权和行业部门的行政监督职权。二是重复监督与监督缺位并存。由于法律依据缺失，发改委、财政、审计以及行业主管部门都拥有对政府投资项目的监督职能，但是具体监督职能界定得不够明确，实施中出现业务交叉；并且部门之间尚没有建立有效的信息沟通机制，致使重复监督比较突出，既浪费资源，又增加了业主负担。另外，尽管监管单位很多，但信息无法共享，没有一个部门或机构能真正实行全面和完整的监管。一些重要环节，如项目的决策、概预算、设计变更、招投标、施工、工程、材料计量、监理、质量验收等，监督不充分，对政府部门本身的监督也比较缺乏。三是媒体和公众的监督渠道不通畅。政府投资项目的最终目标是提升社会的公共福利。由于政府掌握的相关信息并不能保证政府在决策与实施过程中完全实现其既定目标，因此应充分注重公众与政府在决策及执行中的及时沟通与交流，这种沟通交流既能弥补信息不对称带来的损失，又能起到监督政府投资的作用。但现阶段，政府与公众间并未有效建立起这种交流机制，公众的知情权、媒体的监督功能还未发挥有效职能。三西方发达国家经验借鉴西方发达国家政府投资管理活动开展时间较早，管理体制机制较为健全，可以为我国的政府投资管理提供可资借鉴的经验。（一）建立严格的项目决策程序发达市场经济国家和地区政府重视规范的项目决策程序，如对于立项申请和可行性研究报告，通常有政府和议会的双层审批，议会审批机制严格、有效。以美国联邦总务署的项目运行过程为例，一个大型项目的设计、审定，需要如下三个阶段：一是制定5年滚动投资计划，建立项目储备库；二是从项目库中挑选成熟项目向管理和预算办公室及国会申请预算；三是管理和预算办公室与国会通过后，项目正式生效，总务署按照预算安排进行建设实施管理。重视政府投资的长远计划，例如日本政府制定中长期计划和专门计划，单个项目决策要在中长期计划之内。重视公众和专家、专业机构的参与，包括将项目信息向公众公开、就项目方案举行听证会等，项目决策的透明度较高，项目决策的科学性、合理性较强。以美国为例，美国各级政府都很重视咨询，是咨询机构的重要客户之一，咨询成为政府决策过程的法定程序。无论是实业项目还是研究项目，利用和调动政府机构以外的专业人才和资源，是政府项目决策的基本思路，政府项目的论证、投资、实施、验收等各环节和阶段都要有咨询报告。咨询公司可以通过投标的方式取得政府项目，咨询费允许纳入成本，不征所得税。咨询人员或机构不受任何社会力量和利害关系左右，站在独立立场上提供服务，确保执业的独立性和超脱性。（二）设立专门机构，实行集中专业化管理发达国家对于政府投资项目，一般都设立专门机构代行业主职能，实施全过程、专业化的集中建设管理，竣工验收后移交使用单位。美、英、德等国的集中建设机构，其作为业主实施项目较多、经验丰富，本身具有很强的项目管理能力。美国政府投资项目范围较广，主要包括国防、水利、交通及政府设施等。联邦政府设有工兵部队、田纳西流域管理局、高速公路管理局、总务署、国家公园局及拓垦局等部门负责联邦项目的建设管理。德国在通常情况下，由建设部建筑局代表政府行使业主职能，对绝大多数政府投资工程进行集中建设管理。建设部建筑局与使用部门协调，共同作出项目预算并参与从项目立项、预算确定、投资拨款、预算调整直到后评估的全过程。项目预算一经议会通过，其他政府部门只有功能、技术等方面的建设权，而无权介入工程投资和建设管理。即使是国防部的项目，除非是纯军事设施，以民用为主的项目，如营房等，也主要由建设部负责建设管理。（三）严格控制工程造价发达国家对政府投资项目造价控制非常严格，超预算的情况会受到严厉制止。美国法律规定严禁任何部门预算超支，超预算是除刑事犯罪外唯一送部长或合同官进监狱的罪行。各部门内部项目一般也不得超过预算，这是因为美国项目预算编审很严谨，从上年4月到下年9月预算批复前都可以调整，各种可能的因素都考虑得非常充分，还留有7%以内的预备费。如因材料涨价过大而导致预算不够，一般有两种解决办法，一是更改材料，调整设计，降低成本，因为国会往往更为关注预算能否得到控制；二是从部门内其他项目调整，但调整幅度不能超过5%。无论是单个项目超预算还是5%以内部门内部调整都必须报国会批准。在国会批准下达之前只能按原批复预算执行，不得超支。在英国，为了防止项目超支，大多数政府投资项目都实行总价合同，即合同价在合同中明文规定不得更改，少量工程变更较大的项目应用多次测算合同时，也要通过修改设计、调整材料、严格按照FIDIC（国际咨询工程师联合会编制的《土木工程施工合同条件》）条款建设管理等方式将投资控制在预算范围内。（四）建立全方位、透明的监督机制政府投资工程要接受立法、行政、司法部门以及公众与新闻舆论等多方监督，任何人都享有政府投资工程的知情权，以保证纳税人资金不被挥霍浪费。以美国的政府投资监督为例。美国对政府投资项目的监督建立在完备的法律基础上。在美国，政府投资项目又叫政府工程采购。为了保证投资效果和监督有效，美国围绕政府投资制定了《联邦采购规章》（FederalAcquisitionRegulation—FAR）等一系列严密的法律法规，数量达4000条。与政府采购相关的法律法规还有规定联邦政府采购合同程序性要求的《联邦政府行政服务和财产法》，供应商参与采购合同竞争的《合同竞争法》，采购主体向媒体及社会公布政府采购信息的《信息自由法》等。在美国，国会的总审计署办公室、行政机关的检查总局和联邦法院对政府投资项目均有监督权。美国宪法授予国会享有监督政府的权力，国会下属的总审计署可以接触所有政府文件，有权评估行政机关的投资计划，对项目进行审计并提出支出建议。同时，总审计署还可以作为复议机关，接受投标人的行政复议。美国多数行政机关都设有独立的检查总局，负责对本机关业务活动进行审计、调查，提出建议，防止欺诈、浪费和腐败，检查总局还有责任向行政机关首长和国会报告所在单位工作中存在的问题。检查总局一般下设审计、调查、律师和内部评估等办公室。美国联邦法院管辖政府工程的投标异议，联邦索赔法院处理政府合同争议。此外，行政机关中设立的合同上诉委员会也有权裁决政府合同争议，但程序比联邦索赔法院简单。对上述裁决不服，还可向联邦巡回法院上诉。美国政府投资项目的各项支出十分透明，以三种形式接受公众监督：一是通过各政府的行政首脑和职能部门反映民意，对政府投资项目的规划和建设方案提意见，提供决策参考；二是将政府投资计划和政府投资项目方案公示，对民众持较大意见的召开听证会；三是通过各种新闻媒体，对政府的规划、建设方案及实施问题进行报道，揭露问题，督促政府改进。美国的政府投资项目实行事前、事中、事后相结合的全过程监督。在项目规划阶段，政府有关部门的监督主要体现在对规划征询意见、开展调查、举行听证等；项目规划方案得到批准后，相关部门严格监督有关各方是否依照法定的程序和条件进行招投标；在项目设计阶段，政府部门管理人员要向专家咨询，对设计图分阶段与专家和设计单位进行沟通。在施工中，政府部门派专业人员或者聘请中介机构进行监管，工程完工后还要进行严格的验收和评价。（五）注重防范和控制工程项目风险政府投资项目由于具有投资大、周期长、涉及专业面广等特点，再加上自然和外界因素影响，潜在风险较大，分散风险非常重要。发达国家对政府投资项目风险有一整套成熟的风险防范和管理机制。在美国，无论承包商、分包商，还是咨询设计商，如果没有购买相应的工程保险，或者没有取得相应的保证担保，就无法取得工程合同。《米勒法案》要求所有参与联邦工程建造的总承包商须向业主提供履约担保和付款担保。建筑工程社会保险不仅成为强制推行的法律制度，同时也是参与建设各方普遍遵循的惯例。担保制度通过第三方为承包商提供保证，使业主得以避免因承包商原因造成的损失。投保人通过工程保险将建设过程中遭受自然灾害或意外事故所造成的损失转移给保险公司。在英国，通过保险公司的参与转移风险的做法非常普遍。贷款人通常都要求业主提供关于项目保险投保的细节来确保他们的利益得到保障，未提供这些保险的项目将不予融资支持，因此，完善的投保是获取资金的先决条件之一。此外，业主投保也有利于控制整个工程项目的风险。承包商如果认为业主的保障不全面，也可以自己出资购买额外险，对自己承包部分的风险进行保障。在德国，保险公司要参与建设项目的全过程，在项目前期，保险公司就参与目标的确定和风险的评估，尤其是技术风险防范方案的制订，其他如地质、工期、施工图也要有充分的了解，以期将风险降到最低。四政府投资管理流程及管理措施在我国政府投资管理过程中，政府应遵循政府投资项目的建设规律，对建设过程进行合理的阶段划分，并明确各阶段的管理内容和重点。借鉴国外政府投资管理的先进经验，根据管理内容以及各阶段可投入的管理资源和管理成果，可以对政府投资管理流程进行如下设计，并对流程中的各个阶段制定相应的管理措施。（一）政府投资管理的阶段划分及管理流程从项目生命周期[5]的角度出发，政府投资项目建设运营全过程可以分为四个阶段：项目投资决策阶段、项目设计阶段、项目实施阶段、项目运营及拆除报废阶段。项目生命周期不同阶段其管理内容、管理方法和管理侧重点均有不同。（1）项目投资决策阶段政府投资项目决策是指在政府投资活动中，政府决策主管部门按照一定的程序、方法和标准，结合项目投资规模、投资方向、投资结构、投资分配以及投资项目的选择和布局等方面所作的是否必要和可行以及如何进行项目选择的决定。在进行决策时，政府应区别宏观决策和微观决策。宏观决策是在地区乃至全国范围内，为促进经济和社会和谐发展，对投资方向、投资规模、投资结构、投资布局等全局性、长期性的重大问题所做的决策。微观决策则是针对具体的项目，通过对某具体项目投资的必要性、可能性和可行性的分析与方案比选，做出建与不建、建多大规模、采取何种方案等方面的决策。决策过程可以分为编制项目规划、编制项目建议书、编制项目可行性研究报告、编制投资估算几个主要阶段。（2）项目设计阶段建设项目设计阶段是项目全生命周期中非常重要的一个环节，它是在前期策划和设计准备阶段的基础上，通过设计将项目定义和策划的主要内容予以具体化和明确化，并为项目的具体实施提供依据。设计阶段主要包括设计准备、方案设计、初步设计、施工图设计四个阶段，随着设计阶段的延伸，设计内容由粗到浅、由浅到深，逐步深入细化。设计阶段政府投资管理的目的是从项目设计入手，确保工程项目安全可靠，提高适用性、经济性，增强其与环境的协调性。主要管理内容包括：审查项目结构体系和结构形式的合理性、结构计算的可靠性、结构强度的安全性，确保建筑物、构筑物的整体安全可靠；审查项目设计与城市建设要求的协调性，使之符合国家和当地有关工程建设的方针政策，适应国情和建设项目特点，充分发挥其社会效益和环境效益；审查项目设计的各项技术经济指标，进行设计方案比较，选择良好的设计方案并进行设计优化；审查项目是否符合可行性研究的功能需求，以及设计的合理性、经济性和可靠性要求；确定设计出图时间表和各阶段审批环节。（3）项目实施阶段政府投资项目的实施阶段是项目投资形成的主要阶段，工程项目投资的绝大部分是随着项目建设的实施过程逐步产生的。根据我国的基本建设程序划分，政府投资项目实施阶段主要包括施工准备阶段、施工阶段以及竣工阶段。施工准备阶段是为施工提供准备条件的阶段，施工单位和施工监理单位的确定、施工交易价格的确定等都在该阶段完成。施工阶段只是施工单位在其投标报价的基础上获取施工许可并进行施工成本控制的工作，主要工作重点是领取施工许可证后，在施工过程中如何实现施工成本的节约，以最小的施工费用实现工程质量与功能要求。竣工验收则意味着项目建设过程的结束，项目最终的投资数额也得到确定。项目实施阶段政府投资管理的主要内容有：施工招标工作审核、施工许可审批、施工进度和质量监督工作、投资资金的调拨和成本控制工作、施工过程的协调工作、建设项目稽查和审计工作、竣工验收的组织和审核工作等。（4）项目运营及拆除报废阶段运营及拆除报废阶段是政府投资项目实现其经济效益和社会效益并达到项目使用寿命最终被拆除报废的过程，可以分为运营阶段和拆除报废阶段。运营阶段的主要任务是在控制运营成本的同时充分发挥投资项目设施的经济和社会效益。拆除报废阶段的主要任务是对已经无法正常运营，或者虽可运营但运营成本较高导致经济效益较低的项目进行拆除报废。另外，由于政府投资范围有其特有的界定，投资领域较为集中，因此政府应十分注重对整个投资过程和效果的经验总结，以为将来类似项目提供经验和借鉴。这种总结活动往往以项目后评价的方式进行，通常会在项目运营及拆除报废阶段进行。根据以上政府投资管理阶段划分及其相应的管理内容，可以明确各阶段的输出成果，并作为下一阶段输入的管理依据。另外，各阶段政府还可以投入相应的外部资源，使其服务于该阶段或以后阶段的管理需要。项目投资决策阶段，政府的主要工作包括制定投资规划、确定业主需求、建设大纲、外部策划团队、管理模式选择等。主要输出文件包括可行性研究报告、设计要求文件、策划报告等。项目设计阶段，政府的主要工作包括制定设计计划、确定设计单位和设计监理、确定设计概算等。主要输出文件包括初步设计、施工图设计等设计文件。项目实施阶段，政府的主要工作包括提供土地和物资资源、确定施工单位和施工监理、进行过程控制，组织竣工验收等。主要输出文件包括施工过程文件、竣工文件、试运行文件以及提供运营使用的竣工设施。项目运营及拆除报废阶段，政府的主要工作包括制定运行及维护计划、确定运营单位、拆除报废审批等。主要输出文件包括项目后评价、全生命周期评价等，这些文件可以为以后同类项目的决策提供重要参考。政府投资管理总体流程可用图1表示：图1政府投资管理阶段划分与总体流程（二）项目投资决策阶段的管理措施项目投资决策阶段，政府投资决策包括宏观决策和微观决策两个方面。政府宏观投资决策的主要工作是编制政府投资规划和计划、建立储备项目库以及选择拟建项目。编制政府投资规划时，政府应结合管辖范围内经济社会发展条件和规划进行分析，合理确定政府投资的范围和方向。而在进行年度投资计划编制时，还需在政府年度财政预算目标内，结合近期亟待解决和发展的问题，确定年度投资规模和投资项目。储备项目库是政府投资决策的重要依据。纳入储备项目库的投资项目应符合政府投资规划确定的方向，并已经过初步论证。建设项目入储备库时，要标明其运营性质。各级政府应制定政府投资储备项目库的管理办法，并派专人负责储备项目库的管理。选择拟建项目时，应结合年度财政预算安排，从储备项目库中进行选择。具体选择时，需考虑短期见效项目与长期见效项目的均衡、新建与在建项目的功能搭配、国家政策的指向性和紧迫性等因素。政府进行微观决策时的主要工作包括：政府投资方式的选择；项目融资方式的选择；项目建议书、可行性研究报告、资金申请报告的编制与审核、项目效益评价及编制投资估算。常见的政府投资方式包括直接投资、投资补助和财政贴息。采取直接投资方式的项目，政府需采取更为严格的项目决策和投资管理措施，对项目建设乃至运营的全周期实施全面的监督管理。采取投资补助和财政贴息的项目，建设和运营决策主要由项目方进行，政府主要对政府投资资金的使用、项目的进度和运营效益进行监督。许多政府投资项目工程量巨大，需投入大量资金，仅靠政府财政资金的投入无法满足项目资金需求，因此政府需针对项目运营性质和现金流的特点选择公司融资、BOT、TOT、ABS、PPP等相应的融资方式。选择融资方式主要从项目的赢利能力、投资规模、存量资产情况以及项目融资需求等方面考虑。对于政府直接投资类项目，政府需审核项目建议书与可行性研究报告。审核时，政府应从项目利益相关者的需求以及项目功能和预算的角度出发进行决策。采取投资补助或贴息的项目，政府只审批资金申请报告。在审批资金申请报告前，政府投资主管部门应根据有关规定和项目实际情况，必要时可委托有资质的社会中介机构对项目概算投资、项目贷款的真实性、社会效益及方案优化等进行评估审核。项目效益评价包括项目的经济效益评价和社会效益评价，一般在可行性研究报告中有体现，也可单独编制项目效益评价报告。对于经营性项目的经济效益评价，应通过编制财务报表，计算财务指标，分析项目赢利能力、偿债能力和财务生存能力，判断财务可接受性。非经营性项目则主要分析其财务生存能力。进行社会效益评价时，要注重对社会成本、环境成本的分析。投资估算包括对建设成本和使用成本的估算。建设成本是指建筑产品从筹建到竣工验收为止所投入的全部成本费用；使用成本则是指建筑产品在使用过程中发生的各种费用，包括各种能耗成本、维护成本和管理成本等。决策阶段主要管理流程和管理措施可用图2表示：图2项目决策阶段管理流程与措施（三）项目设计阶段的管理措施设计阶段由于其专业性较强，且决定着项目的投资额以及项目建成后的最终成果，政府进行直接管理的难度较大，主要是依靠设计监理制约以及对各阶段成果严格审查，管理措施和要点如下：一是充分调动设计监理的监督职能。在确定设计单位的同时应确定设计监理单位，由设计监理对设计过程各阶段的工作进行监督审核，并将设计过程阶段性成果意见向业主和政府管理部门报送。二是严格进行设计阶段性成果审批。设计阶段的主要成果是初步设计和施工图设计。初步设计在施工图设计前需出齐，是施工图设计的参考依据。施工图设计则一般随施工过程陆续出齐。初步设计出齐后，政府管理部门需组织相关专业机构研究后审批。施工图设计则可采取按时或按重大工程节点报送设计方案的方式进行审核控制。三是进行全生命周期视角下的限额设计。政府部门对设计成果进行审核时，应从项目生命周期的视角出发，同时考虑项目建设成本和后期运营的收益和成本，使设计成果的投资控制在预算限额内，并在尽量做到满足运营要求的前提下，使项目建设和运营总成本最小化。四是考虑设计的可施工性和可持续性。政府部门对设计成果进行审核时，应考虑设计成果是否满足和便于施工工作的需求和开展，同时考虑经济效益、资源利用情况、环境状况、可改造性、科技进步情况等项目的可持续性因素。在设计单位出具的《施工图审查意见》中应包含对可施工性和可持续性的分析和意见。项目设计阶段主要管理流程和管理措施可用图3表示：图3项目设计阶段管理流程与措施（四）项目实施阶段管理措施项目实施阶段是项目由设计变为实体的阶段，是调动各项资源最为集中和频繁的阶段，因此也是政府投资管理资源和精力分配最大的一个阶段，具有一定管理难度。施工准备阶段政府投资管理的主要工作包括：对建设单位的工程建设项目报建文件进行审批；对工程监理单位的业务资质进行审核从而确定委托监理单位；组织工程项目施工和采购的招投标，并对招投标过程的合法性进行监督；与施工方签订施工合同等。审批报建文件时应从工程概况、投资规模、资金来源、各年投资额、工程规模、开竣工时间、发包方式、筹建情况等各个方面进行审查。委托监理单位时，应根据工程规模大小、技术复杂程度等因素，委托相应资质等级的监理单位承担监理业务。招投标过程应符合国家规定要求，科学进行评标决策。签订施工合同时，应明确双方权利和义务，选择合适的合同类型。施工阶段政府投资管理的主要工作一是对施工许可进行审批，二是对整个施工过程进行全程进度、质量安全和资金调拨的监督与控制，三是对施工过程中出现的内外部问题进行协调。施工许可证应按照项目审批流程由各管理部门严格审核后发放。在进行施工过程的质量、进度、投资控制时，可要求项目参与方尝试采取净值分析法，并引入质量控制思想进行工程进度和质量的综合分析，作为月报内容上报。建立有效的资金监管约束机制，包括资金集中支付制度、财政投资评审制度和政府采购审计监督制度等。在施工过程中出现需协调的问题时，政府相关部门应根据项目进展实际情况组织召开项目推进协调会。竣工阶段政府投资管理的主要工作是组织政府各相关部门对已完成施工的建设项目进行审核和评价。包括发改委、财政局、住建委、规划委、消防局、环保局、市政市容委、人防办、园林局、档案局等各部门分别从各自的专业职能出发，对项目是否具备竣工条件给出意见。最终竣工的批准应实行一票否决制，上述任一部门未审批通过，则视为项目未达到竣工条件，并要求进行相应整改，直到整改后达到要求方可批准其竣工。竣工审核的重点工作包括工程功能和质量是否达到设计要求；竣工资料的完整性以及与工程的符合性；项目运营是否达到环保要求及劳动安全和职业病防治要求；工程设计和实际构造是否达到消防管理要求等。项目实施阶段主要管理流程和管理措施可用图4表示：图4项目实施阶段管理流程与措施（五）项目运营及拆除报废阶段管理措施运营及拆除报废阶段的主要管理措施包括：科学开展项目后评价工作；对运营设施功能、质量、可靠性进行评估；对运行中的设施进行性能检测；制定合理的设施运行维护方案；合理选择运行维护时点；制定运营维护成本规划；对快达到设计寿命的设施进行重点监控与维护；进行项目综合评价，及时进行项目拆除报废决策；建立运营阶段的数据库系统；保存运营期间档案等。项目运营及拆除报废阶段主要管理流程和管理措施可用图5表示：图5项目运营及拆除报废阶段管理流程与措施（六）各阶段管理内容和措施总结综合以上对项目生命周期各阶段内政府投资管理的内容和措施的论述，可用表1进行总结：表1全周期政府投资项目管理内容与措施五加强政府投资管理的政策建议（一）正确选择项目管理模式为提高政府投资项目管理效率，避免政府投资资源的浪费，政府部门应高度重视项目管理模式选择的决策问题，根据项目运营性质合理选择项目管理模式。1.项目融资模式选择非经营性项目由于很难吸引社会资本进入该领域，因此完全由政府投资，按照财权与事权相匹配的原则，通过各级财政预算进行安排。对于投资规模小，还款压力小的项目，可由融资平台类公司采取公司融资方式进行，以未来财政收入作为还款来源。准经营性项目由政府与社会共同投资建设。政府可根据准经营性项目的收益特征，采取相应的融资方式。对于项目在较长时间内均能产生稳定现金流的项目，例如高速公路、轨道交通、供水供气等，适合采取BOT、TOT融资模式，将一段时间的运营权转让以吸引社会投资。对于不适合将经营权和建设权交出的建设项目，如排污、铁道等，非常适合采用ABS融资方式。一些经营上存在一定风险的基础设施项目，例如主题公园、影视剧院、餐饮娱乐等项目，需要政府参与的，可以考虑采用PPP模式。经营性项目投资领域应逐渐放开，建成后试行特许经营。对经营性项目的建设，政府通过公开招标选择投资主体，鼓励社会资金及外国资本采取独资、合资、合作等多种形式参与建设，其融资方式的选择与准经营性项目大体相似。但经营性项目的发展趋势是，政府逐渐取消组建投资运营公司并进行补贴的做法，转为由政府授权实施特许经营，并允许具备条件的项目可以依法转让产权或经营权，以回收资金滚动发展。2.项目组织管理模式选择政府仍应该按照项目运营性质的不同并参考项目规模大小来进行项目组织管理模式的选择。对经营性和准经营性项目，应选择项目法人型模式。通过组建项目法人进行多种方式的融资，吸引社会投资参与建设。对于非经营性项目，政府应该选择代建制模式。在工程咨询市场化程度较高的地区，对政府投资占总投资60%以上的公益性项目和非经营性基础设施项目应实行市场化代建制。对于有特殊情况不能实行市场化代建模式的，可以成立专门负责此类项目的政府性投资公司，由投资公司自身或由其委托社会中介机构负责此类项目的实施和投资控制，进行全过程监督。无论是项目法人制还是代建制，政府都应该设计一套有效的委托代理机制，使得项目法人或代建单位在项目实施过程中符合政府的管理目标和预算约束。3.项目建设实施模式选择政府对项目建设实施模式的选择非常灵活。通常来说，选择了市场化代建制组织模式的，一般不再选择工程项目管理模式，因为代建单位本身就应具备工程管理能力，但总体工程中有部分工程需要特殊管理方法的除外。代建制模式常选择传统工程管理模式或工程总承包模式中的EPC[6]模式、DB[7]（Design-Build，设计—建造模式）模式。项目法人型模式则视项目法人是否具备工程管理能力选择相应的建设实施模式。在签订管理或承包合同时，也应设计一些符合激励机制设计的条款，解决委托代理问题。4.项目管理模式选择决策总结项目融资模式、项目管理组织模式、项目建设实施模式是从项目开发时序的角度对政府投资项目管理模式的概念的拓展。项目建设的首要问题是筹集建设资金，选择适当的项目融资模式；而以何种形式选定业主并使其对项目进行管理和负责，则涉及项目管理组织模式的选取；在业主确认之后，如何进行工程承发包，选定各承包商以完成具体项目的建设实施，则涉及项目建设实施模式的选取。对项目管理模式的选择，主要是从项目经营性、准经营性和非经营性划分的角度出发进行考虑。对政府投资项目管理模式及其选择可以总结如表2：表2政府投资项目管理模式选择（二）加强决策机制的科学性决策机制在整个政府投资项目管理过程中起着关键性作用，决定着政府投资资金运用方向的正确性以及政府投资项目的效益和成本。决策机制缺乏科学性将导致决策过程无法达到最优化，乃至造成决策失误。当前大多数地方政府已经建立起工作职责分明、审批流程严格、决策执行力度较强的决策机制。但一个健全、科学的政府决策机制，不仅应该包括强有力的行政决策体系，还应提高决策的科学性。政府应制定政府投资专项规划，充分利用外部专家资源，完善项目储备库等。1.合理制定政府投资规划，提高规划科学性投资主管部门应根据国民经济和社会发展中长期规划的总体要求，编制政府投资的中长期规划和年度计划，报同级人大批准后执行。根据政府投资资金来源、项目性质和调控需要安排项目，统筹安排、合理使用各类政府投资资金。应建立项目规划制度，以保证政府投资效果的系统性、延续性和完整性。政府应提高规划的科学性，对重大项目进行统筹布局；对投资大、利用率低的项目集中布点；对规模小、数量大的项目做好区域分配，以实现公共资源共享，减少重复建设。2.建立专家评议制度，健全咨询机构管理要建立适当的政府投资项目专家评议制度，构建专家论证评估指标体系。主要包括技术方案的选择，经济、政治、社会、生态等方面的效益及风险评估，从项目的目标选择、技术方案的设计与选择、技术经济指标的确定等方面进行系统分析和评价。建立统一的项目论证专家库，进行专业分类管理和动态管理，根据项目论证评审需要从相应专业分类中随机抽取。应建立各种避嫌机制保证专家意见的独立性。应加强对工程咨询机构管理，完善工程咨询市场。政府投资项目应通过招投标聘用咨询机构，充分发挥咨询市场的功能，避免出现指定咨询机构开展咨询项目的情况。建立咨询机构库，进行咨询机构评比，提高咨询机构从业水平。3.完善政府投资项目储备库制度要按照城市规划和经济社会发展需要，根据国民经济和社会发展中长期规划、区域规划、专项规划和发展建设规划，由政府有关部门和项目业主提早开展项目前期准备工作，编制项目建议书和可行性研究报告，并经投资管理部门组织专家评估论证后列入政府投资项目储备库。赋予项目储备库强制执行力，与列入政府投资计划和资金拨付等挂钩。建立完整的储备库项目描述字段，除了投资规模、建设周期、项目选址等常见的项目客观描述字段外，还应加入投资方式、融资模式、管理组织模式、建设实施模式等管理方式字段。政府投资项目储备库应由投资管理部门派专人管理，负责其动态维护。（三）严控工程造价，实施限额设计由于大型政府投资项目往往设计任务繁重复杂，政府资金管理部门对设计过程管控不严，容易出现使用单位提高设计标准，增加设施功能等现象，并导致工程造价控制不严，设计结果超过投资限额，从而使决策阶段政府对资金、工期、项目功能等决策的结果得不到最终贯彻，偏离了决策目标。为避免此现象，政府应实施全生命周期视角下的限额设计，严格控制工程造价。限额设计就是按照批准的可行性研究报告及投资估算控制初步设计，按照批准的初步设计总概算控制技术设计，再按技术设计的概算控制施工图设计，在各专业保证达到使用功能及业主提出的基本要求的前提下，按分配的投资限额进行设计，严格控制不合理变更，从而保证总投资额不被突破。为实现设计结果不超过工程投资限额的要求，政府投资管理部门应做到以下几点：一是加强设计方的工程造价控制主动性，提高设计人员的经济意识。政府投资管理部门应要求设计方加强工程造价控制的主动性，随时上报设计造价是否超过投资限额。同时，政府应鼓励设计人员提高经济意识，对既能符合工程要求又能最大限度降低工程费用的设计结果和设计人员进行奖励。二是合理确定设计阶段投资限额总值。投资估算必须实事求是地反映设计内容，并且保证投资估算的准确度。设计方应根据建设项目设计任务书的深度从技术、经济两方面科学论证设计方案。投资估算应体现对项目全生命周期成本的考虑，既考虑施工成本，又要考虑建成后的使用和维护成本。三是做好对投资限额的设计分配。在初步设计阶段，概算编制完成后，对投资目标按专业工程进行分解，对分解后的工程限制一个造价额度。具体可按以下步骤进行：首先对项目进行工作分解结构，分解为单项工程，根据全生命周期投资估算，确定单项工程投资限额；其次将各单项工程分解为单位工程，进行生命周期成本分析，确定单位工程限额；最后与以前类似工程项目的成本花费进行参考，对已确定的各单项工程和单位工程限额进行进一步确认或调整。（四）集中管理政府投资资金资金管理是政府投资管理体系中至关重要的组成部分。在政府投资项目管理过程中，大部分的投资资金都发生在项目施工阶段，资金必须按时足额拨付才能保证工程顺利地进行和按时保质完工。为加强政府资金的使用效率，避免资金滞留和资金挪用问题，政府应建立和完善财政资金集中支付制度，进一步深化部门预算改革。一是细化预算。尤其是基本建设项目的细化预算，使国库集中支付有充分的依据。二是将部门预算全部纳入人大审批、监督的范围，使部门预算的实际决定权掌握在人大手中，防止在预算执行过程中得不到执行或预算被修改的情况发生。三是将预算外资金全部纳入部门预算，有利于财政部门全面掌握预算外