政府角色转变与第三方服务

政府角色转变与第三方服务

城市可持续发展的核心竞争力，来自城市服务消费者的能力。一种模式的建立和长久的生命力，不仅建立在技术和策略层面上，更重要的在于战略层面上具有必然性。城镇化从政府主导到政企合作的转变，就战略层面的论证而言，关键在于新形势下对地方政府发展职能定位的重新认识。一是未来的城镇化需要地方政府强化对投资机会的孵化能力。过去二十年城镇化的动力支撑，一方面来自原有城市人口改善自身生存环境和农民进城需求带来的巨大人口红利，另一方面来自对外开放、招商引资和国有企业改革带来的产业红利。它催生了房地产和土地市场的迅速升温。随着国家的产业战略从出口转向内需、从外生发展转向内生发展，需要创造大量新的投资机会，来带动未来城镇化的增长空间。仅靠原有产业的转型，不但无法保证必然带来新的城镇化需求，而且有无法消化现有大量开而未发的土地的风险。没有新的就业机会产生，要实现人的城镇化是不可能的，甚至连现有的城镇化水平也难以维持和巩固。这在许多三四线城市已经表现得很明显，房地产热在三四线城市降温后，没有产业支撑的中小城镇已经失去了可持续发展的动力，失去了进一步吸纳人口的能力。在中国的城镇化体制框架下，这种投资机会应该从城市发展战略制定阶段就开始孕育，通过投融资机制的设计转化成投资机会规划，再转化成城乡规划，形成投资机会。一个平庸和毫无特色的城市，要依靠市场自发创造出新的投资机会，是极其渺茫的，或者是一个十分缓慢的过程。这并不仅仅是对地方政府能力提升的要求。过去地方政府实际上都是顺国家大势而为，就城市建设管理和投资管理机制而言，以程序管理为主，创新和运作能力极其薄弱。城镇化成为国家战略，所催生的城市之间的激烈竞争便要求地方政府具备这种创新和运作能力，实际上要求地方政府重新审视自身的经济发展职能，既不能越位，像过去十年一样变成自己搞，又要站在市场的角度去谋划项目。二是城市发展各领域对社会资本的开放需要地方政府承担缓冲带的作用。城镇化需要的不仅仅是房子，更需要城市公共服务能力的全面提升，这需要社会资本的全面参与，这也是国家改革的大方向之一。最近对养老服务的热议就是典型的代表。但是这些领域引入社会资本时，一方面缺乏数量足够多、服务经验到位的投资人群体，另一方面需要面对消费者对价格的承受能力，使得社会资本的进入有很大的难度，因此改革路径就显得尤为重要。从历史经验来看，教育、医疗领域曾经进行过市场化改革，尝试从产权层面一步到位的路子，结果老百姓不买账，至今也没有足够数量面向普通消费者需求的投资人群体出现，整体评价不算成功。而市政行业像水务、环保、公共交通等领域，由于在项目层面采用了政企合作的模式，通过影子价格机制在政府趸购或给予补贴的条件下建立了投资商与普通消费者之间的缓冲带，改革不激烈，而且逐渐培育了一大批有成熟经验和投资能力的投资人，从资本开放角度来说总体上是成功的。在这一过程中，地方政府发挥的作用很大。实际上通过政企合作建立了一个平台，在这个平台上逐渐发育出成熟市场，政府也积累了管理经验。今后在城市发展领域进一步向社会资本开放时，这些经验可以让我们深入思考地方政府的作用及其与改革路径的关系。政企合作总结新型城镇化中政府职能的两个转变，我们对于地方政府搞好城市发展的职能定位进一步提升，就是“一流的城市应当打造平台型政府”，这个平台是市场机会发育的平台，是社会资本进入的平台。通过平台职能的打造，来实现政府不缺位、不越位的目标。城市可持续发展的核心竞争力，来自城市服务消费者的能力。这里的消费者指的是广义概念上的消费者，居住在这座城市里的居民是消费者，从其他地方来这座城市旅游、购物的人是这座城市的消费者，在其他地方采购这座城市的企业生产的产品的人也是这座城市的消费者。一座城市有能力服务的消费者的规模和半径，决定了这座城市真正的边界，决定了城市的经济水平和发展能力。这种能力的获得需要在政企合作实现城市战略和城市规划的过程中完成。政企合作模式也并非一个全新的概念。过去几年在为城市开发项目提供服务的过程中，我们已经看到很多有益的探索，出现了很多率先进入这个领域的投资人，比如以中铁等为代表的由工程领域转型而来的央企，以国开金融城市发展基金等为代表的金融资本，以中国新城镇等为代表的由房地产开发企业转型而来的社会企业，以长阳兴业投资公司等为代表的由传统投融资平台转型而来的市场化平台公司，以及城市基础设施和公共服务领域的不少专业投资人，等等。那么政企合作是否已经是一种成熟的模式呢？答案是否定的，要实现政企合作甚至可能要走很多弯路。因为政府和企业是两类完全不同的主体，无论从思维模式、管理方式上，还是在过去的普遍认知中，大家已经习惯把二者看成对立的主体。例如，谈论一件事情的时候大家常会用“政府主导”还是“市场主导”这样的说法，或者在讲改革方向的时候，习惯于“政府的归政府，市场的归市场”这样绝对化的思考方式，很少谈合作。所以，政企合作要做好，需要有一个重新建立认知和找到方法的过程。合作需要双方有共同的价值导向，政与企的价值观不同是客观存在的；但是这种不同，在面对城市发展项目时，在提升城市价值这个大目标下仍然是可以统一的，因此，双方可以建立合作的基础。在实施过程中，如何具体做好政企合作工作，需要解决以下两个关键问题。一是需要有系统的方法论支持。这是由城市系统的复杂性决定的。具体来说，因为城市价值提升的过程是一个连续的过程，从实践经验看，我们认为应当把这个过程拆解成不同阶段，分解清楚每个阶段在城市价值提升过程中究竟起什么作用，才能够确定具体的方法。结合实际工作，我们大致把这个过程分成六个阶段，包括以区域开发项目为例，城市发展战略提供的是城市发展的动力价值，城市规划提供的是功能价值，投融资规划提供的是信用价值，资本投入和硬件建设提供的是使用价值，项目引入提供的是经济可持续价值，城市营销工作提供的是认知价值，而合同则是清楚界定合作关系和实施开发管理的纽带。具体在每个阶段应该怎么做，本书后文将做具体的描述。二是要发挥好第三方的作用。这里说的第三方是指城镇开发领域的专业服务机构，它们为政企合作提供智力资本的支持。通过近十年的发展，这些机构在总结城镇化经验的基础上，已经发展成为具有独立的服务方式和赢利模式的企业，成为城镇化领域不可忽视的重要力量。发挥第三方的作用，第一是建设好平台型政府，提升政府引导城市发展的能力。就投资机会孵化而言，政府的管理架构和内部职责分工使其天然地不会很快具备这种能力，而市场投资人受身份和经验的限制也不可能真正站在市场机会孵化的角度帮政府谋划项目，只有来自智力服务机构的专业经验能够弥补政府的缺陷。过去市政领域、国有企业改革领域许多成功项目的经验已经证明了这一点。第二是为政企合作建立对话的平台。过去政府很看重投资人的资金实力，因为投资最终需要真金白银的投入，而投资人的思考模式也是如此。但实际上政企赤膊上阵、直接对话和博弈经常是很难达成一致的，一方面政府提的方案通常行政味道较强，投资人习惯站在我要赚钱的角度给自己画个小圈儿，不能够理解管理城市这个大系统的政府到底是怎样运作和思考的，从而很难接受；另一方面投资人提的方案，政府因害怕出问题而不敢或难以接受。此时，就需要第三方的专业服务机构，把双方的方案按照各自都能理解的方式转化清楚，建立对话平台。从城市价值提升的各个阶段我们也可以清楚地看到，尽管政府在这一过程中对智力资本和金融资本有双重依赖，但是在信息不对称的情况下，政府往往不会选择投资人直接为其提供智力资本，因此单纯依靠投资人的资金难以解决城市价值提升的多层面问题。以上是我们从政企合作视角提出新型城镇化模式的基本逻辑，我们的思考和方法来自实践，