探索农村集体经济新的有效实现形式加快北京市城乡一体化进程

探索农村集体经济新的有效实现形式，加快北京市城乡一体化进程

一探索农村集体经济有效实现形式的基础条件北京农村集体经济大致经历了互助组、初级社、高级社、人民公社、以家庭承包经营为基础的双层经营体制等若干阶段。20世纪90年代初，为适应快速发展的城市化进程，按照“资产变股权、社员当股东”的基本要求推进农村产权制度改革，目前已经基本完成。新时期适应城乡一体化发展的要求，探索集体经济新的有效实现形式，在集体资产规模、产业结构、经营制度与经营形式等方面，已经具备了良好的基础条件。（一）农村集体经济规模增长迅猛改革开放以来农村集体资产规模增长迅猛。1978～2011年，乡村集体资产由11.4亿元上升到4116.6亿元，年均增长19.5%（见图1）；人均乡村集体资产由294元增加到129545元，年均增长20.3%（见图2）。依托乡村两级集体经济，增加农民收入，让农民带着资产进城，加快农民市民化的时机日益成熟。图1改革开放以来郊区农村集体资产规模变化情况图2改革开放以来郊区人均乡村集体资产变化情况目前，全市村级集体经济组织总共3986个，乡镇级集体经济组织193个，分配人口共3177738人。截至2011年底，乡村两级集体资产总额4116.6亿元，同比增长19.3%，乡村两级集体净资产1568.3亿元，同比增长13.8%。其中，全市村级（包括村办企业）集体资产总额1974.9亿元，包括货币资金659.1亿元，固定资产548.8亿元。初步估算，镇均集体资产约11亿元，村均集体资产约0.5亿元。此外，郊区农村集体经济还有大量资源性资产。根据2011年北京郊区农村集体三资调查数据，集体土地总面积1930.3万亩，占全市土地总面积的78.5%。其中：集体所有农用地总面积（包括耕地、园地、林地、草地、养殖水面等）1236.5万亩，集体所有建设用地总面积265万亩（约合1768平方公里[1]），其他用地428.8万亩。2011年，农民人均所得13100.5元，其中，来自乡村两级集体经济的收入2528.4元，占了19.3%，表明集体经济在促进农民就业和增收方面仍然发挥着重要作用。2011年农民人均劳动所得与人均集体净资产的分组相关性分析表明（见表1），农民增收与发展壮大集体经济二者之间存在着强相关性。农村集体经济必将成为推进城乡统筹发展，实现城乡一体化新格局的重要抓手。表12011年农民人均劳动所得与人均集体净资产分组相关性分析从2011年乡村两级集体经济的产业结构看（见图3），农（主要指种植业）、林、牧、渔业已经处于次要地位，产业贡献主要来自工业、服务（含房地产开发收入）、商饮与建筑四大行业。从三次产业结构看，第一产业（农业、林业、畜牧和渔业）占1.2%，第二产业（工业和建筑业）占48%，第三产业（服务、商饮、交运及其他）占50.8%。集体经济产业结构按贡献率顺序为“三、二、一”。图3乡村两级集体经济产业构成情况从乡村两级集体经济产业结构纵向变化趋势看（见图4），商饮、服务等第三产业成为集体经济发展的重要增长点。工业和建筑业仍有一定的成长空间。相对而言，其他几类产业变动趋势不很明显。图4乡村集体经济产业结构纵向对比分析从表2中可以更清楚地观察近年来集体经济产业构成变化情况。在九类产业中，逐年增长的有农业、畜牧业、建筑业、商饮业和服务业共5类产业，其中，服务业增长最快，年均增速达到16.2%。建筑业增速次之，年均增长10.2%。此外，农业增长速度为2.6%，2010年超过了畜牧业产值，意味着郊区农业今后仍应有一个向上发展的阶段。逐年递减的产业有林业、渔业、工业和交通运输共四类行业。工业仍在集体经济构成中占据一定比重，虽然已经出现了逐渐下降的趋势，但2011年仍然有一定规模的反弹，表明郊区工业仍然是集体经济未来发展的重要支撑。总体上看，乡村两级集体经济产业结构总体上呈现了退二进三的发展趋势和特征。表2乡村集体经济产业年均变动情况（二）农村基本经营制度得到巩固近年来，北京市认真落实党的各项农村政策，坚持稳定和完善以家庭承包经营为基础，统分结合的双层经营体制。据统计，到2010年底，全市农村土地确权面积466万亩。其中确权确地的267.8万亩，占57.5%；确权确利的164.5万亩，占35.3%；确权入股33.7万亩，占7.2%。农地流转总面积为217.7万亩，占全市确权总面积的46.7%。其中，确利流转占75.5%，确股流转占15.5%，确地后流转面积19.5万亩，占9%。全市签订确权合同116.4万份，发放土地承包经营权证书109.7万份。确权合同签订率达98.4%，土地承包经营权证书到户率达96.9%，全市土地承包管理规范化水平不断提高。近年来，全市认真贯彻落实《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》，区县普遍建立农村土地承包纠纷仲裁委员会，构建“乡村调解、区县仲裁、司法保障”的农村土地承包纠纷处理体系，保障了农民土地承包权益。同时，积极推进农业社会化服务体系建设、农业产业化经营、农民专业合作社建设，以家庭承包经营为基础、统分结合的基本经营制度得到进一步巩固，为城乡统筹发展奠定了有力的制度性支撑。（三）农村集体经济产权制度改革已基本完成1993年以来，按照“资产变股权、社员当股东”的改革方向，经历了近郊区试点、远郊区扩大试点和全面推开三个阶段，目前已经基本完成村级集体经济产权制度改革工作，一个清晰的产权制度架构基本建立起来，城市化进程中出现的土地征占补偿款分配等诸多矛盾也得到了有效的缓解，对发展壮大集体经济发挥了积极的作用。截至2012年底，全市累计完成产权制度改革的单位达到3823个，其中村级3804个，乡镇级19个。村级完成产权制度改革的比例达到95.6%，有320万农民当上了农村新型集体经济组织的股东。集体林权制度主体改革任务基本完成，确权生态林地面积1067万亩，119.3万山区农民从生态效益补偿中得到实惠。通过乡村集体经济产权制度改革，建立了法人治理结构，规范了内部管理。同时，适应了城市化进程，维护了社会和谐稳定，增加了农民财产性收入。2011年，全市村集体经济组织股份分红20.6亿元，改制村按股分红总额增长40%。全市以按股分红方式享受集体收益分配权的农民约58万人，人均分红收入3525元。市统计局3000户农村居民抽样调查资料显示，2011年，京郊农村居民人均纯收入达到14736元，其中，农村居民人均得到财产性纯收入1537元，占10.4%。初步测算农民从新型集体经济组织得到的股份分红和集体生态林公益补偿金收入占农民财产性收入的比重为45.5%，同比提高8.6个百分点。（四）农民专业合作社蓬勃发展自2007年颁布实施《农民专业合作社法》以来，北京市农民专业合作社呈现出蓬勃发展的良好态势。截止到2011年底，全市工商登记注册的农民专业合作社达到4772个，其中：种植业2783个，养殖业1511个，农产品加工、贮藏、销售139个，其他339个。合作社成员出资总额达到39.7亿元，正式登记注册的合作社成员总数为22.6万名，辐射带动农户达到43.9万户，占全市从事一产农户总数的近70%。据初步调查，从事同类农产品生产的，合作社成员农户比非成员农户收入提高20%左右。延庆、平谷、通州等区县相继组建了一批联合社。农民专业合作社已经成为提高农业生产市场组织化程度、促进农民增收、推进城乡统筹发展的一支重要力量。（五）农村集体资产经营管理方式不断创新为适应城乡一体化进程深入推进，产业结构不断向高端升级的发展形势的新要求，农村集体资产经营管理在交易方式、经营方式和监管方式等方面进行了不断的探索和创新，农民和集体的利益得到更加有力的保障，强化了农民增收的长效机制。一是利用农村产权交易市场破解农村集体资产的公开、公正、透明定价问题。平谷区在全市率先探索建立了区（县）级农村产权交易服务中心，到目前，已经成功受理15宗交易，涉及土地3732.2亩、山场1810亩、集体企业两家，总交易额为8217.37万元，溢价近2000万元。二是推进农村集体资产的委托化经营。大兴区通过财务托管中心将村集体资金委托国有商业银行进行贷款，实现集体理财收益。三是股权投资。如大兴区的狼垡二村，与一家动漫公司进行合作，参股4000万占到5%的股份，后来参股的企业集团，为获得同样5%的股份要投资1.2个亿，相当于村里的资产投资增值到原先的3倍。四是推进农村集体资产监管信息化建设。2011年，北京市农研中心组织实施了《农村经济在线审计》和《四级网络》推广项目，整合了农村集体资产管理等14个管理系统，建成国内体系最完整、覆盖比例最高、数据量最大的农经专门信息监管网络平台。二探索农村集体经济有效实现形式的基本类型此举主要是为了适应不断加快的郊区工业化、城镇化进程，破解土地利用结构、常住人口结构以及社会结构变化引起的产权不清晰的问题，完成产权界定任务，涌现出了多种改革形式，有整建制转居、个人投资入股、“资源+资本”“乡村联动”“先重组，后改制”等。基于不同区位资源条件决定不同制度结构的理论视角，归纳总结为三种基本类型，代表了过去探索集体经济有效实现形式的基本类型。（一）存量资产量化型在城镇化地区，农村集体经济组织经济实力一般比较雄厚，拥有较多的存量资产。1.资产股权量化一是分清非量化资产与量化资产。老股金一般不参与量化，而是采取退偿的方式予以清理。对合作化初期农民入社股金的清退补偿金额一般为原始股本金的15～16倍。二是确定集体股与个人股比例。对集体净资产按一定比例设立集体股，作为社区合作社的量化资产份额，其性质是社员未参与股份量化的部分。剩余为个人股部分。根据2010年对丰台区河东地区48个村的调研，集体股比例为33.76%，个人股比例为66.24%。三是确定个人股中基本股（户籍股、土地股）与劳龄股之间的比例。个人股的量化一般分为基本份额和劳龄份额，分别依据人口、劳动力人数和个人劳动时间量化到个人。根据对丰台区河东地区48个村的调研，基本股占个人股比例为22.97%，劳龄股比例为57.01%。四是确定普通股与优先股。将量化给集体经济组织（合作社）和个人的资产份额转为普通股和优先股“两”类股份。一般量化给集体经济组织在册成员的资产份额为普通股，其他人员为优先股。根据对丰台区河东地区48个村的调研，优先股占个人股比例为9.46%。此外，还有吸纳的现金股，占5.79%，其他股占4.77%。2.人员界定一是户籍股人员界定。确定参加基本份额量化人员主要包括改革基准日仍为本村（乡）农业户籍人口。主要包括：一轮土地承包时已经取得本集体经济组织土地承包经营权的农户及其衍生的农业人口；各类政策性移民。二是劳龄股人员界定。主要是从1956年以来，改革基准日年满16周岁在乡村集体经济组织内部劳动一年以上劳动力，以年为单位进行量化。3.法人治理结构改制后的社区股份合作社按照现代企业制度要求逐步建立和完善公司法人治理制度，如股东代表大会制度、董事会、监事会以及经理层。此外，改制后形成的新型集体经济组织要到经管部门登记为股份合作社，或到工商部门登记为集体所有制（股份合作）企业，还有的登记为有限责任公司。（二）土地承包经营权量化型相对城乡结合部地区，平原地区的农村集体经济组织经济实力一般相对较弱，只拥有少量的存量资产。这类地区改制主要是结合农村土地确权，将农户土地承包经营权作为股权进行量化完成产权制度改革。1.资产股权量化与积累性资产股份量化型改制程序类似，一般是先处置原始入社股金，然后将集体净资产量化为集体股与个人股。在保持原来土地确权的基本经济关系不变的基础上，通过土地承包经营权入股，设立了土地确权股。土地确权入股量化的计算标准一般参照当地区域征地补偿最低标准计算土地资产总值，按照个人股份比例平均分配给拥有土地确权资格的集体组织成员，除以基本股值得出每人土地确权股数，作为分红依据。2.人员界定平原地区产权制度改革的人员界定相对城乡结合部地区比较简单，比山区相对复杂，主要原因是不同类型地区人口流动程度的差异造成的。3.法人治理结构平原地区缺少大企业，主要以租赁服务业为主，经营管理上比较简单。出于节约成本、提高效率的考虑，改制后的法人治理结构一般实行了董事会、监事会和经理的交叉任职。实践中，往往在原有党支部、村委会基础上进行兼任，行使相应职责。（三）林权量化型北京山区距离中心城区偏远，又主要定位为生态涵养功能，产业发展受到一定的限制。山区农村集体经济更为薄弱，几乎没有存量资产和经营性收入。2010年，北京市实行了生态效益林补偿政策，即按照40元/亩的标准，对山区进行生态效益补偿。其中：40%用于集体统一管护费，60%分配到具有林地承包经营权的个人。这项政策对于推进山区林权改革具有重要的推动作用。资产量化的核心是把集体林权作为资源性资产纳入集体经济产权改革范围。在林权确权基础上，参照土地承包经营权量化入股的办法，将集体林地及地上林木等资源性资产作价后纳入集体资产范围。人员界定环节类似土地承包经营权量化型。法人治理结构相对更为简单，类似土地承包经营权量化型，一般是采取原有村级治理结构基础上通过兼任的方式完成（见表3）。表3北京市探索农村集体经济实现形式三种基本类型的比较续表三探索农村集体经济有效实现形式面临的主要问题当前，探索集体经济实现形式面临着集体经济功能定位不清晰、效率偏低以及城乡二元结构等深层次的体制障碍。（一）法制化滞后导致集体经济功能定位不清晰改革开放以来，随着土地家庭承包经营以及乡村集体经济经营体制的变革，特别是20世纪90年代乡镇集体企业重组、转制和专业合作组织的兴起，对集体经济功能定位问题上的认识上出现了许多分歧，导致实际工作中出现大量的混乱和自相矛盾的现象。乡村集体经济组织产权制度改革完成后，有的建成了股份经济合作社，有的却变成了有限责任公司，使用的是公司的法律制度框架，大多数股东成为隐含股东；产权制度改革后成立了独立的经济组织，却难以从根本上解决“政社不分”的问题，党支部、村委会与集体经济组织之间职责不清，集体资产管理主体错位；建立了法人治理结构，却难以有效运行，民主控制的机制难以得到有效落实；一些已经完成改制的集体经济组织，建立了股份分红的分配架构，却仍然坚持平均主义和按福利分配；在财政、金融、投资等政策上对集体经济的支持也缺乏足够的保障，在政策机制上更缺乏一个一以贯之的顶层设计，等等。这一系列杂乱现象的背后影射的是一个基本制度前提的缺失，即集体经济组织缺乏一部专门的法律，致使集体经济处于无法可依的境地，自然也就无法进行清晰的功能定位，在实际工作中难以避免一定程度上的随意性和杂乱局面，进而难以形成对集体经济的统一性的认识。（二）集体经济运行效率偏低集体经济规模小、分散而缺乏组织化、资产经营效益偏低反映了当前集体经济发展在经营体制上存在诸多问题。这些问题主要表现为“小、散、低”的问题。1.专业合作社实力偏弱，规模偏小远郊区大多数村已经没有多少集体资产积累，这些地区仍以农业为主，更多需要依托农民专业合作组织来解决农民一家一户解决不了的社会化服务问题。目前农村专业合作组织规模小，市场的话语权比较小，竞争能力比较弱，对农民发展现代农业，实现增收致富的带动能力不足。具体反映在以下几个方面：一是大多数合作社规模普遍较小，自身经济实力不强，基础设施落后，工作经费紧张，贷款融资难，带动能力不强。据2011年中国农民专业合作社网统计平台数据统计，全市10户以下规模的合作社占58.1%，100户以上合作社只占到19%（见图5）。无经营收入的合作社占72.4%、无净资产的合作社占76.1%。图5农民合作社按成员数分组情况二是服务领域狭窄、内容单一、手段落后，抵御市场风险能力较弱。以技术、信息服务为主的合作社仅占3.7%。三是内部运行不规范，利益联结不紧密。可分配盈余按交易量（额）返还的专业合作社数677个，占14.2%，即大部分专业合作社未实现按交易额返还。四是缺乏懂技术、会管理、善经营的复合型人才。五是相关税收等支持政策缺乏配套措施，一些优惠政策难以落实。2.集体经济发展失衡、分散，缺乏有效整合从村集体收支平衡角度看，收不抵支的村1978个，占村集体经济组织总数的49.6%。这反映了集体经济发展严重失衡的状况。从资产结构上看，村与村之间分化也十分严重（见表4）。截止到2011年底，村净资产在1亿元（含）以上的有264个，占村集体经济组织总数的6.6%；1000万元（含）～10000万元的村有928个，占村集体经济组织总数的23.3%；100万元（含）～1000万元的村有1955个，占村集体经济组织总数的49%；10万元（含）～100万元的村有562个，占村集体经济组织总数的14.1%；10万元以下的有277个，占6.9%，其中，资不抵债的村有233个，占村集体经济组织总数的5.8%。从净资产规模的村庄分布结构看，目前村集体经济已经发生了明显的分化，这意味着未来集体经济发展将会出现差异化的发展轨迹，也对扩大资源配置范围，突破村域边界，推进村村联合，特别是加大镇域统筹，提出了紧迫的要求。表4村集体经济组织净资产规模分类情况3.经营效益偏低2011年，有620个村实现股份分红，不含当年刚完成改制村（这些村改制未满一年，还没有到分红时期），分红比例为25%，即75%的村在改制一年或若干年后未能进行分红，主要是受到经营收益较差的限制。统计数据显示，2009～2011年，农村集体资产收益率呈现连续下滑态势，分别为2.5%、2%、1.5%；净资产收益率分别为6.2%、5%、3.8%。资产收益率下降的直接原因，一方面是资产总额近年来的快速增长；另一方面是利润总额呈现了下降趋势。2009年至2011年，乡村两级集体经济税后利润分别为74.8亿元、68.6亿元、60.3亿元。（三）集体经济发展面临三重体制障碍1.城乡之间的二元土地制度障碍在城乡二元的土地制度条件下，集体土地等资源性资产在经营利用方面仍然受到诸多制度性限制。一是在城乡二元结构体制条件下，农村资源要素市场发育滞后，同地不同权不同价；二是土地承包经营权、农民宅基地使用权以及林权等难以进行抵押贷款；三是集体土地开发市场准入存在诸多限制等，导致农村的非农建设用地和荒山地等大量的资源性资产往往不能科学合理地加以利用。2.村自为战的封闭体制障碍长期以来，村集体经济发展呈现了村与村之间分割发展，各自为营的体制格局。随着各类产业园区不断向规模化、高端化方向发展，村自为战的资源配置体制已不适应，“大产业发展与小村级核算”之间的矛盾突出。发展壮大集体经济还面临一个现实层面如何实现联合的难题。3.集体经济组织内部的微观制度障碍农村产权制度改革基本完成后，农村集体资产或资源都已经量化为股权，但是，由于股权管理等微观制度建设的滞后导致产权制度改革后仍面临着大量的组织内部的制度建设任务。如股权结构调整问题、分配关系问题、投资受限问题等。四推进城乡一体化进程，探索农村集体经济新的有效实现形式的政策建议（一）突破村庄社区产权的封闭结构1.农村产权制度改革要由村级向乡镇级延伸，打破村庄社区封闭，创新资源配置体制机制。按照市场经济发展的客观要求，促进生产要素在镇域范围内的合理流动，进一步改善资源的配置效率，实现集约高效。2.研究探索村与村之间联合的资源定价机制。可以参考上海市闵行区莘庄工业园区的方式，成立跨村的联合社，明晰产权，统一经营，平均持股，成果共享，实现土地资源的统一开发利用和土地开发收益在村与村之间的合理分配。3.加快农村资源资本化，推进资本化经营。推广土地补偿费委托银行贷款的成功经验，并在实践中进一步规范具体操作办法。要继续研究和探索资源信托化经营。要破解农村融资瓶颈，积极探索土地承包经营权、林权、宅基地使用权和新型集体经济组织股权“四权抵押”融资。（二）把股权管理列入深化农村产权改革的重要工作1.尽快出台《新型集体经济组织股权管理的意见》，对人员界定、股权结构、增资扩股以及新增资产股权量化等问题在全市范围内给出统一的指导意见和要求。一要明确人员界定规则，解决新老户等历史遗留问题。如对于新增人员规定集体经济组织每十年进行一次股权调整；二要优化股权结构，如适当降低集体股份，增加个人股份比重，适当降低劳龄股份比例，增加户籍股份比例。在完成整建制转居之前，宜保留集体股；三要在股权转让、股权合作、增资扩股等环节加强管理，通过股权管理做大做强集体经济的规模，增强和扩大集体经济的控制力和控制范围。2.鼓励按股分红，适当降低福利分配比例。出台《新型集体经济组织收入分配管理的意见》，对于改制后的集体经济组织收入分配环节进行规范，逐步规范和缩小福利分配的范围。把福利分配部分主要界定于集体股部分的分红。但是也不能急于强制性要求按股分红，只有在实现城乡一体化，剥离农村集体经济各类社会性负担的条件下，才可能完全建立新型集体经济组织按股份分红的分配制度。要立足合作经济性质，对股份分红征收的税收进行返还或减免，不能因产权制度改革反让农民增加负担。3.推进村村、村镇各级集体经济组织之间股权重组，加强乡联社建设，实施乡镇统筹，促进乡村联动发展。建立健全区域统筹机制，推动村与村、村与镇联合发展，推进规模化的产业园区的快速发展，同时，有效带动农民融入城镇，应成为下一步深化农村经济体制改革的重要方向。这也是这三个考察点带给大家的一个重要的启示。北京郊区农村深化体制改革，下一步要以城乡结合部地区为重点，学习借鉴崔各庄乡、南苑乡、东升乡等乡级改制的成功经验，结合各地实际，积极探索和推进乡镇级产权制度改革。有条件的地区建立乡联社，以村为乡联社股东，暂时不宜建立乡联合社的乡镇可以先成立乡镇集体资产管理委员会。积极探索乡村联动的产权制度改革办法，实现土地资源的统一开发利用和土地开发收益在村与村之间的合理分配。远郊区县也要依托乡镇级积累性资产，积极开展乡镇集体经济产权制度改革试点。4.健全内部法人治理结构，建立科学有效的委托代理机制，切实改变少数人说了算的管理局面。关键是要通过规范的股权管理，明确集体经济所有人的地位，寻找到村两委与村集体经济组织的有效协调机制。（三）改善集体经济发展的政策环境1.出台关于“发展壮大农村集体经济的意见”，重点在税收、市场准入和土地开发三大领域进行扶持，由此涉及工商、发改、规划、国土等多个行政部门。一是在税收政策方面，要按照发展合作经济的客观要求，在工商注册、税收返还以及市场准入等环节享受相应的优惠政策。对于乡村集体经济组织物业出租的房产税、营业税以及村级公共事业建设工程所征的有关地方税收，可由市财政部门实行先征后返（奖）。对于解决就业较多的集体经济组织给予相应的税收奖励政策；二是要在市场准入环节，开辟审批绿色通道，必要的时候对规划做适当调整，激发农村集体经济发展的活力；三是在土地开发方面，实施留地政策。明确一定比例给予集体经济组织自己独立开发建设。2.研究探索制定“北京郊区农村集体经济体制改革中期规划纲要”。在集体经济发展的形势分析、功能定位、产业布局、指导思想、发展目标、实施步骤、重点任务、保障措施等多个方面对发展壮大集体经济进行顶层设计。3.要抓紧立法工作，推进政经分开。在“北京市实施《中华人民共和国村民委员会组织法》的若干规定”的基础上，出台“北京市农村集体经济组织条例”，明确集体经济组织的合作经济属性，规范集体经济组织名称，明确功能定位、主要职能，使集体经济组织可以与党支部、村委会各司其职。确立集体经济组织法人地位。明确将集体经济定位为合作经济，避免将其定位于股份制企业而按《公司法》注册登记和按公司类企业交税。4.剥离集体经济组织的社会管理职能，交由公共财政承担，彻底改变城乡二元社会管理体制格局，减轻集体经济组织的社会性负担，实现城乡基本公共服务的均等化。5.财政与金融政策倾斜。出台一系列支持集体经济发展的税收政策意见，要按照发展合作经济的客观要求，在工商注册、税收返还以及市场准入等环节享受相应的优惠政策。（四）集体经济实现形式应根据区位差异分类推进1.集中城市化地区要着力建立农民市民化的体制支撑。以位于中心城近郊、远郊新城周边以及小城镇镇区规划范围内的有一定规模的村集体经济组织为重点，推进体制机制创新，为城乡一体化提供坚实有力的支撑。一是要把集体经济发展与区县功能定位结合起来，发展当地适合的产业。二是