改组国有资本投资公司的认识与实践

改组国有资本投资公司的认识与实践

党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司。国家开发投资公司（以下简称国投）被确定为首批国有资本投资公司改革试点以来，认真学习贯彻习近平总书记关于国有企业改革的系列重要指示精神，全面落实国有企业改革“1+N”文件，积极探索实践国有资本投资公司的功能定位、体制机制和运营模式，努力发挥改革试点的示范、突破、带动作用。2003年到2016年，国投利润年均增长25%，连续13年在国务院国资委年度经营业绩考核中荣获A级，连续四个任期考核优秀。一牢牢把握国有资本投资公司功能定位，有效发挥投资导向、结构调整、创新引领作用《中共中央国务院关于深化国有企业改革的指导意见》（中发〔2015〕22号，以下简称《指导意见》）指出：改组组建国有资本投资、运营公司，探索有效的运营模式，通过开展投资融资、产业培育、资本整合，推动产业集聚和转型，优化国有资本布局结构；通过股权运作、价值管理、有序进退，促进国有资本合理流动，实现保值增值。《指导意见》还提出国有资本投资、运营公司作为国有资本市场化运作的专业平台，要依法自主开展国有资本运作。学习领会《指导意见》精神，我们认为，改组国有资本投资公司，是完善国有资产管理体制、改革国有资本授权经营体制的重要载体；国有资本投资公司是落实国家战略，推进产业转型、产业集聚，优化国有资本布局结构、增强国有经济整体功能的重要平台；国有资本投资公司应在授权范围内市场化、规范化运作国有资本，确保国有资本保值增值，服务于“做强做优做大国有企业，增强国有经济活力、控制力、影响力、抗风险能力”的总目标。（一）发挥国有资本市场化运作平台作用，服从服务于国家战略，推动国有资本向命脉和民生领域集中党的十八届三中全会《决定》提出，国有资本要更多投向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域，重点提供公共服务、发展重要前瞻性战略性产业、保护生态环境、支持科技进步、保障国家安全。国投按照国有资本投资运营要服务于国家战略目标的要求，坚持发展壮大实体经济，投资大项目，发挥大作用，推动国有资本向命脉和民生领域集中。国投始终坚持将国家需要与企业发展紧密结合，在西部大开发、新疆跨越式发展、海峡西岸经济区建设、京津冀一体化、雄安新区建设等国家重大战略实施中，率先布局，示范引领，投资建设了一批在国民经济和区域发展中起支撑作用的大项目。比如，在我国第三大水电基地雅砻江流域，首创“全流域梯级滚动开发”模式，实现了水电资源综合开发效益最大化，规划装机3000万千瓦，已投产1470万千瓦，是我国“西电东送”的骨干电源点；在人迹罕至的罗布泊，投资建设了年产150万吨硫酸钾的生产基地，使我国钾肥的对外依存度从75%左右下降到40%，昔日的“死亡之海”变成了造福“三农”、保障国家农业生产和粮食安全的战略工程；投资建设的国投天津北疆4台百万千瓦超超临界发电机组，是集“发电-海水淡化-浓海水制盐-土地节约整理-废物资源化再利用”五位一体的循环经济项目，各项环保指标均达到燃气机组排放标准。国投主动适应经济发展新常态，坚持五大发展理念，加快对经济社会发展重点领域、薄弱环节的投资力度，努力发挥国有资本的引领带动作用。贯彻落实中央脱贫攻坚的战略部署，与财政部、中国烟草总公司联合设立国内第一支市场化运作的产业扶贫基金，首期募集资金28亿元，助力14个集中连片特殊困难地区整体脱贫；联合中央企业发起设立中央企业贫困地区产业基金，首期募集资金122亿元，培育带动贫困人口脱贫的经济实体，助力精准扶贫、精准脱贫。积极应对人口老龄化挑战，立足解决“失能、半失能和失智老人”的养老问题，加大国有资本对涉及亿万群众福祉的养老产业的投资，北京、广州两个医养结合的养老项目将投入运营。为保障国家水资源安全供给，解决京津冀水资源短缺问题，投资建设的天津北疆电厂一期日产20万吨海水淡化项目已成功进入市政管网；通过消化吸收以色列技术，组织科研攻关，自主创新，突破三倍浓缩多效蒸馏海水淡化技术难题，掌握了海水淡化的关键技术，二期在建的30万吨海水淡化项目将全部采用国产化设备，具有完全自主知识产权，投产后将成为全国最大的海水淡化基地。（二）主动融入供给侧结构性改革，大力调整结构，优化国有资本布局国有企业是推进供给侧结构性改革的主力军，在供给侧结构性改革中要发挥示范、引领、带动作用。国投主动融入中央供给侧结构性改革的部署，落实国家产业政策和重点产业布局调整总体要求，不断调整优化国有资本布局结构，有进有退、有所为有所不为，着力优化国有资本配置结构，提高国有资本运营效率。国投坚持推进结构调整，努力在股权合理流动中实现资本优化配置，滚动编制投资项目三年退出规划，推动国有资本从不符合国有资本功能定位的项目中退出。近年来，国投通过市场化机制，共退出项目近1900个，其中控股项目近300个，回收资金240亿元，并全部投向国家需要重点发展的行业和区域，集中力量促进主业发展。作为国资委国有资产经营平台，国投成功化解了原中国高新的张铜危机，圆满完成了对中国包装总公司的托管任务；重组了中投保、中纺物资、电子工程院、中国成套、中国高新五家企业，通过业务梳理、明确战略定位和主业、增资改制、输出管理、文化融合、推动内部改革、理顺运行机制等举措，促进了划转企业的健康发展。国投认真贯彻落实中央关于供给侧结构性改革的部署，加大国有资本调整力度，大力压缩、坚决淘汰过剩及落后产能，在“三去一降一补”中发挥了国有资本投资公司的示范带动作用。航运去产能方面，2014年将航运业务整体划转给中国海运，划转船舶共15艘101万载重吨，同时将沿海电厂90%以上电煤运输交由中海散运承运，实现了优势互补、合作双赢。煤炭去产能方面，按照党中央、国务院关于化解煤炭行业过剩产能、推动煤炭行业实现脱困发展的要求，以国资委组建央企煤炭资产管理平台公司为契机，积极推进全部所属3418万吨/年的煤炭业务重组，2016年8月，将煤炭业务整体划转给央企煤炭资产处置平台，成为第一家煤炭业务整体退出的中央企业。煤电去产能方面，国投“十三五”期间不再新建火电项目，并逐步退出小容量、高能耗煤电机组，近年来共转让煤电装机901万千瓦。（三）创新投融资方式，以基金投资方式发展战略性新兴产业，培育经济发展新动能国有资本投资公司担负着产业培育使命，要创新投资融资方式，按照国家产业转型升级的方向，引导各类资本向前瞻性战略性产业集中。产业投资基金是有效撬动、融合财政资金、企业资本、金融资本和社会资本，更好地推动产业转型升级的重要方式。近年来，国投将产业投资基金作为培育发展战略性新兴产业的有效途径，放大国有资本功能，培育新技术、新产业、新业态，形成新动能。国投组建成立国投创新、国投创业、国投创合、国投创益、海峡汇富五个基金管理公司，形成覆盖VC、PE、FOF、政策性专项基金等不同类别的综合性基金管理业务。截至2016年底，国投共管理基金44只，规模达1465亿元。发起设立国家先进制造产业投资基金，重点投资轨道交通装备、工业机器人、新能源汽车等领域；发起设立国投科技成果转化创业投资基金，服务国家创新战略，聚焦国家重大科技成果转化；发起设立国家新兴产业创业投资引导基金，服务“大众创业、万众创新”；发起设立京津冀产业协同发展投资基金，首期规模100亿元，助力京津冀一体化落地生根；发起设立国投水环境基金，解决北京市排水、污水处理、再生水、污泥处置等设施建设的资金需求。以国投发起设立并管理的先进制造基金为例，2016年6月成立，首期募集资金200亿元，当年完成投资项目17个，实际投资近70亿元，涉及工业机器人、高端船舶和海洋工程装备、高端药品、医疗器械等八大领域，并在支持实体经济发展方面，体现出三个突出特点。一是发挥和放大国家财政资金使用效率，支持实体经济发展。初步统计，对已投的项目，国家出资的总体放大效用达18倍以上，有效发挥了国家财政资金的放大和导向功能。二是以基金为纽带，推动中央与地方互动协作，支持地方制造业转型升级。三是以制造业转型升级为突破口，深入推进供给侧结构性改革，着力突破“卡脖子”环节。二以制度创新为核心，深化国有资本投资公司体制机制改革改革开放以来，我国国有企业的经营机制、管理体系、企业面貌都发生了根本性变化，国有企业活力和竞争力不断增强，总体上已经同市场经济相融合。但也要看到，随着我国经济进入新常态，国有企业的管理体制和经营机制与新形势、新任务的要求相比，仍存在一些不适应之处，比如股份制改革仍有差距，企业治理结构还不完善，职业经理人制度、市场化经营机制还不健全，等等。学习领会党的十八届三中全会和习近平总书记关于国企改革的系列重要指示精神，我们认为，深化国有企业改革的关键，就是要以问题为导向，以制度创新为支撑，以形成市场化运行机制为核心，全面改革现行管理体制与国有企业融入全球经济一体化大环境不相适应的体制机制，有效激发企业发展的活力和动力。国投在试点改革中，大力探索实践国有资本投资公司的体制机制和运营模式，形成了“三试一强”的经验和做法。（一）试机制，一企一策分类授权，在激发子公司活力方面取得突破按照习近平总书记关于国有企业改革要“着力创新体制机制，加快建立现代企业制度”的指示，国投按照“一企一策、试点先行”的原则，分类授权，推动子公司成为独立的市场主体。一是分类授权，落实责任。国投选取外部条件、公司治理、人才队伍建设和企业竞争力四个维度的14个指标对所有二级子公司进行了全方位的测评，将子公司划分为充分授权、部分授权、优化管理三类。选取国投电力、国投高新开展充分授权试点改革，将《公司法》规定的选人用人权、自主经营权、薪酬分配权等70多个事项授权国投电力董事会和国投高新董事会决策，推动决策责任归位和管理责任到位，实现资本权利上移，产业经营责任下沉。对国投矿业、国投交通、国投资本等9家子公司提出授权清单，实行授权管理。目前，除面向集团内部服务和新设立的子公司外，其他子公司分类授权改革已全部到位。二是做实子公司董事会，开展职业经理人改革试点。在分类授权改革中，通过推行股权董事制度，做实子公司董事会，推动子公司董事会成为决策和责任主体，确保授权“授得下、接得住、行得稳”。总部派出董事由兼职改为专职；由总部代行决策改为独立决策；董事对决策终身负责。坚持党管干部原则与董事会依法选择经营管理者相结合，选择国投电力进行职业经理人改革试点，选聘了6位职业经理人。（二）试管理，重塑总部职能，在探索国有资本投资公司管控体系方面取得突破习近平总书记强调，推进国企改革要奔着问题去，以增强企业活力、提高效率为中心，提高国企核心竞争力。试点改革中，国投根据国有资本投资公司的功能和定位，提出“重心下沉、激发活力、重组整合、重塑职能”的改革思路，确立了“小总部、大产业”的改革目标，着力解决决策审批过多集中在总部，职能交叉、关联职能衔接不紧密，管服并存、服务保障行政化等问题。一是下放部分职能。简化审批流程，建立总部权利清单，明晰总部与子公司的权责边界；推进授权改革，推动股东权利和经营权利相分离，将产业经营职能能放的、该放的坚决下放子公司。二是整合交叉职能。对相近管理职能进行整合，出现交叉、分离的，原则上集中到同一个部门，缩减管理岗位。政策研究、行业研究融入战略发展职能；全面预算、全面风险管理等纳入财务管控职能；统筹业绩考核与绩效激励职能。三是推动服务共享。设立共享中心，承担保障工作，统筹后勤服务、医务、信息化终端及网络维护、离退休工作站服务等保障工作，以及职称评审、档案、培训计划的组织实施等职能支持工作，实现管服分离，做到管理有效率，服务高质量。四是加强核心职能。着重提升总部战略决策能力、资源配置能力、资本运作能力、监督评价能力和加强党的建设能力。总部改革后，职能部门由14个减少为9个，处室由56个减少到32个，管理人员控制在230人以内。建立起与管资本相匹配的组织机构和决策体系，形成了决策科学高效、责任权利明确、监督全面深入、激励约束到位、发展富有活力的管理体制。初步建立了“小总部、大产业”的组织架构。集团总部主要通过公司治理机制，对所出资企业履行出资人职责，行使股东权利，全面落实国有资本经营责任。（三）试监督，整合监督资源，在防止国资流失方面取得突破习近平总书记多次强调，要加强监管，严防国有资产流失。试点改革中，国投推进专业监督与职能监督结合、业务监督与纪检监督结合，各部门协同实施监督，发挥各自专业优势，变“专科大夫检查”为“全科大夫会诊”，形成“查、督、办”工作常态化和闭环管理机制，确保授权到哪，监督跟到哪，授权有边界，监督全覆盖。针对同体监督偏软问题，推行审计集中改革，审计监督权上收总部，并设立审计中心，子公司原则上不设审计机构，按外部监管要求必须设的，业务服从总部领导，审计负责人以总部考察推荐为主。针对问责不到位问题，强化审计部门向董事会与风险管理委员会负责的工作机制，设立稽查办公室，加大整改和问责力度。针对“事后诸葛亮”问题，推行外派监事会向内设监事会改革，发挥监事会过程监督与审计事后监督的合力。通过授权经营和监督体系的同步改革，打破了“一放就乱，一收就死”的怪圈，既激发了活力，又确保了健康发展。（四）强党建，全面落实管党治党责任，在加强国企党建方面取得突破习近平总书记强调，要加强和改进党对国有企业的领导，充分发挥党组织的领导核心和政治核心作用。国投坚决贯彻落实中央全面从严治党的要求和全国国有企业党的建设工作会议精神，在改革试点的同时全面加强党的建设。一是全面落实“四对接”。按照党建工作写入公司章程的要求，完成了公司章程的修改。14家二级企业、43家三级企业完成了章程修订，明确了党组织在公司治理中的法定地位。公司党组研究制定了《建立健全党建工作责任制的实施意见》，以签订责任书的形式层层落实责任，对党组织书记抓党建进行考核。二是在改革试点中着力解决党的建设“四个化”问题，国投党组坚持目标引领和问题导向，建立了“国投卓越党建管理模式”，涵盖党建管理体系、党建管理原理、党建管理方法、党建项目化管理、党建考核办法和互联网+基层党建六方面，在442个基层党组织进行了三年的实践，增强了基层党组织的战斗堡垒作用，得到了中组部和国资委的认可和肯定。2017年6月，国投党组提炼总结的“卓越党建”理论基础和实践成果——国企党组织工作实务参考丛书正式出版发行，为国有企业加强党建工作提供了可资借鉴的做法。三是积极探索混合所有制企业加强党建的有效路径。按照国有资本投到哪，党组织就建到哪，健全的组织生活就保障到哪的要求，国投混合所有制企业党建工作做到了“有组织、有活动、有作用、有影响”。三统筹联动，创新突破，推动国有资本投资公司试点改革取得更大成效习近平总书记强调，试点能否迈开步子、趟出路子，直接关系改革成效，要发挥好试点对全局性改革的示范、突破、带动作用。改组国有资本投资公司是深化国有企业改革的重要内容，是推动国有资本合理流动优化配置、做强做优做大国有企业的重要途径。当前，国有资本投资公司试点改革进入全面深化、巩固提高的阶段，需要政府部门、国资监管机构、试点公司统筹联动，营造良好的外部环境和配套政策支持，推动试点改革实现更大突破，取得更大成效。（一）进一步理顺政府、国资监管机构和国有资本投资公司的关系1993年党的十四届三中全会就提出，国有企业建立产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度。随着国有企业改革的深化，政企分开制度框架初步形成，国有资产管理体制改革稳步推进，国有资产出资人代表制度基本建立，国有企业现代企业制度建设取得明显成效。但也必须看到，现行国有资产管理体制中政企不分、政资不分问题依然存在，比如，政府和国资监管机构对国有企业的干预仍然过多，国有企业形成有效的公司治理结构还有不少深层次问题有待解决，一些企业董事会形同虚设，企业领导人员选聘和管理市场化程度不够，等等。国有资本投资公司作为授权经营国有资本的公司制企业，应当作为政府、国资监管机构和实体经营企业之间的桥梁，在进一步理顺政府、国资监管机构和企业之间的关系上，做出更大的探索实践。政府要结合“放管服”改革，进一步减少行政审批事项，建立企业审批事项“正面清单”，大幅度削减政府通过国有企业行政性配置资源事项；制定完善经济社会发展规划、产业政策和国有资本收益管理规划，营造各类所有制资本公平竞争的市场环境。国资监管机构要围绕增强企业活力和提高效率，建立完善监管“权力清单”和“责任清单”，聚焦监管内容，该管的要科学管理、绝不缺位，不该管的要依法放权、绝不越位，将依法应由企业自主经营决策的事项归位于企业；建立健全国有资本进退机制，制定国有资本投资负面清单，推动国有资本更多投向关系国家安全、国民经济命脉和国计民生的重要行业和关键领域；按照“一企一策”原则，加大对国有资本投资公司重大决策、人事任免、考核激励的授权力度。做实做强国有资本投资公司董事会，建立健全权责对等、运转协调、有效制衡的决策执行监督机制，实现规范的公司治理；切实落实国有资本投资公司董事会依法行使重大决策、选人用人、薪酬分配等权利，保障董事会依法独立行权履职。（二）完善国有资本投资公司试点改革的配套政策改组组建国有资本投资公司，上联国有资产管理体制，涉及国资监管机构职能转变，下联企业，涉及平台公司的职能定位、监管方式模式和管控方式，需要与其他国有企业改革试点、政策衔接联动、协同配合，才能取得更大的成效。应将国有资本投资公司试点作为综合性改革试点，将落实董事会职权、市场化选聘经营管理者、职业经理人制度、薪酬差异化改革、国有企业兼并重组、混合所有制改革、混合所有制企业员工持股等试点内容纳入其中，通过系统试、全面试、集成试，最大限度地提高试点的效能、释放试点的红利。同时，要完善国有资本投资公司试点改革的相关配套政策。一要健全国有资产监管法律法规体系，做好相关法律法规的立改废释工作。按照立法程序，推动开展《企业国有资产法》修订工作，出台相关配套法规，为完善国有资产管理体制夯实法律基础。二要完善国有企业重组整合涉及的资产评估增值、土地变更登记和国有资产无偿划转等方面税收优惠政策，切实明确国有企业改制重组过程中涉及的债权债务承接主体和责任，完善国有企业退出的相关政策，依法妥善处理劳动关系调整和社会保险关系接续等相关问题。三要完善国有资本投资公司的管理体系，包括国有资本投资公司的战略规划与重大投资、绩效评价、考核分配、收益管理以及国有资本投资公司内部的公司治理、授权管理、战略规划、资本管理、风险管理等制度。特别是要根据国有资本投资公司特点，将国有资本保值增值率、股东总回报率、经济增加值、资产证券化率等财务类指标和资产配置、社会责任等非财务类指标相结合，调整优化国有资本投资公司的考核体系。（三）更好发挥国有资本投资公司市场化专业化运作平台作用将部分国有企业改组为国有资本投资公司，建立高效的资本投资运营模式，有利于推动产业集聚和转型升级，优化国有资本布局，提高国有资本运行效率。国有资本投资公司应当在整合优化国有企业产业资源、布局培育战略性新兴产业、推动供给侧结构性改革中发挥示范带动作用。以国投为例，经过20多年的改革发展，积累了较为丰富的国有资本投资、资本运作、股权管理、股权经营的实践经验，培育了专业的资产整合能力，探索建立了有效的国有资本投资管控体系，形成了“投得准、退得出、能投会卖”的核心竞争力，在国民经济发展和