少数民族社会养老服务的实现机制

少数民族社会养老服务的实现机制

第一节养老观念社会化机制社会化养老是区别于传统家庭养老的一种养老方式，它是通过社会途径、以社会制度保证的养老服务政策、服务项目及服务内容的总和。它是社会从农耕文明向现代工业文明转变的必然产物。我国是世界上老年人口最多、增速较快的国家，快速增长的老年人口使得社会的养老问题更加突出。相对于转型的社会现实，中国社会的养老观念明显滞后于时代。转变养老观念，构建社会化养老服务体系是时代所需，现实所需。少数民族传统的养老观念有养儿防老、多子多福等，随着少数民族现代化建设的不断深入、社会主义市场经济体制的建立和完善，老年人“老有所养”“老有所依”的愿望越来越强烈。构建养老观念社会化机制的原因如下：一老年人口规模急剧扩大、老龄化程度进一步加深如表4-1所示，2009年底，中国65岁及以上老人达到1.1307亿，约占总人口的8.47%。截至2013年底，中国65岁及以上老人已达到1.3199亿人，约占总人口的9.70%。经过五年时间，中国65岁及以上老年人口增长了16.73%。今后，我国将进入人口老龄化的高速发展阶段，据预测，2025年老龄化水平为20%，2048年将高达30%以上，进入重度老龄化阶段。表4-1中国2009～2013年65岁及以上人口数及所占比例老年抚养比是指老年人口抚养比，也称老年人口抚养系数。指某一人口中老年人口数与劳动年龄人口数之比，通常用百分比表示，用以表明每100名劳动年龄人口要负担多少名老年人。如图4-1所示，2009年的老年抚养比为11.6%，并且以每年0.35%的速度递增，截至2013年，老年抚养比已达到13.1%。这意味着对老年人的抚养将占用更多的经济资源，长此以往，势必会影响我国的经济发展速度及增长幅度。图4-12009～2013年老年抚养比二老年人口的高龄化、空巢化、疾病化趋势越发突出在人口老龄化过程中，出现了三个趋势：一是老龄人口高龄化，80周岁及以上的高龄老年人口将持续增长。高龄老年人是病残率最高的人群，比低龄老年人需要更多的医疗保障和日常生活照料。二是中国城乡老年空巢家庭的比例不断上升，2012年为0.99亿人。2015年国家卫计委调查结果显示，空巢老人占老年人总数的一半，其中，独居老人占老年人总数的近10%，仅与配偶居住的老人占41.9%。越来越多的空巢家庭和空巢老人的出现，必将引起一些新的必须应对的社会问题。三是失能、半失能老年人的数量也不断增加，从2012年的3600万人增长到2013年的3750万人。据预测，到2020年，中国失能、半失能老人数将达到5000万左右。面对高龄、空巢和失能老人不断增多的趋势，应从传统养老观念中跳出来，构建社会化养老服务体系。养老观念社会化机制的构建不是一朝一夕的事情，也不是某个人或某个集体的事情，是需要全社会共同努力的事情，我们应结合我国少数民族当前的实际情况，有计划、有步骤地进行。第一，普通民众的养老观念，分为子女和老人两方面。加强舆论宣传，重建道德秩序，重塑和强化家庭养老的责任。尊老敬老助老是中华民族的传统美德，应通过各种宣传活动营造良好的尊老敬老助老的和谐氛围，弘扬中华民族的传统美德，加强子女对老年人赡养的观念，巩固家庭的照顾力量，满足老年人的日常生活以及精神慰藉的需求，使家庭养老适应家庭和社会的变化。与此同时，转变老年人对子女赡养的依赖与期望的传统观念，培养老年人“独立养老”的观念与意识，使子女和老年人都意识到家庭养老向社会养老的发展不是两者之间的简单取代，而是家庭与社会在承担养老义务中主次角色的转换，有助于树立良好的道德风尚和新型和谐的养老观。第二，社会的养老观念转变，也包括社区、非营利机构、政府等。由传统的养老观念向社会化养老观念的转变不仅仅需要家庭成员的努力，更需要社区、社会养老机构以及政府的共同努力。社区和社会上营利以及非营利的养老机构应从根本上改变原有的养老观念，切实从老年人的实际需求出发，充分了解老年人身心的特点，同时，要不断提高工作人员的素质，提供更加专业化、贴心化的服务。在养老观念社会化的过程中，政府应积极强化其主导作用，高度重视老年事业的发展，制定促进社会化养老机制发展的法规政策等。与此同时，政府应积极协调、整合民间组织和社区等各方资源，共同推进养老观念社会化机制。养老服务观念的转变是社会化养老体系构建的思想支撑，其对养老的内容、方式、途径等的转变有着深远影响，所以，对于养老观念社会化机制的构建应从长计议，早日建成适应老龄化社会、适应社会发展水平的老年人服务体系。第二节养老金筹集、运行与给付社会化机制充足的资金是社会保障制度良性运行的基础和前提，资金的保值增值是社保制度持续发展的保障，而资金的社会化发放是社保制度落实到位的有效途径。一养老金筹集社会化机制社保基金的筹集在很大程度上取决于该地区的经济发展水平，养老保险亦是如此。众所周知，我国东、中、西部地区经济发展水平差距较大，而少数民族人民多生活于经济欠发达地区，尤其是中西部的山区和农村，由于这些地区交通闭塞，经济发展滞后，加之受到民族风俗的影响，不愿远离家乡，这些因素都导致经济的落后，人民生活水平和收入水平较低，这就造成养老保险基金筹集困难。因此，实现养老金筹集的社会化是十分必要的。目前，我国农村和城镇之间的养老保险还未完全统筹起来，城镇养老保险采用三方负担制，即由企业和个人各负担一定的比例，国家给予补贴；农村地区养老保险即新农保采取农民按不同等级缴纳养老保险费，政府实行财政补贴。少数民族地区养老金筹集应顺应少数民族地区的特点而做具体分析，少数民族地区由于经济发展落后，人民收入水平不是很高，缴费能力有限，但少数民族地区多因地理位置、民风民俗等特点吸引着越来越多的外地游客，特色产业和旅游业日渐发达，政府的财政收入也有所改观，因此可以加大对缴费群体的补贴力度，或从增加的财政收入中按照一定比例或一定金额用于养老补贴。此外，政府应采取相关政策鼓励发展当地城乡特色产业，促进就业，增加人民收入等。二养老金运营社会化机制经济的快速发展在不断增加人民收入的同时，也会带来通货膨胀的压力，造成资金的贬值。在有效地满足老年群体基本生活的前提下，如何实现养老金的保值增值是至关重要的。养老保险金投资，是指将我国各地的养老金主体集合起来进行投资运营的过程，这一过程要求养老金有一定的收益性，即在选择投资工具上要考虑到养老金的风险，将这种风险置于可以控制的范围，然后尽可能地将养老金的投资收益放在首位，以抵御通货膨胀和经济快速增长的压力，为预期养老金的及时发放提供有效的保障。养老保险金运营是指在养老金投资的过程中，对投资的一系列环节所要进行的收益率分析、养老金的投资周期以及养老金是否转变投资工具的综合管理方式。我国目前的养老金除部分在省级社保经办机构外，绝大部分统一划归到全国社保基金理事会进行运营管理，我国社保基金按照国内和国外的投资环境等方面的不同，种类也有所不同，主要表现在（主要谈国内）：基金境内投资范围包括：“银行存款、债券、信托投资、资产证券化产品、股票、证券投资基金、股权投资和股权投资基金等。基金境外投资范围包括：银行存款、银行票据、大额可转让存单等货币市场产品、债券、股票、证券投资基金，以及用于风险管理的掉期、远期等衍生金融工具。”[1]但到目前为止，养老保险基金的投资渠道仅限于购买银行协议存款和国债。这些投资渠道风险小，收益甚微，难以应对基金贬值的问题。加之养老保险基金投资运行中缺乏有效监管、投资机构行政化等问题，使得养老金的保值增值困难重重。为解决这些难题，应结合少数民族地区特点，做到以下几点。一是养老金投资要具有灵活性。我国养老金还是以基本养老金为主，加之企业建立的补充养老金等，对于基本养老金可以投资于风险较小的项目，以保证老百姓的养老钱能有一个较为稳定的收益；而对于企业年金则可以投资于风险较大的项目，如股票，既能增加收益，又能活跃资本市场。这样两类养老金相结合，可能会产生更好的效果。二是依托现有资源，进行多元化投资。在各国养老金投资项目上，新加坡的投资多元化最为突出，其在公交车、地产、保险等领域的养老金投资不占少数，这样一来，养老金保值增值的机会就更多了。因此，我们应在符合国情和少数民族地区特色的基础上，转变投资模式。如投资当地特色经济，推进特色产业发展，发展特色农产品加工，促进农业产业化；投资当地旅游观光产业等。三是可以适当地将基金交于专业投资公司进行投资运营，并对基金投资运营过程进行监管。三养老金给付社会化机制养老金给付社会化即养老金社会化发放，一般是指对城镇退休人员，由社会保险经办机构统一组织和管理，养老保险经办机构委托国有商业银行、邮局等金融机构，作为养老金的银行代发机构，向退休人员及时足额发放养老金。但对于农村老年人而言还可以增加其他发放途径。养老金发放中存在的问题有：第一，参保职工退休后往往会回到自己的老家或子女家中生活，这样参保职工就远离了参保地，在其他非参保地领取养老金时需要缴纳异地办理费，这样就加重了这类老年群体的压力；第二，对于某些老年人尤其是年迈的老年人来说，居住地与领取养老金的银行之间距离太远，如生活在山区，交通不便，无法及时领取，导致养老金长期滞留银行，影响养老金发放效率和老年人的基本生活；第三，采取邮寄的方式，由于邮寄人员可能不认识养老金领取者而导致无法按时送到；第四，少数民族人民生活的山区和农村由于信息不畅，对于及时更换养老金领取信息、得知发放时间等问题了解较慢，往往会产生各种问题。养老金的社会化发放已成为老年人群及时获得养老金的必要措施，不仅能减轻企业和养老金发放银行的负担，还能有效保障老年人基本生活，同时对养老保险制度改革都大有益处。主要做法有：第一，发挥国有商业银行的作用，由于国有商业银行具有网点多、安全性高等特点，养老保险经办机构可以在国有商业银行为有权领取养老金的老年人建立个人账户，按时将养老金足额打到账户中；第二，发挥邮政系统功能，将能够使用邮递方式发放的养老金及时邮寄给领取者；第三，对于交通闭塞、信息不畅地区的老年群体来说，可以适当发挥农村信用社和村委会的作用，将养老金存放于信用社和村委会，这样既解决了路途远的问题，也解决了邮递员不熟悉领取者的问题；第四，社区作为基层群众组织，与百姓生活联系最紧密，社会保险经办机构可同社区建立工作关系，委托社区代发养老金，并对离退休人员进行相应管理。第三节养老方式选择社会化机制随着我国少数民族地区的经济、政治、文化、人口等多方面的发展变化，原有的养老方式已不能很好地适应新的社会形势，任何单一的养老方式都不能满足老年人的养老需求，需要家庭、社区以及政府等多方联系与合作，形成养老方式社会化机制。在新的社会形势下，建立养老方式社会化机制是必然选择，是完善全面小康社会的重中之重。目前，我国现行的养老模式，包括少数民族地区的养老模式，逻辑上有四种选择。第一，个人自我养老。这种养老方式是指个人在劳动就业期内将现期收入的一部分作为维持老年生活、满足老年生活需求的储蓄储存起来的养老方式；它也包括进入老年后，经过自身努力获得经济报酬的行为。但是，我国少数民族地区的农民多以放牧、种植为生，受自然因素影响较大，且少数民族地区的农民所掌握的经济资源十分有限，收益较低，不能有足够的经济剩余来保障自己的老年生活，因而也决定了个人养老模式在少数民族地区不能大规模推行。第二，家庭养老。这是一种子女对失去劳动能力且无任何经济来源的父母给予经济上的供给、生活上的照顾以及精神上的慰藉的养老模式。目前，这种养老模式在我国，特别是在少数民族地区发挥着主要作用。家庭养老产生于传统的家庭经济，通过“继承式”的方式养老，大大降低了其运行成本；另外，家庭养老在我国少数民族地区有深厚的文化基础，老年人愿意在老年时期有儿女陪伴在身旁，过着“子孙绕膝”的生活；最重要的是，我国农村地区，包括少数民族地区的人均收入水平正逐年增加，家庭养老的经济能力得到增强。如表4-2所示，2009年农村居民家庭平均每人纯收入为5153.2元，到2013年，已增长至8895.9元，增长了42.07%。但是，随着家庭结构小型化（如图4-2所示），且子女外出务工繁忙，无暇照顾老人，家庭养老也出现了亟待解决的难题。表4-22009～2013年农村居民家庭平均每人纯收入图4-2家庭规模（人口调查抽样）第三，集体（社区）养老。这是一种借助明显大于家庭范围的社会力量的养老方式，通常是指在较小的区域范围内，集体组织或者社区为本社区内有资格的老年人发放养老金或提供养老服务。集体（社区）养老需要强大的集体经济实力做后盾，然而，我国少数民族地区大多数农民仍是独立的经济实体，并没有形成规模的集体经济，所以，在少数民族地区很难推行集体（社区）养老方式。第四，社会养老。社会养老是指在某一较大的区域范围内依靠全体社会成员或某些经济实体的力量实现养老责任共同分担的养老方式。社会养老主要分为社会养老保险和商业养老保险两个部分。社会养老保险，是指收取保险费，形成社会保险基金，用来对其中因年老、疾病、生育、伤残和失业而导致丧失劳动能力或失去工作机会的成员提供基本生活保障的一种社会保障制度。其兴办主体是国家，保障的对象是社会全体成员，它侧重的是社会公平。商业养老保险则是根据大数法则，通过订立保险合同运营，以营利为目的的保险形式，商业保险关系是由当事人自愿缔结的合同关系。社会养老保险是以政府为绝对主导力量的养老保障，这会造成政府运行效率低、政府财政负担过重、劳动者积极性下降等。而商业养老保险是市场经济的产物，与社会养老保险相比，它对参保人有更高的支付能力要求。不论是社会养老保险还是商业养老保险，都是社会经济发展到一定阶段的产物，然而，目前我国少数民族地区的经济发展水平还远远没有达到。2010年，我国民族自治地方地区生产总值为38989亿元，仅占全国国内生产总值的9.71%，到2012年民族自治地方地区生产总值达到54079.52亿元，占全国国内生产总值的10.41%。虽然其所占比例有所增加，但与工业化国家相比仍有较大差距。因此，我国少数民族地区的发展水平决定了社会养老不能作为其主导的养老模式。图4-32012年民族自治地方三大产业增加值及地区生产总值图4-42011年民族自治地方三大产业增加值及地区生产总值图4-52010年民族自治地方三大产业增加值及地区生产总值表4-32010～2012年民族自治地方三大产业增加值及地区生产总值我国少数民族地区欠发达的发展水平决定了在那里不能单一地实行某一种养老方式，而是应根据其实际情况，建立起以家庭养老为主，同时又充分调动自我养老的积极性，在此基础上积极探索集体养老和社会养老的实现形式，并逐步加大社会养老比重的社会化养老机制。为了实现全面小康社会的宏伟目标，必须采取及时有效的措施来构建养老方式社会化机制。建议如下：第一，在坚持以家庭养老的同时，采取相应的制度性安排化解家庭养老的危机。在经济上，可采取适度的倾斜，对家庭养老做得好的家庭给予政策上的优惠。在法律上，可加大力度保证子女履行赡养老人的义务；强化老年人对经济资源的控制，作为换取子女或他人照料的手段等。第二，全面建立少数民族地区城市以及农村最低生活保障制度。这是养老保障最基础、最重要的制度。只有建立这个制度，家庭养老安全网难以覆盖的老年人群才能有最后的救生圈。我国少数民族地区在建立最低生活保障制度的过程中应因地制宜采取多样化的形式。针对不同困难程度的家庭分别制定给付标准，增加保障类别，例如推荐就业等。第三，积极谨慎地探索集体养老尤其是社会养老的实现形式，并随着我国少数民族地区现代化进程的加快和经济形势的好转逐步加大比重。需要特别指出的是，在探索和建设养老方式社会化机制的过程中，应充分考虑我国少数民族地区的风俗习惯、文化传统等因素，具体问题具体分析，稳步推进养老方式社会化机制的构建。第四节养老机构社会化发展机制根据联合国的统计标准，如果一个国家或地区60岁及以上的人口比例达到10%以上，或65岁及以上的人口比例达到7%以上，那么这个国家或地区就已经属于人口老龄化国家或地区。根据全国第六次人口普查数据显示，2010年11月1日零时我国60岁及以上人口有17759.44万人，占我国人口的13.32%。从东部、中部、西部三个地区分布情况来看：东部地区7935.44万人，中部地区5910.22万人，西部地区3913.78万人，分别占我国老年人口的45%、33%和22%，分别占东部、中部、西部地区人口的13.32%、13.22%和13.51%。由此可以看出，无论是从全国还是从不同地区来看，我国已远远超过人口老龄化界限。随着家庭结构的小型化，子女外出等现象的持续发展，家庭养老已无法满足养老需求，而对于原来受关注的养老机构同样如此。一养老机构社会化发展中的问题目前，我国的社会化养老机构主要包括养老院、敬老院、福利院、老年公寓、托老所、老年康复医院等机构。虽然种类不少，但却存在许多问题。第一，养老机构总量不足，据2013年调查显示，我国现有养老服务机构4.3万个，床位474.6万张，收留抚养各类人员294.3万，而且就情况来看，东部地区养老机构在数量上占有很大比例，少数民族所在的中西部地区所占比例较小，更加不能满足这些地区的养老需求。第二，养老机构的功能雷同，类型单一，不能满足老年人的真正需求。目前的各种养老机构大多是以提供基本养老服务为主，在少数民族地区往往存在不结合老年人具体生活习俗等情况的现象，对于老年人最需要的医疗服务提供欠缺，更不用说日常的精神娱乐活动了。第三，养老机构缺少功能定位。一般而言，养老院接受以养老为目的的老年人，老年康复医院等接受的主要是患病老人，并为其提供各种康复服务。但现实中，却常出现养老机构利用错位的情况，如一些不具备条件的机构接受重病者或生活不能自理者，致使服务质量得不到保证；还有一些老人把护理院当作养老院来用，而患病老人不得不住进养老院。第四，少数民族地区养老机构层次较高，不能较好地提供养老保障。前面提到少数民族地区经济条件较差，如若让子女每月支付一定的费用用于父母养老，这对整个家庭来说会产生一定的负担，因此，许多老年人不能得到养老服务，此外，这些地区有着自己的民族语言、生活习惯，难免会出现不适应养老机构生活的状况，在一些地区空巢老人还承担着照顾孩子和家庭的任务。二养老机构社会化发展中的展望面对种种问题，又该怎样实现养老机构的社会化发展呢？首先，政府应加强对养老产业的投资和支持力度。地方政府应多兴办养老机构，并支持私人养老机构的发展，可以在少数民族聚居区建立不同民族的养老机构，并对其进行有效监督，以缓解我国养老机构总量不足的问题，更好地应对人口老龄化。其次，养老机构应根据老年人的具体情况提供个性化服务，而不能仅局限于基本生活的照料，要进一步增加医疗、保健、康复等功能。如可以为老年人提供定期会诊，给予生活不便的老年人更多的帮助，安装各种便利设施；适当举办一些民族特色的娱乐活动，让老年人参与其中，使其身心均能得到良好的照顾。再次，明确社会化养老机构的性质和功能。现存的大多数养老机构并不具备社会化养老的性质，在本质上只是作为社会福利机构而存在，属于一种“社会收养”的性质。住在养老机构中的老年人大多是年迈无依、慢病缠身，因此对养老机构进行功能上的分类是必需的。各类养老机构应充分发挥自身功能，做好本职工作，避免出现机构利用错位的状况。在有余力的情况下，可以为更多的老年人提供其他服务。最后，建立多层次社会化养老机构体系。我国应配合社会保障制度，建立社会化养老机构体系，从类型上来讲，建立救助型、市场型、福利型养老机构等。考虑到少数民族地区经济、文化等方面的特点，应努力在这些地区多建立救助型和福利型养老机构，为那些经济困难、缺乏儿女照顾、生活不能自理的老年人提供保障。从覆盖范围上来讲，可以在市、县、乡级地区建立种类完善的养老机构，但考虑到少数民族多生活在山区和农村，则可以在村落连接带建立级别较低的养老机构，这样既能让老年人不离家就能享受到社会化养老服务，让儿女安心，又能兼顾到老年人的文化、生活习俗等。第五节养老服务社会化管理配套机制一引导养老服务投资主体多元化发展养老服务业要按照政策引导、政府扶持、社会兴办、市场推动的原则，大力推进投资主体、投资方式多元化。一是鼓励和引导企业和个人利用产业升级转型多余的资源如厂房、资金等，兴办养老经济实体，向新兴的养老产业发展。二是引入市场机制。要改变养老机构非营利的体制束缚，允许养老机构差别化经营，根据老年群体的健康状况、支付能力和服务需求，设定不同层次的服务和收费标准供老人选择，可以是有偿服务、低偿服务、政府购买的无偿服务，经营者自负盈亏。政府则通过购买服务、政策补贴等方法给予支持。三是加强管理。政府在主导养老服务业社会化、产业化进程中，要制定好政策、产业标准，设定准入门槛。在机构运作中，要做好监管工作，促进其规范化建设，要尽快成立我国养老服务行业协会。二大力扶持，促进民办养老服务机构发展民间资本投资兴办养老服务机构是加快养老服务产业发展的重要途径，是养老服务社会化的中坚力量。一要放宽民办养老服务机构准入门槛。允许民办服务机构从小做起，满足一定的设施条件后先运作起来，边运作边发展。政府要积极培植这些小型养老服务机构，帮助规范管理，拓宽服务内容，或者可采用公办民营、民办公助等形式，借助专业化社会组织力量促进养老机构发展。二要落实政府补贴。养老服务业是一个微利行业，考虑到目前养老服务收费实际情况，以及鼓励社会资金进入养老服务业的需求，政府要对这类企业化运作的民营养老服务机构予以政策上的优惠和补助。三要落实有关服务业的保障措施。如在土地安排、信贷支持等方面给予政策支持，并且其所办医疗机构符合资格条件的，应同意将其纳入医保定点范围。三整合资源，完善居家养老服务网络居家养老是大部分老年人的首选，要继续扩大居家养老服务的内容、服务面，以社区（村）养老服务中心为主体，积极开展日间照料、医疗保健、老年文体等综合服务。要探索城乡居民通过以房养老、合居共住养老、房产置换养老等各类新模式，开发养老资源。同时，应进一步搞好社区为老服务的信息资源、硬件资源、人力资源、财力资源等方面的整合。要依托社区（村）逐步建立为老服务网络，在社区（村）普遍建立老人信息库，将其生活习惯、健康状况、家庭情况、子女联系方式、所需服务项目等相关资料输入电脑，一户一档，实施动态管理。将社区（村）各种服务资源、服务工作人员等分类也输入社区（村）服务网，统一调配、统一使用，建设便捷有效的养老服务网络。四拓宽渠道，积极培育养老服务队伍逐步建设一支专业化与志愿者相结合的养老服务队伍。要加大养老服务专业人才引进力度，积极与有条件的高校和职业教育机构合作设立养老管理与服务、老年护理、老年社会学和老年产品研发等专业。要面向社会鼓励各类职业培训机构对养老服务人员开展职业道德、专业知识和岗位技能等方面的培训，考试合格发给相应的职业资格证书。同时，大力发展养老服务志愿者组织，如青年志愿者队伍；创新以老养老互助队伍，通过社团形式将社区低龄健康老人组织起来，为高龄的、需要照顾的老人提供居家服务。五积极推进养老服务投资主体的多元化，逐步引入市场机制，加强养老事业的规范化管理工作养老服务业的投资多元化是今后工作的主攻方向之一。我国已开始专项调研、编制综合性的《加快养老服务体系建设的若干意见》，鼓励民间资本投资养老事业，进一步明确引入市场机制的若干规定，逐步探索形成政府购买服务为主，财政补助逐年有序增加，队伍建设专业化、职业化发展，志愿者相结合的老年服务产业。同时，将切实贯彻“十二五”规划对养老事业培育的要求，对养老机构将按照营利和非营利两个层面进行设立和管理，逐步形成政府主导、社会参与、投入多元、市场化运作的老年机构投入和运作机制。大力扶持养老服务市场，积极培育行业协会，健全市场准入和规范管理的政策体系。着力开展专业培训和人才引进，不断完善人才激励机制，逐步建成一支拥有专业化职业化资质、志愿和专职相结合、互助和消费服务相配套的养老服务队伍。六建设专业化养老服务队伍养老队伍的专业化和职业化是养老服务发展的必然趋势。《社会福利机构管理暂行办法》规定：社会福利机构中不具备上岗资格的护理人员、特教人员应当接受岗前培训，经考核合格后持证上岗。但是现今许多民办养老机构中的护理人员没有系统的培训，不是因为他们不想参加培训，而是因为现今我国缺乏培训养老机构中护理人员培训的部门，培训的内容是什么、培训的有权考核发证机关是谁等，都没有法律法规依据，因此造成我国民办养老机构中护理人员培训难的情况。护理人员的专业化可以促进养老机构服务的专业化。因此，政府应制定相应的法律法规来明确培训的主管部门、指定有权的考核发证机关，并且指导培训的主管部门明确关于培训的事项，包括培训的内容、培训的时间、培训的有效期等一系列的细则，使护理人员的培训可以起到促进护理人员专业化、护理工作规范化的作用，更好地为老人提供服务。专业的护理人员目前在国内奇缺，全国所有机构的护理人员仅有20余万人，而拿到护理证的只有两万多人。目前国内大专院校还没有专门的老年护理、服务方面的专业设置，职业培训机构受市场经济的支配，也未开展专门的老年服务护理培训。老年服务、老年经济的理论研究刚刚起步。老年产品的研发因其市场尚未发育，盈利率相对较低，在国内还很少有研发机构、大专院校开展专门的研究。七完善我国养老产业的相关法律法规养老服务需要在一个立法的框架下发展，中国目前还没有相关的法律框架，所以养老产业也就没有计划、随意地发展。而这样没有规范的状态，使很多企业缺乏积极性。政府除了提供公共资金支持养老事业，提供项目启动资金，还需要建立法律框架，做好法律框架下的管理和监督工作。党的十八届四中全会提出全面推进依法治国，实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要。实践证明行之有效的，要及时上升为法律。实践条件还不成熟、需要先行先试的，要按照法定程序做出授权。对不适应改革要求的法律法规，要及时修改和废止。市场经济是法治经济，和谐社会是法治社会。推进国家治理体系和治理能力现代化，必须搞好法治建设。改革经验告诉人们，市场只有和法治相结合，才能克服市场机制的盲目性。同样，在和谐社会建设中，需要从解决人民最关心的教育、就业、收入分配、社会保障、医药卫生、住房等问题入手，依靠法治营造更加公平、和谐、有序的社会环境。在社会化养老服务法律体系的建设方面，2012年12月28日，全国人大常委会对《老年人权益保障法》进行了修订，增加和修订的内容很多，符合加快推进社会化养老服务的要求，民政部也于2013年6月出台了两部配套法规，即《养老机构管理办法》和《养老机构设立许可办法》，上述法律和部门规章都于2013年7月1日开始正式施行。这些法律法规基本符合当前实际，将养老服务纳入法治化、规范化轨道，但也有需要进一步规范和完善的地方。长期以来，由于我国的养老习惯以家庭养老为主，社会养老以公办的社会福利机构为主，因此，国家、省、市在养老服务的立法方面显得比较滞后，同时，这两个法规也只能从民政部门的角度对养老机构进行管理。由于养老服务是个安全管理要求相对比较高的行业，并且涉及多个比较专业的部门，仅从安全方面来讲，就涉及消防安全、食品安全、医疗卫生安全等方面。这些方面民政部门不仅承担不了应有的责任，也起不到理想的管理作用。因此，相关立法机构有必要制定法律法规来弥补这方面立法的空白，以大力推动我国民办养老机构的发展并规范其服务和管理，进一步完善我国的养老服务体系建设，不断巩固壮大我国养老服务产业。第六节养老产业市场化社会服务机制中央财政下拨服务业发展专项资金24亿元，支持在吉林、山东等8个省份开展以市场化方式发展养老服务产业试点。通过采取中央财政资金引导，地方政府、银行、企业共同出资设立基金平台，按市场化运作的方式，支持发展居家养老、集中养老、社区综合服务等多种形式且面向基层大众的养老服务产业，促进养老服务产业加速、融合发展，探索以市场化、商业化方式支持养老服务产业发展的体制机制和有效模式。一我国养老市场分析目前我国养老市场供需不平衡，存在缺口的现象，以市场化方式推动养老服务产业发展具有紧迫性，养老服务产业化势在必行。（一）养老市场需求对养老市场需求进行分析后可以得知，目前我国已步入老龄化社会，养老市场需求巨大。根据美国人口咨询局的资料，世界上已经有70个国家进入老龄化社会，而只有中国、格鲁吉亚、亚美尼亚和摩尔多瓦4个国家的人均收入不足1000美元。这说明我国经济发展水平尚处于世界中下水平，老龄化程度却已进入了发达国家的行列，呈现“未富先老”的特征。[2]（二）养老市场供给全国老龄办于2006年2月23日发布了《中国人口老龄化发展趋势预测研究报告》，指出中国老年人口的绝对数是其他任何一个国家都无法比拟的，而且属于老龄化速度最快的国家。所以政府和整个社会需要付出巨大的成本来调整消费结构、产业结构、社会管理体制等。与这种不断增加的需求同在的，是供给上的短缺。我国养老市场供给的特点有：第一，“福利性事业”与“市场化产业”的边界不清。在此，笔者就养老服务“事业”与“产业”进行界定：养老服务事业是社会福利事业的组成部分，是政府责任的体现，依靠财政完成；养老服务产业是将原来由政府包办的养老服务事业的部分责任回归市场，依靠社会资金和力量满足老年人对服务的需求。第二，机构养老发展不规范。第三，居家养老与社区养老的发展比较弱小。我国应当积极对国外养老服务模式进行分析，借鉴学习其经验。具体来说，对国外养老服务模式进行分析后，有以下三点启发：首先，居家养老是发达国家养老模式的主要模式；其次，完善的家政服务体系是居家养老模式的重要支撑；最后，发展居家养老服务应当配套建立完善的保险制度。以市场化方式推动养老服务产业发展可以有效适应老人及家庭需求的客观要求，同时，有利于减轻政府财政负担，是对完善社会保障体系的有益补充，因此以市场化方式推动养老服务产业发展是解决养老市场供需缺口的现实出路。因此，养老服务产业化势在必行。要具体实现养老服务的产业化，首先应当明确养老服务产业化的概念，即养老服务工作从行政性经营到市场化经营、从事业化管理到企业化管理、从非经济实体到经济实体、从财政维持到自负盈亏的过程，在对养老服务业市场化概