宜居城市：中国城市化进程中应对环境和社会挑战的新思路

宜居城市中国城市化进程中应对环境和社会挑战的新思路

一宜居是城市发展的底线宜居城市概念的提出源于联合国1976年关于人居环境的建设和研究的系列活动。宜居城市在我国学术界，特别是城市规划圈中的热烈讨论也不过十多年的时间。中国经济的突飞猛进伴随着城市化的飞速发展，在完成了最近的三个五年计划之后，中国的城市化率已经从不足18%发展到紧逼50%，未来30～40年的城市化率有可能高达79%。城市人口正以每年1800万左右的速度增长，预计到2030年，中国的城市人口将增加到9.1亿，流动人口超过3亿。这个数字背后是就业与商业的无限机会，以及社会与环境的挑战。诺贝尔经济学奖获得者斯蒂格里茨曾指出，中国改革开放之后的城市化进程将是21世纪对人类社会影响最深远的两个议题之一。[1]人类城市发展历史中已经积累的大批案例说明：过快的城市化发展通常伴随着典型的城市病——忽视人的生活尺度，城市居民的生活质量被迫作出牺牲。其表现可以总结为以下六种：①公众出行代价不断攀升，街道拥堵，通勤效率降低，可持续公交系统的投入严重滞后于轿车产业的发展；②经济增长和垃圾产生量增加不能脱钩，垃圾处理方式与循环经济的产业政策脱节，使得垃圾填埋和焚烧成为公共健康的严重威胁；③公共的绿色开放空间日益缩减，身患“自然缺乏症”的市民与自然的关系淡漠，更谈不上珍惜自然资源；④公共服务体系的投资和维系成本转嫁到已经不堪重负的普通使用者身上，经济成果的分配厚此薄彼，特别是住房、教育、清洁用水和医疗资源的分配方面，存在分配不公和缺乏监督的问题；⑤城市社区的身份认知淡漠，城市文化和传统严重被同化，城市的功能和区划开始变得千篇一律，缺乏市民和社区自助及自理的民间机制，缺乏社区单元的整体感、拥有感、自豪感；⑥市民对城市发展的规划和实施既没有事前参与的信息和渠道，也没有实施过程及其后管理的监督，城市市民与城市发展的规划和实施没有关系。这些因素的叠加导致社会的基本单元，即每个单一的市民和家庭在面对政府主导的城市发展规划时，只能被动适应城市的生活和工作，无力感和挫折感有增无减。城市生活的总体质量和幸福感维持在偏低的水平。这些城市病已经不同程度地在我国大多数大中城市中显现，有些病状正呈现恶化的趋势。著名城市专家、教授连玉明曾经指出：宜居是城市发展的底线，是城市品牌价值的“第一要义”。城市经济无论发展得多好，如果违反了宜居的底线和环保的红线，都不是一种可持续的发展[2]。他在解读《中共中央关于制定“十二五”规划的建议》时对中国城市的价值判断和未来城市的发展走向，有几个基本的判断：“第一，城市化将成为转变经济发展方式的最基本的推动力量。第二，生活质量是城市内涵式发展和包容性增长的核心。第三，文化软实力成为提升城市综合竞争力的重要标志。公共文化是城市市民的现实需求，也是公众的基本权益。第四，‘大城市病’给中国城市发展带来风险和挑战。第五，构建以社会公平正义为核心的现代社会治理模式是城市社会服务管理创新的关键。”[3]综上，在史无前例的中国城市化背景下，如何在拉动内需，保持经济增长的同时，打造低碳、宜居的城市，是中国城市发展的必答题。这不仅仅是为了应对全球气候变化，也是中国推进更有全球竞争力的绿色产业和循环经济模式的重要课题。二关于宜居城市的定义和指标虽然专家学者并没有给出统一的宜居城市的定义，但是我们仍然可以通过各方观点描绘出宜居城市的基本脉络。首先，宜居城市的基本指向是城市市民在城市生活中能够体会到的幸福感、安全感、自由感，而不是渺小、压抑、缺乏安全的迷茫和紧张。特别要强调的是宜居的感受是来自市民个体的感受，它是市民个体综合了身体的、社会的和心理的体验之后得出的判断。它不能仅是机构和专家或者行业组织因为某种商业促销的需要，单方面评定的结果。中国城市科学研究会秘书长顾文选研究员于2007年推出了得到住房建设部认可的《宜居城市科学评价标准》，他曾经对媒体表达，一个城市宜居不宜居，当地的老百姓最清楚。无论是国内还是国际上关于宜居城市的论述，从城市功能的角度来说，都应该具备几个基本的素质：稳定的政治环境，公平和平等的经济机会，有活力的地方或者本地商业活动（这有别于大型、跨地域的商业垄断行业），在大众支付能力范围内的住房，有效可靠的公交系统，清洁的自然环境，公平的公共投资政策和公平且有质量保证的健康、教育和文化服务，以及市民起居出行中的安全保证。同时，有城市公共空间，使市民之间有积极的互动平台和机制，城市可以借此保持活力，听到并尊重市民的声音。从这些功能和服务的核心价值来看，以下三个维度是最关键的：第一，各类服务的通达性和可获得性；第二，各类服务和资源分配的公平性；第三，公众和社区的参与性。这三个核心价值决定了城市个体对宜居城市质量的感知——对城市服务的评价。比如良好的通勤、丰富和满意的就业机会、可靠的通讯、清洁的环境卫生，充足和支付得起的饮水、医疗、食品、教育和其他市政服务；同时市民还能参与到相关的政策制定过程中，及时反映、表达自己对政策制定和实施的意见和建议。国内有关宜居城市标准的研究和制定，首推中国城市科学研究会的《宜居城市科学评价标准》[4]。该研究于2005年12月正式向建设部申报立项，2007年4月通过建设部科技司组织评审验收（见表1）。该标准从社会文明度、经济富裕度、环境优美度、资源承载度、生活便宜度、公共安全度六个方面对宜居城市进行了权重打分，按照分数的不同将城市分为宜居城市、较宜居城市和宜居预警城市。此外，还列出了四项“一票否决”条件：社会矛盾突出；社会贫富两极严重分化；近3年曾被国家环保总局公布为年度“十大污染城市”以及区域淡水资源严重缺乏或生态环境严重恶化。表1宜居城市科学评价标准（中国城市科学研究会）中国城市的发展速度可谓日新月异，自《宜居城市科学评价标准》发布之后短短四年时间，城市发展的新趋势已经在诸多方面明显超越了指标体系能涵盖的范围。笔者认为需要有所补充，以下仅举一些例子。首先，社会文明度的指标应该是这套指标体系中最可圈可点的部分。建议在这个指标中加入“社区文化指标”和“社区自助及自理指标”，应该凸显基层的社会组织和服务组织的特殊作用。公众参与的内容可以更丰富和具体，如在市政工程的社会、环境和公共健康影响评价方面应该有公众参与的渠道和机会，有可行的机制回应公众有担心和疑问的工程。其次，有些特殊人群对宜居城市有特别重要的意义，但是他们的生活与工作状况得不到反映。例如在经济指标中，城市富足程度的指标过于笼统，农民工、拾荒者、环卫工人等人群的经济状况反映不出来。他们的工作对宜居城市有特别重要的意义。据报道，北京有拾荒者30万，他们对北京垃圾的资源化和无害化作出了巨大的贡献，而且他们在我国垃圾前端减量方面仍然有很大的潜力可以发挥。他们的经济状况、在垃圾处理过程中的工作方式与工作条件，以及他们在政策制定及实施过程中的主动参与机会，对于城市环境都是比较敏感的因素，但是在评估中没有得到必要的反映。考虑到从2009年开始，生活垃圾和工业固废的危机愈发浮出水面，仅仅是“生活垃圾无害化处理率”这样的指标已经不能全面和有力地反映现实问题。又比如人均绿地面积和城市绿化率的指标不能反映公众对绿色空间更合理使用的可能性，不能反映公众对城市绿色空间规划过程的参与水平。绿色空间不应该仅仅停留在园林部门独自分配和代管的水平上。经验表明对于绿地，公众参与管理，开拓共管、共用的管理模式，不仅有利于降低行政管理的成本，还有利于公众改善甚至重建与自然的关系。具体说，例如在社区方面的指标设计上，应当凸显社区景观营造的社区居民的内在动力，而不能仅仅依据城市规划专家的评定。另外，城市出行方面的指标已经完全不能反映近2～3年来的城市拥堵和通勤状况。例如对于以步行和自行车低碳出行为主要方式的慢行交通系统基本没有提及，道路路权的问题也没有综合考虑。公交道路的投资、服务系统运行的公众监督问题仍然比较弱。这都需要更加具体的指标。三中国宜居城市的挑战和机会全国已经先后有100多个城市提出了宜居城市的发展目标。但是真正使用《宜居城市科学评价标准》体系，认真实施规定内容的城市仍然凤毛麟角。2005年1月，国务院批复了《北京城市总体规划（2004～2020年）》，将北京定位为“国家首都、世界城市、文化名城和宜居城市”。古都北京第一次提出“宜居城市”的理念，将打造“宜居城市”作为北京的发展目标之一。但是，北京宜居城市规划已经批准六年有余，北京在多项公众有较深感触的指标上却都面临着日益严重的挑战，垃圾和污水等引起的健康风险、高房价带来的不确定性、对公交换乘和堵车的苦恼和积怨都在与日俱增。1.垃圾围城最近两年，北京与宜居城市相关度较高的议题不断成为热点话题。垃圾围城和交通拥堵问题直接挑战了首善之都的发展目标：宜居的北京是否会成为可望而不可即的目标呢？人们从垃圾的现状可以窥见一斑。中国超大城市在生活垃圾产生量上的持续增加和垃圾处理带来的社会环境危机应当引起我们的反思。我国城市在固废治理中，不论是前端抑或后端技术的选择和应用，以及在处理不同利益群体间的关系方面，都有大量工作要做，特别是需要在公开、参与、公正、科学等方面下大力气。在2009～2010年间，北京市委、市政府在发布和实施《关于全面推进生活垃圾处理工作的意见》时，有一定的公众参与，但是在有关600个垃圾分类试点小区的公众监督，特别是与民间组织合作，邀请民间组织参与和评估试点小区的成效方面，仍然雷声大雨点小。而国家在有关焚烧方面的政策，以及具体的焚烧设备和项目的可行性论证和环境影响评价等信息，公众仍然非常缺乏畅通渠道去了解，更谈不上对已经上马的焚烧项目的设备运行进行监督了。国外的经验表明，只有经过信息的公开，对设备运行的充分监测，才能最大限度地降低城市居民对这类项目的恐惧，设备运行也将因为足够的监督，减少低效与出错的可能性。2.交通拥堵2009年，中国汽车保有量约占世界汽车保有量的3%，但交通事故死亡人数却占世界的16%。中国已经成为世界上交通事故死亡人数最多的国家之一。中国（未包括港澳台地区）交通事故死亡人数已经连续十余年居世界第一[5]。由于大力发展私家车消费、轻视公共交通建设造成的城市出行难，是另一个大问题。城市拥堵不仅降低市民的生活质量，而且降低经济效率。反思国外城市病，不难看出宜居的城市规划需要以人为本，而不是以车为本，或者以中央商务区为本。因此我国在“十二五”规划中，必须把握好私家车出行与大众公交出行两者的平衡。道路资源作为公共物品，必须在不同人群使用之间保持公平，这是中国宜居城市的包容性增长的重要内容。3.低碳与节能除了国内视角之外，气候变化下的城市选择越来越受到重视。自2009年哥本哈根联合国气候变化会议之后，低碳和节能减排日益成为经济发展的条件。宜居城市显然也需要把低碳和气候变化的问题纳入指标考核的体系中。节能减排工作除了继续深化产业结构调整、技术管理之外，社会广泛参与应该起到更大的作用。气候公共政策中的公众参与和信息公开必须得到具体的落实，让产业节能减排方面的工作得到广泛的社会理解和支持，同时也得到公众的有效监督，从根本上改善“上有政策下有对策”的局面。公众也是最庞大的消费者群体，中国不断加快的城市化水平，意味着城市消费行为日益成为中国碳排放总量的重要组成部分。和低碳消费等议题是社会广泛参与节能减排的主要领域。中国城市的宜居探索面临挑战的同时，也存在机会。2009年底公布并积极征求了公众意见的《绿色北京行动计划（2010～2012年）》（以下简称《计划》）就是一个很好的例子。《计划》明确了实施绿色交通出行工程，并将大力发展公共交通系统，积极推广新能源环保汽车，加快建设慢行交通系统，逐步完善智能交通体系。《计划》还设立了“低碳绿色的生活方式和消费模式初步形成”的目标。另外《计划》将“居民生活垃圾分类管理体系持续完善”列入总体目标。即将接受两会代表审议的国家十二五规划也已经传出“包容性”发展的诸多因素，这些城市环境议题和民生话题都是实现宜居城市的机会。四民间环保组织应该关注宜居城市中国民间环保组织的历史不到20年，从自然之友、绿家园等的发展轨迹可以清楚地看出关注乡村和荒野-自然保育主题的组织有日益职业化的趋势，他们对自然保护议题的专业化水平和社会资源的支持都在增长。但是，日益增长的城市人群不应该保留“环保在他处”的观念。一方面，来自城市的保护资源的专业力量试图通过荒野的保育行动，希望乡村的社区可以身体力行实践低碳和可持续的生活方式；但他们自己却往往默认或者忽视城市发展的不可持续性问题，尽管绝大多数自然保护对象所面临的威胁都可以追根溯源到城市发展对资源的需求上来。城市人群的生活、工作和消费方式严重受到产品生产商的引导，缺乏足够的自我反思和创新