少数民族社会养老服务的主要内容

少数民族社会养老服务的主要内容

第一节养老金服务养老金服务是指当劳动者因年老脱离劳动岗位后，由国家或社会向其定期支付一定数量的货币，以维持其基本生活的服务。年老是不可避免的自然规律，安度晚年是人们梦寐以求的老年生活，养老金是保障这种生活的基础条件。我国目前的养老金主要来自养老保险，中国现行的养老保险是由基本养老保险、补充养老保险及个人储蓄性养老保险构成。其中，城镇职工基本养老保险制度、机关事业单位养老保险制度、城乡居民养老保险制度三大板块构成基本养老保险制度；补充养老保险制度则包括企业年金制度、被征地农民养老保险两大部分，至于个人储蓄性养老保险制度尚未进入大规模开展阶段，也没有相关的制度调整。2005年12月14日，国务院下发《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》，其中明确规定，自2006年1月1日开始，个人账户的规模统一由本人缴费工资的11%调整为8%，全部由个人缴费形成，单位缴费不再划入个人账户。城镇个体工商户和灵活就业人员参加基本养老保险的缴费基数为当地上年度在岗职工平均工资，缴费比例为20%，其中8%记入个人账户，退休后按企业职工基本养老金计发办法计发基本养老金。基本养老金由基本养老金和个人账户养老金组成。退休时的基本养老金月标准以当地上年度在岗职工月平均工资和本人指数化月平均缴费工资的平均值为基数，缴费每满1年发给1%。个人账户养老金月标准为个人账户储存额除以计发月数，计发月数根据职工退休时城镇人口平均预期寿命、本人退休年龄、利息等因素确定。《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》（国发〔1997〕26号）实施后参加工作、缴费年限（含视同缴费年限）累计满15年的人员，退休后按月发给基本养老金。国发〔1997〕26号文件实施前参加工作并且在2006年1月1日之后退休且缴费年限累计满15年的人员，除了发给基本养老金和个人账户养老金之外，还要再发给一笔过渡性养老金。2006年1月1日起，到达退休年龄但缴费年限累计不满15年的人员，不发给基本养老金；个人账户储存额一次性支付给本人，终止基本养老保险关系。2006年1月1日前已经离退休的人员，仍按国家原来的规定发给基本养老金，同时执行基本养老金调整办法。在民族地区，养老大都是依赖子女或是宗族的力量，少数民族中相当多的人都处于失业或半失业状态，尤其是妇女，这就使得少数民族社会养老保险的普及困难重重。这几年在党中央的努力下，我国的民族地区城市的社会养老保险体系已经基本形成，需要进一步加大力度的是少数民族农村地区。“根据党的十七大和十七届三中全会精神，国务院决定，从2009年起将进一步推进农村社会养老保险工作。建立起由个人缴费、集体补助与政府补贴相结合的农村社会养老保险制度，实行社会统筹与个人账户相结合，与家庭养老、土地保障、社会救助等其他社会保障政策措施相配套，保障农村老年人口基本生活。2009年试点覆盖面为全国10%的县（市、区、旗），以后逐步扩大试点，在全国普遍实施，2020年之前基本实现对农村适龄居民的全覆盖。”[1]民族地区农村牧区社会保障起步较晚，在农村牧区实施最低生活保障制度始于2006年，新型农村牧区社会养老保险制度的试点工作从2009年才开始。目前，新疆、西藏是农村社会养老保险制度开展较为成功的民族地区。新疆维吾尔自治区农村社会养老保险适用于全区年满16周岁（不含在校学生）、未参加城镇职工基本养老保险且有农村户籍的居民。实行个人缴费、集体补助和政府补贴相结合的筹资模式。[2]其中政府对参保人缴费给予补贴，属于贫困县、边境县的试点县（市），自治区按照每人每年30元的标准给予全额补助；不属于贫困县、边境县的，自治区给予60%的补助，剩余部分由试点县（市）负担。截至2010年12月底，新疆56个农村养老保险试点县（市）中，已确认应参保人数423.6万人，已参保人数357.9万人（含符合条件领取待遇人数），占应参保人数的85%。[3]西藏自治区农村社会养老保险参保范围指的是全区内具有农业户籍、年满16周岁（不含在校学生）、未参加城镇职工基本养老保险的农村居民。西藏农村社会养老保险体系中对于符合领取基本养老金条件的参保人，政府全额承担基础养老金支付，并对参保人缴费予以标准化补贴，即自治区财政承担80%补贴，地市级财政承担10%补贴，其余10%补贴由县级财政承担。[4]西藏自治区农村社会养老保险已覆盖全区县（市、区）农业总人口221万人。截至2011年，西藏农村社会养老保险参保率已超过70%。[5]目前民族地区城市的养老保险基本上与其他地区接轨，而农村地区的养老金制度存在着较大问题。尽管少数民族农村地区社会养老保险建立了由个人缴费、集体补助、政府补贴方式组成的体系，但是由于农村养老保险制度开展时间较短，仍然存在诸多问题。长期以来，少数民族地区的农民“土地养老”和“家庭养老”的观念根深蒂固，社会养老意识不强，绝大多数农民没有形成社会风险防控体系的认识。此外，有的农民群众认为保险就一定是商业保险，手续繁多，当前需要投入较多资金，且只有几十年后才能领取到养老金，这就造成了农村养老保险参保率低的现状。面对这种现状，应该强化政策宣传力度，加大村民对参加农村社会养老保险制度的了解，提高参保意识，帮助村民从“家庭养老”和“土地养老”观念中解放出来。同时，进一步加大政策宣传力度，充分利用村中板报、广播等形式，使村民深入了解社会养老政策的优越性，着重对农村社会养老保险制度的缴费对象、缴费标准、养老金待遇以及发放方法做出详细解释，保证村民对政策有彻底的认识。第二节医疗保健服务疾病是人类不可避免的风险，是必须要面对的现实，“病有所医”也是几千年来人们的梦想，医疗保险就是抵御疾病风险，保障人们“病有所医”的有效方式。自19世纪80年代德国颁布第一个疾病保险以来，医疗保险制度已经有了很大的发展，世界上大多数国家都建立了医疗保险制度。在计划经济时代，我国在城市地区建立了劳保医疗制度和公费医疗制度，在农村地区则实行合作医疗制度。1993年，党的十四届三中全会提出了在20世纪末初步建立起社会主义市场经济体制基本框架的目标，确定在城镇建立社会统筹与个人账户相结合的职工医疗保险制度。从1994年起，国务院在江苏镇江、江西九江（两江）进行城镇职工医疗保险制度改革试点，后来扩大到20多个省区的近40个城市。1998年国务院发布《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》（国发〔1998〕44号），决定在全国范围全面进行职工医疗保障制度改革。2000年，国务院又提出了医疗保险、医疗机构和药品生产流通体制三项改革同步推进的要求。目前，城镇职工基本医疗保险制度已经在全国普遍建立，基本覆盖了国家机关、企事业单位职工和退休人员，并逐步扩大到非公有制经济组织的从业人员、灵活就业人员和农民工等人群，参保人数近1.8亿。2002年10月，《中共中央国务院关于进一步加强农村卫生工作的决定》（中发〔2002〕13号）提出各级政府要积极引导农民建立以大病统筹为主的新型农村合作医疗制度，到2010年在全国农村基本建立起这一制度。从2003年开始，国务院按照“财政支持、农民自愿、政府组织”的原则组织进行试点工作。2006年，党的十六届六中全会《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》提出要“建立以大病统筹为主的城镇居民医疗保险”。2007年7月10日，国务院印发《关于开展城镇居民基本医疗保险试点的指导意见》（国发〔2007〕20号）。2007年在79个城市启动试点，2008年扩大试点，2010年在全国全面推开。2007年全国城镇居民基本医疗保险参保人数3059万，其中79个试点城市参保人数1412万，已有26万参保居民开始享受待遇。根据人社部社保中心的数据显示，截至2014年，我国医疗保险参保人数已经突破了13亿，其中职工基本医疗保险参保人数达到了2.8亿，城镇居民基本医疗保险参保人数达到了2.9亿，新型农村合作医疗参保人数达到8.05亿。现阶段，我国的医疗保障制度主要包括三个层次：一是基本医疗保险体系，是主体层次，包括城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗，分别从制度上覆盖城镇就业人口、城镇非就业人口和农村居民。城镇所有用人单位，包括国有企业、集体企业、外商投资企业、私营企业、机关、事业单位、社会团体、民办非企业单位及其职工（包括在职职工和退休人员），都要参加城镇职工基本医疗保险。农民工、灵活就业人员等也要参加城镇职工基本医疗保险，并可根据有关政策采取一定的鼓励措施，激励更多的灵活就业人员和农民工参加城镇职工基本医疗保险。据统计，全国城镇职工约有2.7亿。城镇职工基本医疗保险的医疗保险费由用人单位和职工共同缴纳，用人单位缴费率控制在职工工资总额的6%左右，在职职工缴费率为本人工资的2%，退休人员个人不缴费。具体缴费比例由各统筹地区根据本地区实际情况确定。目前，用人单位缴费率全国平均为7.43%，最低的为3%，较高的如上海、北京分别达到10%和9%；个人缴费全国平均为2%。城镇职工基本医疗保险基金由统筹基金和个人账户构成。职工个人缴费全部计入个人账户；用人单位缴费，30%左右划入个人账户，其余部分作为社会医疗统筹基金。目前，全国年人均个人账户收入约为400元，主要支付门诊费用、住院费用中个人自负部分以及在定点药店购药费用。个人账户归个人使用，可以结转和继承。统筹基金用于支付住院医疗和部分门诊大病费用。参保人员发生的符合规定的医疗费用超过起付标准（一般为当地职工年平均工资的10%，即起付线）、在最高支付限额（一般为当地职工年平均工资的4倍左右，即封顶线）之内的部分，主要由统筹基金支付，目前全国平均支付比例为80%左右。统筹基金和个人账户资金分开管理，区分使用范围，不得相互挤占。现在从全国总体情况看，两项基金都有结余。据初步统计，截至2007年底，统筹基金结余1517亿元，个人账户资金结余862亿元。城镇中不属于城镇职工基本医疗保险制度覆盖范围的中小学阶段的学生（包括职业高中、中专、技校学生）、少年儿童和其他非从业城镇居民，都可自愿参加城镇居民基本医疗保险。为了引导和帮助广大城镇居民缴费参保，借鉴新农合的成功经验，城镇居民基本医疗保险实行了政府补助的政策。政府对所有参保居民给予不少于人均40元/年的补助，并对城镇低保家庭的未成年人再给予不少于人均10元/年的补助，对城镇低保对象（成年人）、低收入家庭60岁及以上老年人和丧失劳动能力的重度残疾等特殊困难群体的参保缴费再给予不少于人均60元/年的补助。补助资金由中央财政和地方财政分担：中央财政对中西部地区所有参保居民普遍补助20元，对未成年的困难城镇居民再补助5元，对成年困难城镇居民再补助30元；对东部地区，中央财政参照新型农村合作医疗的补助办法给予适当补助。这样规定，明确了中央财政补助水平，又给地方补助留下空间。新型农村合作医疗是针对所有农村居民，其以家庭为单位，以自愿为原则。目前，新型农村合作医疗的筹资水平约为年人均55元，原则上农民个人每年每人缴费不低于10元，经济发达地区可在农民自愿的基础上相应地提高缴费标准。鼓励有条件的乡村集体经济组织对本地新型农村合作医疗给予适当扶持。政府对所有参合农民给予不低于年人均40元的补助，其中中央财政对中西部除市区以外参加新型农村合作医疗农民每年每人补助20元，地方财政的资助额要不低于20元。中央财政对东部省份也按中西部地区一定比例给予补助。新型农村合作医疗主要补助参合农民的大额医疗费用或住院医疗费用。其中，住院费用的支付水平约为35%。有条件的地方，可实行大额医疗费用补助与小额医疗费用补助相结合的办法。各县（市）确定支付范围、支付标准和额度。鼓励参合农民充分利用乡镇以下医疗机构的服务。新农合现由卫生行政部门所属的“农合办”管理资金的筹集和支付。二是城乡医疗救助体系，是最低层次，由政府财政提供资金，主要是为无力承担进入基本医疗保障体系的个人家庭缴费责任以及进入后无力承担共付费用的城乡贫困人口提供帮助。三是补充医疗保障体系，包括补充医疗保险、商业健康保险等，主要解决参保人员基本医疗保障之外多层次的医疗需求。[6]我国少数民族地区，除了少数地区有国家的特别补贴外，基本上也是按照这个体系运行的。但是，由于文化不同，地域不同，经济发展水平不同，这一体制在少数民族地区运作的过程中出现了特有的问题。例如，长期以来，少数民族形成了自身特有的文化，有的少数民族有自己的文字，不懂汉字，无法理解医疗保险的具体内涵和实际意义，此外，少数民族地区对医疗保险的宣传力度也不够，导致人们的参与率较低。再如，在民族地区的农村，新型农村牧区合作医疗制度补偿方式单一，没有将疾病预防、疾病治疗和疾病康复统筹考虑，不适合少数民族的医疗需要。例如，有的民族有食用高脂肪、高热量食品的饮食习惯，糖尿病和心脑血管等慢性疾病的发病率比较高；而有的民族多发病是结核病、布病和风湿病。由于缺乏健康教育、疾病预防等控制或者缓解措施，这些本可以避免或减轻的高发病最终发展为了大病、重病，增加了患者的经济负担和疾病痛苦，因此医疗卫生资源供给严重不足。另外，新农合补偿比例较低，患者经济压力较大，少数民族看病难、看病贵的问题仍然没有从根本上得到解决，甚至出现了“因病致贫”“因病返贫”的情况。基于以上问题，民族地区的政府应该加大医疗保险的宣传力度，并采取适合当地民族特点的形式进行推广。同时，应该结合当地的饮食习惯和环境特点采取一些疾病的预防教育，以减少不必要的耗费。最后，还是应该提高新农合的比例，从根本上解决患者的经济压力，解决少数民族“看病贵，看病难”的问题。第三节生活护理服务目前，我国对老年人的生活护理主要有三种模式：第一，家庭式护理。家庭式护理是我国传统的老年人生活护理方式，就是由子女对老年人的生活起居进行照料。第二，机构护理。机构护理就是由一些社会机构如养老院、托老所对老年人的生活进行护理。第三，居家式护理。居家式护理是近年来新兴的养老方式，它是指以家庭为核心，以社区为依托，通过专业化服务，为居住在家的老年人提供日常生活护理。但目前我国并没有护理保险制度，医疗保险中也不包含护理费用，所以，被护理者必须自行负担护理费用。所谓护理保险是指为那些因年老、疾病或伤残需要长期照顾的被保险人提供护理服务费用补偿的保险。这种保险产生于20世纪70年代的美国，是当时社会老龄化发展下的时代产物。随后，德国、英国、爱尔兰、南非等国家也相继出现了护理保险。在亚洲，日本更是将护理保险作为公共服务产品引入国家社会保障体系，要求40岁及以上的人都要参加。目前，我国保险市场上也推出了部分护理保险产品，如“太平盛世附加护理健康保险”“安安长期护理健康保险”“中意附加老年重大疾病长期护理健康保险”等。但这些险种基本上都是针对老年人的护理问题，并且是作为其他人身险的附加险出现的，其运作方式与养老类保险大同小异，和真正意义上的护理保险还有较大的差距，今后有必要建立具有中国特色的护理保险制度，以减轻有护理需求的人的护理费用的负担。自2008年《关于全面推进居家养老服务工作的意见》颁布后，各民族地区纷纷出台政策，开展试点，尝试居家养老的方式。其中，广西柳州市制定的方案制度中，根据意见细化完善了居家养老服务内容；内蒙古自治区成立了居家养老服务组，新疆维吾尔自治区乌鲁木齐成立居家养老服务中心和社区助老服务所。由于历史、文化和经济的原因，在少数民族地区大多还采取家庭式护理的方式。一般而言，少数民族都存在着根深蒂固的“孝”与“家”的观念。在少数民族的家庭中，老年人很受尊敬，晚辈都十分孝顺。此外，民族地区的经济发展水平相对较低，决定了集体（社区）养老在民族地区很难大面积展开。有鉴于此，笔者认为，在少数民族城市地区，可以以敬老院、老年护理院等专业化的护理机构为骨干，构建社会化养老服务平台。建立健全设施建设规范、机构服务标准、行业自律制度，起到辐射社区、带动社会、示范民间的作用。同时，制定低收入老人、高龄老人等入院制度，保证优先满足老年特殊困难群体的护理服务需求。在社区层面，应结合社区综合服务设施和卫生服务设施建设，增加养老托老网点，完善配套设施，完善生活照料、医疗护理等功能，不断增强社会养老服务能力。少数民族地区的老年居民养老费的承担一直保持原来的形式，就是在这些地区，尤其是农村地区，老年居民的养老费用和生活照料的费用主要来源于各自的家庭，并且这种情况一直持续，没有改变。这种形式可以被称为传统家庭养老形式，现在这样的传统家庭养老形式遇到了前所未有的挑战，从调查所得到的数据分析可以看出，当前民族地区农村家庭养老出现了新的特点，主要有：1.少数民族农村地区养老的家庭结构，从传统型向新型结构过渡。原来家庭中人口相对众多，有很多大家庭出现，比如四世同堂或者更多代同堂，这样的家庭形式比比皆是。但是现在，家庭结构有了新的转变，一般都是夫妇两人和自己的子女构成一个家庭，从大家庭转变为小家庭。这种家庭形式已经占据了社会的大部分。这就导致了老年居民的空巢化现象日显突出，而这些丧失了劳动生产能力或者是生活不能自理的老年人，一旦成为空巢老人，将对社会产生很大的影响。2.近年来少数民族农村地区养老成本不断攀升。由于养老成本的增加，很多农户对养老已经难以维系和承受。在我们的调查走访中，大多数受访户反映，养老成本的支出已经占家庭总支出的20%，有的为30%甚至更高。这些支出包括吃穿用等生活资料和医药费用的支出，而这些支出实际上只是相对比较基础的养老费用，或者是养老所必须要承担的一部分费用，如此高昂的支出让农户很难承受。3.子女的养老意愿逐渐弱化。从统计的调查数据来看，老年人能够按时得到子女生活资助的比例偏低，这一现象值得关注。导致这一问题的原因在于：第一，随着农业劳动技术的进步，老年人在传统生产方式中所享有的权威大不如从前。近年来，少数民族地区农村不少青壮年外出打工，打工收入已成为家庭收入的主要来源，在家务农的老年人对家庭收入的贡献度大大下降。第二，随着民族地区对外联系的日趋紧密，外来的一些思潮逐渐侵蚀当地人们朴实的心灵，老年人开始担心不能从家庭中得到足够的生活照料和精神慰藉，从入户访谈中得知，的确有个别年轻人不愿尽赡养父母之责，这对于具有深厚的孝老敬老传统文化习俗的少数民族农村地区而言是前所未有的。由此可见，少数民族农村地区老年居民面临的突出问题，一是在丧失生活自理能力后家庭成员却无力或无心照料；二是在丧失劳动能力后发生了生活费用的短缺。[7]结合这种现状，应逐步实现向区域性社会养老服务中心转变。在确保五保户等福利对象供养的基础上，优先保障最低生活保障老人、生活困难老人、计划生育家庭独女户/双女户、高龄和残疾老人的服务需要。鉴于民族地方青壮年大规模外出打工的事实，还应向农村空巢老人提供日间托养、就餐等社会化服务。第四节心理健康服务世界卫生组织认为健康是一种在身体上、精神上的完满状态，以及良好的适应力，而不仅仅是没有疾病和衰弱的状态。也就是说，人们的健康，不仅仅是一个人在躯体上健康，还包括心理健康。所谓心理健康是指情绪稳定，积极情绪多于消极情绪，有较好的自控能力，能保持心理上的平衡。有自尊、自爱、自信心以及有自知之明。对所处的环境中，有充分的安全感，且能保持正常的人际关系，能受到别人的欢迎。对未来有明确的生活目标，能切合实际地、不断地进取，有理想和事业的追求。目前，我国已进入老龄社会，根据国际研究表明，精神疾病严重威胁老年人的身心健康，其中主要为老年期痴呆和抑郁症。根据我国部分地区调查，60岁及以上人群老年期痴呆患病率为4.2%；学者张杭生（2009年）调查显示，“我国70%的老年人有心理障碍，27%的老年人有抑郁心理。一些离退休的老年人群活动场所也在逐步减少，由于没有活动的场所，一些老年人只能去以食杂店为名的麻将馆或是马路街边的象棋摊、扑克摊打发时间，这些活动对老年人的身体十分有害！而有些老人闲在家里，离开了几十年忙碌而有规律的工作岗位，会感到茫然，无所适从。经常处于惊恐不安的紧张状态，有的吃不下饭、睡不着觉，精神压力很大，变得不愿与外人接触，不喜欢参加集体活动；或者为了不让自己生病而盲目地投医问药”[8]。老龄是人生经历的最终阶段，生理和心理特点都与青壮年不同，多数老年人在面对退休、空巢、躯体疾病、婚姻变故、子女关系等问题时，能够依靠自身的力量正确应对和处理，但是部分老年人需要家庭和社会的帮助才能更好地适应。传统观念认为，只要有退休金，物质上有保证，老年人就能有一个幸福的晚年，实际表明，如果没有良好的心理状态，即使物质再充裕也不会感到幸福。老年人心理健康服务已经成为严重的社会问题，作为社会养老的重要一环的社区，应该加强对老年人的心理服务，大力健全老年人活动的场所、场地，开展有利于老年人心理健康的各种活动，经常性地组织老年人参加心理疏导等活动。同时，鼓励有能力的单位或个人创办心理康复中心等场所，为老年人提供必要的心理健康服务。在给少数民族居民进行心理疏导的过程中，还应注意有些少数民族有宗教信仰，一方面，我们不能在心理疏导过程中歧视他们的信仰；另一方面，可以借助其民族的宗教文化，因势利导地对其进行心理疏导。第五节消费服务、文化服务、价值服务和法律权益服务社会养老是一个体系，是一项工程，它不仅包括养老金和医疗等内容，还包括消费、文化、价值和法律等和老年人生活息息相关的所有服务。在这些服务方面，政府可以发挥社区的作用，以社区为先导，在宏观方面进行必要的监督管理和行政指导。在社区内建立养老服务平台，按照养老服务设施要求，设置阅览室、健身房、聊天室、电教室、排练室、棋牌室、法律咨询室等服务场所。建立社区养老服务平台，利用社区的资源，使老年人在社区内就可以享受买药就医、买粮买菜、文娱体育和法律服务等服务。在养老文明教育方面，可以在社区组织开展群众性的“敬老之星”“五好文明家庭”等类似的评选表彰活动，树立良好的养老观，促进代际间的互敬互爱互助、共融共建共享，形成晚辈尊重长辈、长辈适应晚辈的良性代际关系。在文化建设方面，社区可以组织本社区老年人举办晚会、联谊会等文艺活动；与文学团体合作，开展一些书画展、摄影展等活动；在交际方面，可以帮助老年人通过互联网学习科学知识、结交朋友、传播友谊。总而言之，政府各部门、社会各界应该加强合作和联系，以社区为依托，“全方位，多角度”地为老年人的生活服务。少数民族养老文化的开展，同时要注意到少数民族老人特别是农村老人的文化背景。他们所爱好的东西大都是本民族的传统文化，其生活习惯往往保持着民族传统，如哈萨克族老人们大多愿意住在“忒哈拉”（哈萨克族的一种类似于毡房的建筑，一般由土石堆砌而成，带有天窗），而不愿意去社会养老机构。相比聚集在集中组织的文娱活动室，哈萨克族老人更喜欢室外的活动场所，哈萨克族人民至今保留着在葡萄架下弹唱的文化。任何文化都是历经多年沉淀下来的民族精华，是日常生活中的重要组成部分，我们既要给予足够的尊重，同时又应该结合民族文化，针对民族化的养老需求，提供社会养老服务。第六节养老服务水平与经济发展的整体协调任何