推动区域教育一体化发展的思考与实践-以长三角为例

推动区域教育一体化发展的思考与实践以长三角为例

一引言当今世界，国家城市之间愈来愈倾向于以城市群的形式发展，这些城市往往满足一些特定的条件，如地理位置接壤、文化氛围相似、经济发展互补。但同时也面临着经济发展水平的差异化和行政体制的固化。这些城市群正在积极突破体制藩篱，探索发展道路，整合多方资源，努力实现发展效益最大化。城市群是一种空间现象。在城市空间里，地理、经济、历史、人文因素会有一种或多种相互交织、发生作用。地理条件是基础，经济活动是主体，历史传承是空间格局的文化因素[1]。最早提出城市群概念的是法国城市学者戈特曼（Gottmann），他认为，成熟的世界级城市群往往具有以下几个条件：第一，城市之间地理位置相对靠近，空间上显得比较集中；第二，这些城市中至少有一个国际性城市；第三，各个城市之间既有着各自相对独立的分工，同时又有紧密联系，可能体现在经济、文化等方面；第四，拥有共同对外联系的要道，区域内交通网络发达、便捷；第五，总体规模大，城镇人口至少达到2500万；第六，是国家经济的核心区域之一。目前全球范围内普遍承认的大型世界级城市群有美国东北部大西洋沿岸城市群、北美五大湖城市群、日本太平洋沿岸城市群等。我国公认的最大城市群有三个，即京津冀城市群、长三角城市群和粤港澳大湾区，这些城市群既有国际城市群的特点，又有着鲜明的中国特色。城市群区域一体化发展需要努力探索我国自己的道路。二城市群发展背景下教育发展的新命题2018年11月，《中共中央国务院关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》明确指出，以城市群推动国家重大区域战略融合发展，建立以中心城市引领城市群发展、城市群带动区域发展新模式，推动区域板块之间融合互动发展[2]。以长三角城市群为例，长三角是指由上海市、江苏省、浙江省、安徽省构成的长江三角洲区域，是“一带一路”与长江经济带的重要交汇地带，主要包括“一核五圈四带”——“一核”指上海；“五圈”指南京都市圈、杭州都市圈、合肥都市圈、苏锡常都市圈、宁波都市圈；“四带”指沿海发展带、沿江发展带、沪宁合杭甬发展带、沪杭金发展带，形成了以国际化都市上海为核心的三省一市格局。在区域经济社会一体化发展的大背景下，区域教育要完成提升区域人力资源和智力资源水平、提升人口的综合素质和能力、满足经济社会发展和科技协同创新需求、增强区域综合实力等任务，就需要实现区域教育的一体化发展[3]。教育一体化的价值追求是区域教育共同发展，共同目标是分享合作、均衡发展，利用每个城市最好的教育资源，强强联手，以强带弱，努力打破区域之间、城市之间各自为政、自成一统的发展格局，以实现区域各城市教育发展的共建、共享和共赢。为此，京津冀城市群、粤港澳大湾区、长三角城市群就教育一体化进行了积极探索，比如，粤港澳大湾区早在十几年前就开展了教育一体化的研究与实践，其成果如《泛珠三角区域发展合作的背景、现状与政策建议》等在《泛珠三角区域合作与发展研究报告》蓝皮书刊载，京津冀和长三角城市群区域教育一体化也同样是起步较早，推进有力。《中共中央国务院印发〈长江三角洲区域一体化发展规划纲要〉》明确指出要“推动教育合作发展”，具体内容包括：协同扩大优质教育供给，促进教育均衡发展，率先实现区域教育现代化；研究发布统一的教育现代化指标体系，协同开展监测评估，引导各级各类学校高质量发展；依托城市优质学前教育、中小学资源，鼓励学校跨区域牵手帮扶，深化校长和教师交流合作机制；推动大学大院大所全面合作、协同创新，联手打造具有国际影响的一流大学和一流学科；鼓励沪苏浙一流大学、科研院所到安徽设立分支机构；推动高校联合发展，加强与国际知名高校合作办学，打造浙江大学国际联合学院、昆山杜克大学等一批国际合作教育样板区；共同发展职业教育，搭建职业教育一体化协同发展平台，做大做强上海电子信息、江苏软件、浙江智能制造、安徽国际商务等联合职业教育集团，培养高技能人才。从基础教育、高等教育和职业教育三个方面加以部署。三长三角区域教育一体化发展模式的价值追寻长三角区域开放程度高、创新能力强，经济发展充满活力。长三角区域一体化发展一方面需要解决内在需求问题，即推动解决主要矛盾，引领高质量发展；另一方面需要应对外部环境的挑战，即应对世界变局，进一步对外开放。内外需求的双重压力使得区域教育一体化成为必然选择。进一步来讲，区域教育一体化是教育共同体的进阶形式，教育一体化发展强调区域间“无壁垒”的合作，最大限度地利用区域内的教育资源。同时，教育一体化兼具“学习、实践、科学”共同体的核心特征，最终目的是提升区域整体教育质量。（一）教育一体化是区域一体化的必然选择长三角区域协调发展提出至今已经有三十多年的历史，几十年来取得了较多的成果和经验，特别是2018年11月，习近平总书记在上海宣布，将长三角一体化发展上升到国家发展战略层面，区域内社会、经济、产业、贸易联系更加紧密。长三角区域产业转型升级，信息技术快速发展、社会老龄化日益加快，使得个体对教育质量、教育机会、高品质学习环境有了更高的需求。从政府宏观调控层面来讲，全球竞争日益激烈，要想在激烈的竞争中抢到一席地位，以一体化发展的城市群为主体是参与其中的必然选择。从市场中观层面来讲，长三角区域经济发展速度快、在全国率先完成产业转型升级优化、高等教育资源相对集中丰富，但区域内也存在高等教育结构布局不均衡、不同城市间差距较大等问题；从各教育阶段的微观层面来讲，长三角区域教育规模庞大，资源丰富，但省域间差距较大，难以支撑区域一体化发展对教育的新要求。只有区域教育一体化发展，追求更高质量的教育，才能提高区域在全球竞争中的影响力。（二）“教育一体化”是“教育共同体”的进阶形式区域一体化不仅是一种经济社会发展模式，更是一种和而不同、协同增效的价值理念[4]。长三角城市群不是一个简单的城市聚合，而是发展共同体，每个城市都要在其中参与互动。城市群的发展离不开教育的发展，从“区域教育一体化”视角探寻区域教育发展的共同体模式，是我国教育改革和发展的新课题。舒尔茨的人力资本理论提出，人力资源的价值远远超过了物质资源的价值。人力资本的核心是提高人口质量，教育投资是提高人口质量的关键途径。因此长三角城市群的“区域教育一体化”无疑是具有前瞻性的。长三角教育的整体发展需要三省一市参与的共享互动活动，这种活动可以依托“区域教育一体化”的形式展开。正如美国学者博耶尔的观点：在学校建立真正意义上的学习共同体。那么发展城市群教育就需要建立一个真正的教育共同体，各城市必须有共同的愿景，能够形成彼此开放、交流、共享的良好氛围。（三）“教育一体化”兼具“学习、实践、科学”共同体的核心特征从“教育共同体”这一概念出发来寻求“区域教育一体化”共享平台建设的途径。“学习共同体”从广义上来说，是区域内各省市之间在发展措施上的共同学习、借鉴进步；狭义上可以理解为教育领域、学校里甚至学生之间的相互学习。学生之间组成学习小组，学校之间形成校际联盟，这些都是教育一体化发展的助力剂。“实践共同体”是把实践理念落实到位，关注“做”的层面，这在不同的地区又会呈现很大的差异性，主要是受到当地文化、既有经验的影响。“科学共同体”既包括理念方法的科学性，也包括理念在区域内的认可度，只有具有科学性，才可能被认可，只有被认可，才可能被整个区域沿用和学习。区域教育一体化的价值追寻是促进城市群内成员在合作学习、研究、实践中共同发展，从而实现区域教育的优质均衡。四区域教育一体化发展模式的实践经验不同城市群在教育发展上都有自己独特的实践方式，以长三角为例，在共建“教育一体化”平台的过程中，长三角逐渐形成了“一核五圈四带”，以上海为牵头、中心城市，周边城市共同参与的“1+X”发展格局。一体化最初是20世纪末针对城乡分化提出的，21世纪初逐渐演变为区域一体化，在教育上体现为区域教育一体化。长三角区域以项目为抓手，推进长三角教育一体化进程，聚焦共同目标，做好统筹规划；各项目在“教育一体化”理念的指导下，形成了“目标—原则—机制—内容—组织”的完善系统，组织项目有序推进；项目立项和监测并行，重视项目的实际落地成效；项目申请类型丰富多样，聚焦重点难点，合力逐个击破；完善保障机制，促进三省一市共同参与。（一）聚焦共同目标，做好统筹规划城市群发展过程中必将面临城市发展不协调的问题，城市群里的每个城市自身都有一定的优势和短板。依据区域经济学和空间经济学理论，规模经济是因劳动分工的扩大而不是因工厂投入规模的扩大而产生，规模经济、集聚效应与溢出效应更依赖于区域市场规模的总体水平而不是单纯依赖生产单元的地理集中[5]。也就是说，一个区域的经济发展水平不是由经济水平最高的城市决定的，也不是各城市的简单加和，而是由区域整体经济水平决定的。区域内各省市应该树立整体观。首先，区域内要确立共同的利益目标，确立共同目标应该基于国家关于长三角一体化的大政策背景，立足三省一市的实际情况。前期交流和协商尤为重要，三省一市根据自己的发展经验、优势所在，提出发展的重点和难点、希望区域内其他省市给予的帮助和支持。定期开展合作交流会、经验分享会、阶段总结会，不断回顾、反思工作进展中的成效和不足，不断调整行动方案，以求实现区域整体更高质量的发展。如共同深化高中阶段考试综合改革，建立三省一市联合实施高考自主命题的机制，最终目标都是提升自身教育质量、促进学校发展，进而培养全面发展的学生。其次，建立共同利益形成机制。共同目标不是简单的、临时的、死板的，而应该是灵活的、长效的、可持续的，因此，建立共同利益形成机制就显得尤为重要。机制标准化和流程化离不开明确的目标、可操作的内容、及时的反馈和改进，整个机制系统化、完善化，才能有效地保证工作的实效。（二）规范立项程序，有序组织推进在长三角教育一体化推进过程中，采用项目申请的方式来调动、整合区域内的资源。在总项目的统筹组织下，除了需要延续总项目的原则和要求外，各项目内部在实施过程中，也形成了一套完善的组织管理体系，即“目标—原则—机制—内容—组织”，以长三角地区高校文献资源协作共享云服务平台建设项目为例。长三角地区高校文献资源协作共享云服务平台建设项目的目标是通过高校文献资源共享，实现文献资源利用的最大化。原则是立足三省一市目前文献资源现状，进行资源的有效调配。工作机制通过建立文献资源共享平台，实现三省一市文献的流通。项目内容主要包括以下几个方面：一是完善组织领导机制。在现有三省一市教育行政部门协作机制下，建立区域高校图书馆联盟的指导协调工作组，每年牵头召开有三省一市高校图工委秘书长共同参加的联席会议，研究联盟重点工作，协调解决联盟发展遇到的问题。二是立足三省一市共同投入度不够的情况，设立联盟图书情报研究共同基金，合力组织课题申报评审、立项结项。促进区域内图书情报研究互动与交流。三是健全人才队伍培养联动机制。设立联盟馆员培训共同基金，加强工作联动，整合优质培训资源，协同开展三省一市高校图工委馆员信息素养和职业能力培训，促进创新型馆员队伍建设，推动联盟高校图书馆人才队伍整体发展。在组织方面，以上海为中心，带动其他三省，关键是上海的经验共享以及其他三省的学习内化。（三）立项监测并行，重视成效评估自2009年以来，在三省一市教育行政部门的推动下，仅上海市就开展了100多个长三角地区教育合作项目，涵盖各级各类教育。这些教育合作项目首先都是源于共同的目标和效益导向，协作内容包括教师培训、学生交流、干部互派、学分互认、课程资源共享、实训基地共建等，协作形式包括理论探讨与课题研究、协同平台与联盟建设、论坛展示与比赛竞赛等，协作主体涉及长三角各省市各级教育行政部门、教育科研部门、各级各类学校，以及广大师生等。通过一段时期的探索，长三角地区教育协作共识不断增强，协作机制进一步健全，相关教育机构和人员参与长三角教育协作的积极性和主动性持续提升。“教育一体化”协作项目的监测工作由长三角地区教育联动发展协调领导小组办公室直接领导，长三角地区教育协作发展研究中心项目管理办公室具体实施。在调查研究前，要先对申报项目执行过程与情况进行调查研究，从而把握项目实施的整体进度，及时发现项目执行的影响因素，收集关于项目实施的改进建议。可以说，调查研究过程为长三角教育联动发展项目提供了更加科学的规范和制度，这是未来需要继续保持的一个必要步骤。调查研究过程要把握“边研究边推进，在推进中研究，以研究促推进”的原则，提升政府教育治理能力。在信息共享环节，需要适时通报执行中的具体情况，总结成效积极推广，发现问题及时汇报，定期组编通讯或简报。注重项目的过程性管理，通过教育行政部门、项目管理办公室和项目执行方三方之间的互联互通来确保项目质量；加大了项目跟踪的范围和力度，在全面督促的基础上，突出侧重点。在全过程监测后，着重对上海牵头或参与的项目执行和推进情况进行监测，撰写年度执行项目监测评价报告，将项目监测年度报告制度作为项目过往总结和未来展望的一个基本环节。（四）丰富项目类型，遵循个性指标区域教育一体化的初衷是协调各城市的资源、协同发展更高质量的教育，因此，各个城市在申请项目时，可以从自己特有的优势、资源出发，帮助其他城市发展；也可以聚焦自身发展难点，以此立项，寻求其他城市成员的帮助。在这一过程中，可以加强城市群内部成员的交流互动，提升区域教育整体水平。从参与和开展形式来看，主要有四类项目：一是课题研究类项目，主要以专项课题研究的形式来推进区域教育的系统学习；二是活动论坛类项目，主要以会议、论坛、比赛等形式推进区域教育信息共享；三是共享平台类项目，主要以共同投入、共建资源、共享成果为核心意图，诸如以数据库、云共享的形式推进区域教育资源的有效利用；四是协作机制类项目，主要以干部交流挂职、教师联合培训、学生交换培养和某种联盟的形式推进区域教育协作发展。总体来说，所有类型的项目都需要满足通用类的指标要求。一是计划执行情况，包括项目是否按计划全面完成，是否根据项目申请时的预期成果设计产出相关成果；二是覆盖范围是否在长三角地区，项目经费有限，要求所有项目一定要覆盖长三角地区内，但不能无限延伸；三是经费使用情况，包括是否专款专用，经费是否执行完，是否合规合理有绩效；四是项目是否有开放共享效应，是否具有推广价值，影响力如何，着重考察项目的社会效益。除通用类指标之外，各类项目还要考虑自身的个性化指标。对课题研究类项目，着重选题的理论与关键领域的制度研究是否有理论价值与可行性，研究方法是否科学合理；对活动论坛类项目，着重看论坛内容是否具有传播推广价值，论坛的举办是否造成了预期的社会影响；共享平台类项目重点看项目开放共享的程度和成本效益情况；协作机制类项目重点考察实践效果及其长效性，特别是机制探索的可推广价值，其对政府决策的应用价值。最后，长三角地区教育联动发展协调领导小组办公室按照长三角地区教育协作项目监测评估指标，结合抽查监测结果、中期评估结果、结项评审结果，参考各项目提交的研究报告、各类小结和活动简报等，重点依据各项目总结材料和年底各项目现场总结汇报情况，对年度各项目实施情况进行年度监测评估，结合具体的监测评价计算方法，按等级评为优秀、良好和合格，形成对各类项目的监测评价结论。（五）把握重点难点，聚力逐个攻关任何发展规划都不可能是一蹴而就的，长三角城市群在发展中有很多的难关需要攻克，因此应该首先解决重点难点问题，逐个攻破。从当前的发展局势来看，长三角教育一体化的发展需求还未得到很好的满足，师资、学科建设等教育资源的共享、流动与统筹布局还可以有很大的发展和突破空间，阻碍发展的核心问题是体制机制问题，主要体现在关于教育的三个方面。一是长三角教育利益协调机制有待进一步的完善。三省一市由不同的政府负责，各地政府代表的是当地人民的利益，人们的需求具有一定的异质性，再加上不同的地理环境、生活习惯、文化熏陶，人们的思想观念不可能完全一致，所以不可避免会产生博弈的现象。二是三省一市学科建设共享机制不够健全。一所学校的办学水平是通过学科来体现的，三省一市各学段学科情况是有所不同的。三是长三角地区师资的信息共享、流动和培养机制尚未实现一体化，师资共享机制不够健全，柔性流动机制有待完善。明确当前最需要解决的问题，整合区域资源共同攻关。重点难点是要站在整个区域的起点上思考的，不是为了集中解决某一个省或市的困难，要提炼个别问题为公共问题。通过问题的解决，将整个效益和福利辐射到整个区域。五关于进一步深化长三角一体化发展的思考长三角区域教育一体化从2003年开始逐步发展，到现在已经过去了16年。三省一市围绕教育合作和一体化发展做了许多探索和尝试，高校、社会团体、第三方机构都积极地参与其中，政府之间签订了一系列合作协议。虽然教育一体化发展势头总体上表现良好，但是仍然存在诸多问题和困境，主要表现在以下几个方面。一是顶层设计系统化程度还不够。区域内合作系统性不强，执行效果冲击力不够。二是体制机制、法律法规还需要进一步完善，三省一市一个严重的问题就是区域间行政壁垒的力量大于教育合作机制的力量，这使得教育一体化的推进有些力不从心。三是学校推进教育一体化的动力不足，教育一体化的推进还是以政府为主导。四是缺少社会力量的参与，而学校本身的合作又不深入。五是缺少区域教育一体化的生态环境，教育一体化是不可能由单打独斗实现的，离不开社会、经济、政治、文化的支持，以及评价、激励、监督、问责的结合。（一）顶层设计和区域参与的良性互动长三角区域尚未形成基于区域层面的教育一体化行政管理机制，使得长三角三省一市在地方立法、总体规划、政策制定和执行操作上存在着较大差异[6]，行政管理条块分割阻碍了区域高等教育一体化发展的进程。要使四省市有效联动起来，首先，需要系统化的顶层设计，只有形成强系统性、整体性的长三角教育合作系统，才能对区域整体产生一定的冲击力。其次，建立区域层面的统筹机制和协调机构，阻止区域条块化情况的进一步恶化，三省一市要形成“1+3＞4”的合作共赢理念，弱化区域间的行政壁垒，强化区域教育合作领导力。最后，要在区域内形成良好的教育生态环境，完善教育系统的评价、激励、监督、问责机制，拓展区域内资源信息共享渠道。（二）寻求共同价值和教育发展愿景在长三角教育一体化进入更高质量一体化发展阶段，亟待解决的一个关键问题就是如何让三省一市最大效度地参与进来，在区域内什么样的目标是大家都密切关注的，什么样的问题是大家迫切需要解决的，只有去寻求三省一市共同价值和教育发展愿景，才能让他们“坐到一起来”。三省一市