我国房地产政策回顾与绩效考察

我国房地产政策回顾与绩效考察

我国快速的工业化和城市化以及住房分配制度改革启动了长期压抑的住房需求，房地产市场展现了史无前例的繁荣。为了调整房地产市场与经济转轨、社会转型之间的相互关系，近年来国家房地产政策频繁出台。房地产业发展关系国计民生，关系可持续发展与和谐社会建设，不同的社会群体对房地产政策的价值取向具有不同的诉求。依据相关统计数据对政策绩效进行考察，对于深入理解我国房地产相关政策具有现实意义。一房地产政策回顾随着住房制度改革和房地产业的成长，2001年以来国家的房地产政策密集出台。2001～2006年间国务院和国务院办公厅出台有关房地产的政策文件共25条（见表1）。表12001～2006年国务院和国务院办公厅有关房地产政策文件续表1其中，出台最多的年份是2004年（7件），其次为2006年（5件）；以“地”为标题的有17件，以“房”为标题的有7件，另有一件直接以“房地产”为标题。2001～2006年国家发改委、建设部、国土资源部、财政部、税务总局、央行（含银监会、外汇局）等6部门针对房地产市场颁发的政策文件有171件，其中，2004、2006年发布的文件最多，分别达37、36件；按发布机构分，两主管部门国土资源部和建设部发布的文件数最多，分别为51件和42件，财政部和税务总局分别为25件和23件，发改委和央行等金融部门各发布15件（见表2）。对有关文件进行整理，可以看出我国房地产政策发生了五个方面的变化。表22001～2006年各部委房地产相关政策发布统计（一）调控对象由初期以土地调控为中心转向土地调控与房屋调控并重2003年中期以前，我国政策调控的中心是调控建设用地，集中于对土地资源的控制和管理。2002年虽有两项住房政策出台，但都以国务院令形式出现，属于1990年代末住房制度改革的延续。而土地方面，无论是2001年的国发15号文还是2003年的国办发70号文都具有明显的调控意义。2003年中期以后，对房屋的调控明显加强。2003年8月颁发了唯一以“房地产”为标题的国务院政府公告，表明中央对房地产市场的调控对象由初期以土地为中心转向了包括住房在内的整个房地产市场。但直到2005年初，国家对房地产调控的重点仍然以土地市场为主。2004年发布的7项政府文件，其中以土地为标题的就有6件，另一项以房屋为标题的文件则是针对房屋拆迁导致社会稳定问题的，而不是直接针对房屋市场的调控。由于部分城市房价上涨过快，2005年开始，房产市场成为与地产市场同等重要的调控对象。2005～2006年国务院和国务院办公厅发布的9个相关文件，调控房产市场的有3件，且均直接以“住房”为标题。在把房产作为重要调控对象的同时，国家对土地的调控并没有放松，特别是2006年的国发31号、国办发50号、100号文以及国务院438号令都表明国家在加强房产市场调控的同时，加大了对土地市场调控的力度。（二）土地调控由早期主要调控工业用地转向主要调控商住用地土地调控一直是国家对房地产调控的重心。土地调控方向从初期对国有土地增值的关注转向对开发区圈地和失地农民的关注，再转向对建设用地总量和对农地减少的控制。国家土地调控政策重心大致有三个阶段的变化。第一个阶段，2001～2002年国家土地政策主要关注的是土地作为国有资产的控制和管理，国有土地资产的增值。2001年国发15号文件即以加强国有土地资产管理为标题，把土地作为国有资产的意味明显，把“切实防止国有土地资产流失”作为“加强国有土地资产管理”的中心目标。文件提出了六条措施，其中的第2条（严格实行国有土地有偿使用制度）、第3条（大力推行国有土地招标拍卖）、第4条（加强土地使用权转让管理）、第5条（加强地价管理）都突出了提高国有土地资产价值的要求。第1条（严格控制建设用地供应总量）也明确提出，“只有在严格控制土地供应总量的前提下，才能有效发挥市场配置土地资源的基础性作用，充分实现土地资产价值”。第二阶段，2003～2004年国家土地政策重心由国有资产增值转向了对不合理开发区圈地和失地农民问题的关注。2003年国办发70号文提出对开发区建设用地进行整顿。文件的政策精神在于“纠正越权审批、违规圈占土地、低价出让土地等行为，促进各类开发区健康发展和土地资源的可持续利用”。文件强调开发区的规范化以及对开发区名称和投资额的规定，政策的重心是对经济分散化和低效率状况的关注以及对宏观经济过热的担心，而不是对建设用地总量的调控。与此同时，开发区圈地导致的失地农民增加和农业用地减少引起了国家的重视，于是有了2004年的国发8号文和国办发31号文的出台。前者着重于农业用地的开发，提出留取部分土地出让金用于农业土地的开发（设立专项账户将不低于15%的土地出让纯收益用于农业土地开发，其30%以下集中到省级政府使用）。后者提出切实解决征用农民集体所有土地补偿费支付、管理和使用中的突出问题，督促地方各级政府严格按照依法批准的征用土地方案给予被征地农民合理补偿，严禁拖欠、截留和挪用征地补偿费，依法保护农民的合法权益，落实国家土地管理政策和耕地保护制度。这时尽管国家对农业用地减少高度重视，但提出的解决办法仍然是重点强调农业用地的开发。第三阶段，2004年以后建设用地总量调控成为政策的中心，土地管理的制度建设成为政策的重点。2004年国发12号文和国办发20号文提出对土地市场进行清理整顿并暂停农用地转用审批半年的决定，把农地与非农建设用地转化问题作为土地调控的核心，提出加强土地管理制度建设。在同年10月21日国发28号文提出，实行最严格的土地管理制度，10月28日总理讲话进一步强调，中国政府将严格控制建设用地的总量规模，保护农用地和耕地，加强土地管理的法制化建设。2005年的国办发52号文件明确做出对省级政府耕地保护责任考核的规定。这一阶段国家政策的特点在于强调土地管理制度建设。2004年国发21号文提出了对省级以下国有土地管理体制的改革，“市辖区国土资源主管部门的机构编制上收到市人民政府管理，改为国土资源管理分局，为市国土资源主管部门的派出机构。乡（镇）国土资源管理所的机构编制上收到县（市、旗）人民政府管理，县（市、旗）可以根据实际情况和工作需要，按乡（镇）或区域设置国土资源管理所，为县（市、旗）国土资源主管部门的派出机构”；“完善土地利用总体规划编制和审批管理体制”；“强化省级人民政府及其国土资源主管部门的执法监察职能”。2006年国办发50号文提出建立国家土地督察制度，国家设立土地督察及其办公室，向地方派驻9个地方督察局代表国家土地总督察履行监督检查职责。2006年国发31号文对土地调控制度建设提出更明确的要求，除了加强土地督察和保障失地农民权益外，突出了规范土地出让收支管理、调整有关税费政策、建立工业用地出让最低价标准、统一公布制度等要求。后又先后有国办发［2006］100号文和国务院令438号土地政策的出台。（三）房屋调控重心由重视房地产业发展转向对住房价格的关注和最近对住房结构的调控我国房屋调控政策的变化也可以分为三个阶段。第一阶段的政策重心在支持房地产业的可持续健康发展。国家对房屋市场的政策可以追溯到1998年的国发23号文“深化住房制度改革，加快住房建设”，直到2003年改革住房基本分配制度和增加住房供给作为国家房屋政策的基本精神一直没有改变。2003年部分城市房价增长过快，房产投资快速增长，引起了有关部门的注意。首先是人民银行出于对房地产贷款安全的担心，发出［2003］121号文，要求对房地产信贷进行严格限制，但引起开发商反弹。在有关方面的推动下，2003年8月国务院出台了18号文，明确指出“房地产业关联度高，带动力强，已经成为国民经济的支柱产业”，要求“完善供应政策、调整供应结构”，“改进住房制度、健全市场体系”，“发展住房信贷、强化管理服务”，“加强规划管理、调控土地供应”，“加强市场监管、整顿市场秩序”，保障房地产业的持续健康发展，把房地产作为一个产业来发展和支持的意图跃然纸上。与人民银行121号文对房产投资增长过快的担心相比，国发18号文对此并未过多强调，如何支持房地产业的健康发展仍然是国家政策关注的焦点。第二阶段政策的重心在于稳定房价。2004年几个一线城市房价出现了大幅度上涨，引起了购房者的不满，导致了2005年3月份国务院办公厅以“稳定住房价格”为标题的8号电的发出，要求从土地和房屋供应结构、减少拆迁、引导消费、市场监测等多方面来稳定房价，控制房价过快涨幅，并以行政问责形式将稳定房价提高到政治的高度，被媒体称为老“国八条”。一个月以后国务院办公厅转发建设部等七部委关于做好稳定住房价格工作的意见（国办发［2005］26号），提出加大土地供应调控力度、调整住房转让环节营业税、加强信贷管理、明确享受优惠政策的普通住房标准等8项措施，被媒体称为“新国八条”。第三个阶段重心在于调整住房供应结构。由于房价调控政策没有能够有效抑制房价过快上涨，2006年5月17日国务院常务会议提出促进房地产健康发展的六条措施，随后国务院办公厅转发建设部等九部委关于调整住房供应结构稳定住房价格的意见（国办发［2006］37号文），提出了调整住房供应结构、加强税收、信贷、土地调控等十五条细则。与“新老国八条”不同的是，“国发37号文”强调了对住房结构的调控，明确了对不同住房供应结构的税收、信贷、土地供应等措施，明确了中小套型占新建住房比例，同时提出有步骤地解决低收入家庭的住房困难，加快城镇廉租房建设、规范发展经济适用房等政策。（四）土地和房屋调控由“租”、“费”为主转向以“税”为主，由软约束转向硬约束国土资源部和建设部分别为土地和房屋的两大直接主管部门，出台的相关政策文件较多属于必然。在其他部委中，2004年以前税务总局出台相关政策文件少于发改委和财政部，以后则多于后两者。特别是2005年由税务部门发布的政策文件7件（见表2），发文数量仅次于建设部，与国土资源部持平。考虑上述部门的职能分工，发改委主要负责综合协调，财政部主要管理公共财力配置，税务总局主管税收，各部委年度发布房地产政策文件数量的差异大体上也意味着国家房地产政策调控手段的变化。2003年以前，房地产政策文件主要集中在发改委和财政部，说明国家房地产政策以综合调控和“租”、“费”调控为主，2003年以后税务总局文件密集出台说明房地产调控方式转向了以税收调控为主。税比“租”、“费”调控更具有法制上的稳定性与强制性，对地方政府的约束也更具刚性。所以税务总局的发文数量大量增加表明国家房地产政策调控正在从软约束向硬约束转换。（五）金融调控由宽松的鼓励性转向紧缩的限制性房地产金融调控政策主要体现在人民银行、银监会和建设部发布的文件上，发改委以及外汇管理局也有少数发文。2001～2006年房地产金融相关的政策文件共20件（见表3），其中由人民银行主导发布的政策文件8件，银监会主导发布的6件，建设部发布的4件，发改委和外汇管理局各发布一件。从发布的时段看，2006年金融政策发布最为密集，相关文件多达6件，其次为2002、2004年，各为4件，2001、2003、2005年金融政策发布则相对稳定，各为2件。表32001～2006年国家部委有关房地产金融的政策文件各部委文件反映的是国家房地产金融调控方向。2001～2002年金融政策的重点在于对房地产市场的支持，要求加大对住房特别是经济适用房投资的信贷支持，鼓励开展个人住房公积金贷款，降低个人住房公积金贷款利率等。2003年支持型的房地产金融政策出现转折，该年6月人民银行发出《关于进一步加强房地产信贷业务管理的通知》（银发121号文），要求对房地产投资贷款和个人住房信贷实行严格限制。2005～2006年房地产投资增速问题提上日程，人民银行、建设部分别对住房信贷和住房公积金信贷的条件进行调整，银监会加强了对房地产信贷的监管，外汇管理局和建设部也同时对外资进入房地产市场进行了政策规范。综合各部委政策文件数量和内容分析，可以看出2001～2006年国家房地产金融政策经历了一个由松到紧的调控过程。二房地产政策绩效与房地产市场运行房地产政策绩效可以从近年来土地市场供给，房屋市场供给和房地产价格等三方面的变化进行考察。（一）土地市场供给据国家统计局数据，全国土地购置面积2002、2003年连续两年保持了两位数的增长率，2004年增速回落为8.2%；全国完成开发土地面积2002年增长了26.77%，2003年增长了3%，但2004年出现了转折，下降了-5.3%，2005～2006年则有所回升。表明国家2003年开始的土地调控政策在2004年有效地控制了土地购置的过快增长，但也给了开发商土地供给从紧的预期，囤积土地而不是立即开发被认为是有利可图的，导致了2004年完成开发土地面积大幅度下降。全国房地产土地购置与完成开发面积的变化地区差异明显。在完成土地开发方面，东部地区在2004、2005年连续两个年度负增长；中部地区2004年负增长，但2005年则有所回升；而西部地区则在2004～2005年连续两年出现了20%以上的高速增长。在土地购置方面，东部地区2003、2004年增长率大大地低于中西部地区，2005～2006年两年负增长，而西部地区则始终保持增长趋势。这表明2003年开始的土地调控政策在2004年虽然产生了重要的影响。表42003～2006年全国房地产土地购置与开发（二）房屋市场供给2000、2001、2003年，全国房地产开发企业住宅开工面积保持了20%以上的增长率，2004年以后增速有所下降，其中2004年仅为9.34%，2005、2006年又有所回升（见表5）。表5按用途分的房地产开发企业新开工住宅面积2000～2003年全国住宅竣工套数保持了较高的增长势头，2004年达到33.8%。但由于2004年新开工面积增长率的下降，2005年竣工住宅套数出现了负增长率。房屋开工竣工数量的变化与土地购置开发数量的变化息息相关。2004年土地购置增速下降和土地开发完成面积减少导致2004年新开工住房面积增速下滑和2005年住宅供给套数的负增长。因此可以说，2003年开始的土地调控政策成为2005年以后住房供给偏紧的诱因。考察住房供给结构，2000～2001年新开工别墅、高档公寓面积占总住宅开工面积的比重在4.7%以上，2002、2004年分别达6.56%，6.21%，2005年有所下降，但仍达5.14%。从套数看，2002年以来，别墅、高档公寓所占比重一直保持在3.5%以上，2003～2005年一直保持增长趋势。考虑到别墅、高档公寓一般密度较低，同面积建设占地可能高于普通住宅，这就意味着2002～2005年新增住宅用地有相当比重被用于别墅、高档公寓开发。2000～2005年新开发经济适用房面积和比重均呈下降趋势，特别是2003年以后均低于9%，在一些城市基本上只面向拆迁户销售。以套数计算的经济适用房建设亦连年下降，其占总住房套数比重由2000年的28.21%下跌为2005年的7.8%。这可能意味着从紧的供给政策不仅影响了住房总量供给，还影响了住房供给结构。表6按用途分的房地产企业建设竣工住宅套数分地区考察，全国房地产开发主要分布在东部地区，但从2004年开始，房地产施工面积增长率和新开工面积增长率均低于全国水平，2005年以来竣工面积增长率低于全国水平，而且两者之间的差距呈拉大趋势。其中，北京市2004、2005年连续两年新开工面积呈负增长，从而导致了2006年施工面积出现负增长、竣工面积更是大幅度下降为-15.3%，2006年开工面积虽有所增长，但仍然大大低于全国水平，也低于东部地区。这可能意味着2007年北京市竣工房地产面积仍将保持较低的水平。上海市则自2005年开始，连续两年新开工面积下降（见表7），可以预期2007年上海市竣工面积将出现较大幅度的下降。联系土地购置和开发面积的变化，可以认为，2004年开始的东中西部地区土地购置和开发面积增量差异导致了房地产新开工和竣工面积增量的差异。这意味着调控政策在地区间影响的差异被传导到房屋建设层面，导致地区房屋开工竣工的差异，进而导致供给增长的差异。表7分地区房地产开发规模与开、竣工面积增长情况（三）房地产价格2000～2006年全国房地产价格指数变化如表8所示，通过比较，可以发现以下特征。一是就全国而言，2004年是全国房地产价格变化发生转折的一年。当年全国房屋销售价格和土地交易价格指数增长最快，前者为109.7，后者达110.1。之前均保持递增趋势，之后则保持递减趋势，特别2006年土地价格指数出现了较大幅度的下降。这表明2003年开始的土地市场调控和2005年的房屋价格调控在总体上对房地产价格，特别是地价上升产生了抑制效果。基于国家房地产调控政策方向在2003年发生转变，应重点考察2003年以后房地产价格变化的趋势。2004年全国土地价格保持了高增长，2005年有所下降，但仍然达109.1，高于2003年。不过，调控政策效果经过两年的迟滞，终于使土地价格指数在2006年下降到101.4。房屋销售价格在经历了2004年的高增长以后，2005年增幅有所下降，2006年仍保持了105.4的水平，高于2004年以前各年份。因此，应该认为房屋销售价格走势与土地调控政策密切相关。表82000～2006年间全国房地产价格指数变化二是房地产价格走势的地区差异。为了分析国家调控政策方向转变前后地区之间房地产价格变化，计算2004年和2004年前后三个时间段的全国35个大中城市房地产价格变化状况（见表9）。2000～2003年房屋销售价格指数高于105的城市有5个，除南昌市以外全部为东部沿海城市[1]；2004年房屋销售价格指数高于110的城市有9个，除成都市外其余均为东部沿海省份；2005～2006年间年均房屋销售价格指数高于108的城市有5个，除呼和浩特市外其余全部为东部沿海省份。而乌鲁木齐、银川、西宁、重庆、长沙等中西部城市在各时间段大致稳定。也就是说，无论是2004年前还是2004年后，东部沿海城市房屋销售价格增长明显快于中西部地区。即使2003年以后房地产调控政策方向转变也没有能够改变这一基本格局。表92000～2006年房地产价格指数变化2000～2003年土地交易价格指数高于105的城市有9个，其中5个在中西部地区；2004年土地交易价格指数高于110的城市有8个，其中2个在中西部；2005～2006年土地交易价格指数高于108的城市有7个，其中除呼和浩特以外全部是东部沿海城市。这意味着2004年前后东部和中西部地区城市土地价格格局发生了变化。2004年以前东部与中西部地区城市土地交易价格变化的差异较小，2004年以后东部土地交易价格增长快于中西部，表明房地产调控方向转变的政策效果在地区上的差异。三是房地价格比例关系有所上升，但城市之间差异较大。房地价格比（当期房屋销售价格指数/当期土地交易价格指数）大于1表明房价增长快于地价，反之亦然。2001～2003年全国房地价格比一直保持在0.978以下，2004年开始出现较大幅度的上升，2005年有所下降，2006年再次上升，达1.039。35个城市中，2000～2003年房地价格比小于1的有14个，其中东南沿海有4个；2004年小于1的有12个，其中东南沿海6个，2005～2006年小于1的城市有12个，其中东南沿海6个。也就是说2004年以后全国总体房价上涨快于地价上涨，其中，东部地价上涨快于房价上涨的城市增多。平均房地价格比还难以得出东部地区地价推动了房价上涨的结论。城市用地还有工业、交通、商业、公共设施建设等用地，而各类用地价格差异较大，居住用地价格增长最快（比较上海和浙江的按用地结构分的土地交易价格指数可以证明（见表10）。考虑这一因素，可以推断在土地交易价格上升比较快的城市，住宅用地交易价格指数上升更快。因此可以判断，地价上涨对部分城市房价上涨起了推动的作用。北京、天津、青岛、南京、广州、深圳等城市2004年以后房地价格比都大于1，表明房价上涨快于地价上涨。表10上海市和浙江省房地产价格指数（2002～2005年）四是房屋售租价格指数居高不下。房屋售租价格指数比（房屋销售价格指数/同期房屋租赁价格指数）大于1，说明房屋销售价格增长快于房屋租赁价格增长。2004年全国的售租价格指数比最高达到1.08，2000～2003年、2005～2006年间的售租价格指数比都在1.02～1.03之间。这说明，全国总体上房屋销售价格增长一直要快于租赁价格，购房需求大于租房需求。分地区考察，2000～2003年间35个城市中房屋售租价格指数比小于1的有8个，其中包括北京和天津；2004年小于1的城市减少到4个，2005～2006年小于1的城市为5个，后两个时段中房屋售租价格指数比小于1的全部为中西部城市。租金意味着对房屋的居住需求，而房价则不仅仅是居住需求的表现，还有投资（投机）需求的成分。售租价格指数比居高不下意味着市场房价增长有一部分是由投资（投机）需求拉动的。投资（投机）需求以对未来房屋价格上涨或未来租金上涨为预期，房屋投资（投机）需求比重过高，蕴含着泡沫风险。2004年开始全国房屋售租价格指数比增大，意味投资（投机）需求对房屋价格拉动的贡献增大。2006年全国的售租价格指数比有下降，表明2005年开始的调控政策对投资（投机）需求的抑制。三几点讨论（一）总供给与总需求正确判断供求总量是宏观调控的前提。如果市场基本面是总供给不足，那么调控的目标应该是如何增加总供给；如果是总需求过旺，那么调控的目标就应该是调节或引导总需求。若两者同时存在则应对调控目标进行分解。2004年以来我国无论是土地总供给还是房屋总供给，其增速都呈下降趋势。但同期快速的城市化仍在继续，新增城市居民对住房基本需求和原有城市居民对住房改善性需求都在持续旺盛。居民储蓄也在大幅提升，因中国经济连续增长形成对人民币升值的强劲预期，导致国际资本和国内资本一起构成了强劲的投资需求。我国工业化和城市化形成的房屋要求市场前景，成为内外资本垂涎的投资场所。房地产总需求强劲增长与总供给增速下滑形成的反差，必然的结果是价格上涨。（二）房产投资需求与房价上涨房地产市场是多样性的需求。在总供给一定的条件下，投资需求从两方面影响房产价格：其一，投资需求增加直接导致总需求增加，导致房价上涨。其二，投资需求增长对消费需求形成挤出效应，推动消费需求走向租房市场，从而推动房租上涨；而房租上涨又意味着投资房产有利可图，必促使投资需求进一步增加。在我国经济快速发展和快速城市化背景下，即使当期总供给与总需求基本平衡，但由于土地的有限性，经济转型中土地制度的不完善，国家从紧的土地供应政策等容易形成住房总供给增量减少的市场预期，推动房价上涨。不同情况下的房价上涨会产生不同的后果。当投资需求导致房价上涨仅仅对消费需求形成挤出效应，而没有导致总供给相应增长时，如果存在房地产泡沫，也仅仅是价格泡沫。泡沫破裂房价下跌，投资需求的退出被消费性需求迅速填补，影响的仅仅是开发商的利润和投资购房者的回报。如果价格的上涨刺激了总供给的过度增加，那么房价下跌可能导致整个房地产市场的剧烈波动。2005年以来的国家住房调控一直把稳定房价作为房产调控的中心目标。然而从房屋供给增长率的下降和房屋租赁价格仍然上升的市场表现可以判定，当前房地产价格的上涨仅仅