建立基于生态系统管理的流域-海湾生态补偿机制的思考-以九龙江-厦门湾为例

建立基于生态系统管理的流域海湾生态补偿机制的思考以九龙江厦门湾为例

推进以生态系统为基础的流域—海岸带—海洋管理是21世纪海岸带综合管理的新趋势。随着我国社会经济的快速发展，流域生境格局变化剧烈，污染排放严重。强烈的流域人类活动不仅仅引起了流域内的生态与环境问题，也给河口、海湾、近海海域带来了巨大的环境压力，造成河口海湾淡水输入、泥沙输入、营养盐输入的改变，继而引发了河口生物多样性下降、河口湿地生境（如红树林湿地等）的萎缩和退化、环境污染、水体富营养化等问题，并逐渐向近海和海洋拓展，从而在生态系统内部深刻地改变着河口区域的生态格局，外在表现上则反映为给近海海洋生态系统以及海岸带地区的生态安全带来严峻挑战。随着环境压力的不断增大，生态补偿作为解决环境问题的创新手段日益受到重视，然而，由于流域与海湾在“生态空间”和“行政空间”上存在差异，目前综合流域—海湾的生态补偿机制研究及其实践尚未系统开展，严重制约了海岸带综合管理成效的进一步提升。本文以福建省九龙江—厦门湾为例，从分析流域特别是河口海湾的生态环境问题出发，在识别上游流域对河口海湾环境影响的基础上，提出了必须将流域和海洋生态补偿进行一体化考虑、尽快建立科学的流域—海湾生态补偿机制的建议，以便调整流域—海湾各利益相关方的生态及其经济利益的分配关系，促进流域及河口海湾区域的社会经济发展与生态环境保护。一九龙江—厦门湾生态环境问题分析（一）九龙江—厦门湾概况九龙江位于福建省西南部，是福建省第二大河流，全长1923公里，其中干流长285公里。九龙江流域范围的坐标为东经116°46′55″～118°02′17″，北纬24°23′53″～25°53′38″之间，流域汇水面积约1.47万平方公里，约占福建省面积的12%。其干流由北溪、西溪和南溪组成，北溪流域面积9803平方公里，西溪流域面积3964平方公里。北溪和西溪汇合于漳州，至浮宫处又有南溪汇入，经厦门西海域出海。厦门湾，即镇海角（位于漳州龙海市港尾镇镇海村附近）与围头角（位于泉州晋江金井镇围头角村附近）连线以西的河口—海湾海域，海域总面积约2692平方公里，海岸线总长约860公里。九龙江主要干支流水系分布及厦门湾位置见图1。2008年，该区常住人口合计597.63万人，占福建省常住人口总数的16.69%；国内生产总值（GDP）2284.45亿元，占全省的24.70%；人均国内生产总值为38225元，比福建全省人均GDP高47.55%。图1九龙江流域及厦门湾位置图（二）九龙江—厦门湾主要生态环境问题（1）九龙江局部河段污染依然严重，藻华威胁饮用水安全九龙江流域水环境质量总体尚好，以Ⅰ～Ⅲ类水质为主，但是不同河段仍然存在不同程度的污染。2007年北溪流域水功能达标率约83.1%，西溪流域水功能达标率约76.2%，全流域水功能达标率约79.6%，远远低于流域综合管理预定的目标，主要污染因子仍是氨氮、总磷和COD。一些饮用水源地保护区水质尚不能完全达标（GB3838—2002《地表水环境质量标准》Ⅱ类标准）。2000年以前，九龙江流域很少发生藻华。进入21世纪，在库区开始有小规模藻华发生。近年来，藻华发生的频率、面积、持续时间不断增加。2009年九龙江多数库区都发生了藻华，特别是在下游江东库区的藻华持续长达1个月之久。近年来藻华已经严重威胁到流域人民的饮用水安全。（2）近岸海域氮磷营养盐含量增加，海湾水质环境变差近年来，厦门近岸海域水环境中CODMn含量有一定程度的下降，但海域中氮磷含量仍居高不下，并有不断增长的趋势。从污染物平面分布趋势来看，距离九龙江口越近，DO含量越低，而CODMn、无机氮和活性磷酸盐等含量则越高，跨行政区域的九龙江流域带来的大量泥沙和陆源污染物是厦门海域环境质量变差的重要原因。九龙江流域平均年入海泥沙约636万吨，九龙江流域对厦门湾COD、总氮、总磷的贡献率分别达到53%、70%和73%。海湾水体环境质量的降低，不仅对海湾生物生态产生影响，此外还直接关系到厦门湾的景观环境质量与娱乐休闲价值。（3）海湾赤潮发生频次增加，危害面积不断扩大厦门海域在2000年以前发生赤潮记录较少，但是2001年后几乎每年都有赤潮发生，赤潮波及的范围也越来越广，原来只有西海域发生赤潮，现在九龙江口、同安湾和东部海域都有发生赤潮的记录。2003～2008年平均每年发生赤潮次数达到6次，累积影响面积达230平方公里。厦门海域赤潮生物的种类，已经记录的有104种，成为厦门湾赤潮事件主导种（优势种）的共有16种，所幸近年来并未发生有毒赤潮。（4）河口海湾湿地生境丧失较快，海洋渔业资源退化，珍稀濒危物种保护形势严峻河流上游水资源的过度开发造成入海径流量大幅度的减少，对河口地区的生态环境产生重大影响。此外，自1955年至2001年，厦门共进行了47处沿岸湿地围垦工程，围垦总面积达90.13平方公里，大面积的滩涂围垦大大减少了厦门市海岸带的湿地面积，导致滨海湿地原有的生态系统结构和功能丧失。由于河口海湾生态环境的变化，厦门渔业资源已经严重衰退，导致主要经济鱼类呈现低龄化、小型化和性成熟提早的趋势，种群数量衰减。此外，中华白海豚、文昌鱼等海洋珍稀物种的数量大量减少，厦门湾海洋生物多样性受到较大损害。（三）河口海湾生态安全压力分析根据九龙江流域—厦门湾生态环境问题的分析，结合河口海湾的生态环境特点，可以遴选识别出消除河口海湾生态安全压力的主要途径以及需要优先解决的问题。（1）流域和海湾水环境污染问题依然突出，九龙江污染输入是造成厦门海域环境质量下降的重要原因。其中，流域非点源污染（农业面源污染/畜禽养殖污染）成为流域—海湾水体污染的突出问题，以2007年的统计数据估算，农业面源污染中总氮、总磷的贡献分别达到44%、22%；畜禽养殖污染中总氮、总磷的贡献分别达到21%、46%。因九龙江流域梯级电站的建设过密造成河段流通不畅，加剧了流域水体污染和河口生态系统的破坏。（2）河口海岸工程建设与珍稀物种、自然岸线和滨海湿地的保护矛盾突出。流域饮用水安全、海湾赤潮灾害及溢油风险突出，危及流域—海湾的生态安全。（3）流域管理与海湾管理未建立起协调共管机制，流域—海湾生态系统综合管理能力薄弱，流域—海湾在线监测能力和数据共享的监测网络、统一协调管理机制、联合执法力度和突发环境事件处置的协同机制有待加强。（4）急需规范流域上游、下游、河口、海湾及近岸海域的生态补偿体系，尽快建立一套利益相关方认可的流域—海湾生态补偿机制，推动综合流域、河口与海湾的生态补偿机制的形成与实践，以便调整流域—海湾各利益相关方的生态及其经济利益的分配关系，促进流域—海湾生态系统服务的保护与可持续利用。（5）维护河口生态安全的重要性尚未得到足够重视。由于流域进入河口海湾的淡水输入、泥沙输入、营养盐输入的改变，继而引发的河口生物多样性下降、河口湿地生境的萎缩和退化、环境污染、水体富营养化等问题应受到高度关注，海岸带综合管理的科技支撑力度还须进一步加强，并逐步提高利益相关方对河口生态安全与河口海湾生态系统服务重要性的认识。二流域—海湾生态补偿原则与目标九龙江—厦门湾案例分析研究表明，河口海湾的生态安全问题与上游流域具有高度关联性，流域生态补偿与海洋生态补偿必须拓展到具有生态系统完整性的空间范围内予以探讨。以前的生态补偿，包括水污染，主要强调陆地的生态补偿，忽视了海洋的生态补偿，而海洋生态系统比陆地更脆弱。陆地上的污染，特别是很多水污染物其最终排向是海洋。因此生态补偿法律法规如果仅仅规范河流上下游之间的生态补偿而不考虑海洋，是不全面的。综合流域—海湾的管理，必须是基于生态系统的管理，流域—海湾生态补偿机制的制定也必须在基于生态系统的流域—海湾综合管理的框架下进行讨论。（一）生态系统管理理论生态系统管理是基于对生态系统组成、结构和功能过程的最佳理解，在一定的时空尺度范围内将人类价值和社会经济条件整合到生态系统经营中，以恢复或维持生态系统整体性和可持续性。生态系统管理的方法是将人类社会和经济的需要纳入生态系统中，协调生态、社会和经济目标，将人类的活动和自然的维护综合起来，维持生态系统健康的结构和功能，在此基础上使社会和经济目标得以持续，既实现生态系统的持续发展，又实现经济和社会的持续发展。综合流域—海湾管理，是将流域汇水区以及海湾范围作为一个整体，将流域内及海湾周边的人类社会和经济纳入其中，实现流域及海湾经济和社会的持续发展。基于生态系统管理的流域—海湾生态补偿机制的建立，有助于协调流域上游、下游、河口、海湾及周边海域生态保护目标和社会经济发展目标的实现。（二）流域—海湾生态补偿原则流域—海湾生态补偿一般是指破坏者付费原则、使用者付费原则、受益者付费原则以及保护者得到补偿原则。基于生态系统管理的流域—海湾生态补偿原则，还必须充分考虑以下五项。（1）系统性原则（海陆统筹）考虑到流域与海湾的关联性以及生态系统完整性，充分分析流域和海湾主要环境生态问题及其陆海相互作用关系。（2）公平性原则平衡经济发展和生态环境保护的关系，协调流域—海湾范围内不同利益相关者需求，考虑地区间社会经济发展水平差异，力求实现流域—海湾范围内公众的普遍认识和积极参与。（3）可操作性原则充分利用现有资料和科技成果，在分析、总结、提炼已有资料的基础上，注重该流域—海湾生态补偿机制的科学性、实用性和可操作性，并尽可能符合现有经济条件和海洋管理能力的具体要求。（4）可持续原则综合考虑政策的可持续性，兼顾短期和长期目标，建立流域—海湾范围内区域之间的长效联动机制，协调流域和海湾生态保护与经济的可持续发展。（5）利益相关者参与原则注意利益相关者所代表的利益和关心的问题，并在讨论协商中达成谅解和共识。充分的公众参与有助于生态补偿制度与管理决策更加符合实际情况，随时纠正规划、决策过程中的偏差，更重要的是管理活动能够获得利益相关者所代表群体的支持，使生态补偿实现最终目的。（三）流域—海湾生态补偿目标流域—海湾生态补偿目标界定为：第一，平衡上游流域及海湾周边利益相关者在利用、破坏生态环境中产生的不平等的分配关系，这也是流域及海湾生态补偿制度需要解决的问题。第二，恢复、维护和改善流域—海湾生态系统服务是生态补偿制度最终的目标。生态系统服务指自然生态系统及其物种所提供的能够满足和维持人类生活需要的条件和过程。生态系统服务与生态补偿制度关系密切，生态补偿制度的最终目标是恢复、维护和改善生态系统服务。在流域—海湾生态系统管理过程中，其生态补偿会涉及上下游多个地区，需要地区间的合作才能落实。在建立区域合作的过程中，只有将生态系统服务的保护放在首位，才能真正实现流域—海湾生态补偿制度。三加快建立流域—海湾生态补偿机制的建议为了加快建立科学的流域—海湾生态补偿机制，并为生态补偿机制的运行提供基础，建议加强以下五个方面的工作。（一）加强流域—海湾生态系统服务的研究加强流域—海湾生态系统服务的研究，能够进一步明确上游流域和海湾的生态系统服务历史变迁及其现状，对于未引起流域—海湾生态系统服务变化的人类活动、对具有非公共物品属性的生态系统服务的开发利用可不列入生态补偿的范畴。流域—海湾生态系统服务研究可以进一步了解与各种生态系统服务有关的利益相关者，从而为明确生态补偿的内涵与目标，恢复、维护和改善流域—海湾生态系统服务提供科学依据。（二）加强综合流域—海湾生态系统管理研究，提高流域—海湾管治能力流域—海湾生态系统管理涉及多个行政区域，各级政府之间、各相关部门之间以及区域内各地方政府之间的合作和协调是流域—海湾综合管理成功的基本要求。为了更有效地实施生态补偿制度，需要建立跨区域的更高级别的流域—海湾管理委员会和咨询委员会。在各利益相关者参与的前提下，建立科学合理的流域—海湾生态补偿的机制，必须在考虑公平和效率的基础上明确各区域的环境责任，并且从法律上明确各生态补偿主体及其义务、生态补偿责任、补偿形式、补偿标准的制定方法，提高流域—海湾的管治能力。（三）加强河口区生态安全研究与科技支撑能力以基于生态系统的流域—海洋综合管理为基本理念，以保障河口生态安全并恢复改善流域—海湾的水质和生态环境为立足点，以调整和改变该区域的生产生活方式、促进经济增长方式的转变为基本途径，陆海兼顾、河海统筹，通过加强科学研究以及项目成果落实，努力促进流域—海湾生态环境质量的改善，增强流域—海湾的生态系统服务功能，确保流域和海岸带地区社会经济和生态系统的可持续发展。对流域—海湾科学和管理知识的差距将直接影响到流域—海湾生态补偿机制的科学性、合理性及实施的有效性。（四）加强流域—海湾生态补偿与生态系统管理成效评估体系的构建建立流域—海湾生态补偿及生态系统管理绩效评估体系，更高级别的流域—海湾管理委员会和咨询委员会应行使生态补偿工作的协调、监督、仲裁、奖惩等相关职责，同时开展各级各部门规划执行落