广播电视制播分离的背景、探索及思考-以上海广播电视台为例

广播电视制播分离的背景、探索及思考以上海广播电视台为例

广播电视文化体制改革已经到了非常关键的阶段，制播分离是广电文化体制改革的重要组成部分，直接关系到广电业未来的发展。研究当下我国广播电视制播分离的具体实施，以及需要注意的问题，可以廓清相关问题，为国家政策制定提供决策意见，为广播电视台运营提供模式选择和对策建议，为广播电视公益事业和经营产业的科学发展提供智力支撑。2009年10月21日，上海文广新闻传媒集团（原SMG）分拆成上海广播电视台、上海东方传媒集团有限公司（SMG）。上海作为中国最大、在国际国内都最有影响的城市之一，上海广播电视发展收入又在全国名列前茅，因此它的举动及制播分离的实施无疑具有更大的示范性意义，对全国都具有标杆性的作用和影响。总结我国第一家获得广电总局批准推进制播分离改革、标志着全国广电系统制播分离的大幕正式拉开的广播电视台一年来的运作与发展，不但能够廓清我国广播电视制播分离的问题与成就，也可以给广播电视的发展提供更多的启发和借鉴。一制播分离的内涵“制播分离改革主要是为了提高电台、电视台的节目质量，降低节目成本，丰富节目内容，转换运营机制，增强发展活力，调动社会力量制作节目，改变各台自制自播节目的模式。”可以说，制播分离的提出及其实施都是为了搞活广播电视的经营机制，使其在新的竞争环境中获得更好的发展。因此，厘清和了解制播分离的内涵、背景及其实施模式，在此基础上结合自身的实际情况实行制播分离，是我国广播电视发展所面临的一个重要问题。目前国内对制播分离的认识主要有两种观点，一种观点认为，制播分离是在电视节目的生产过程中将制作和播出完全分离，电视台不负责节目制作，只负责节目的购买、编排和播出。另一种观点则从这一词汇的源头寻找依据，制播分离这一概念是对英文Commission的翻译，该词原意为“委托制作”，是指广播电视播出机构将部分节目委托给独立制片人或独立制片公司来制作。因而所谓的制播分离是指电台、电视台将部分节目委托给社会公司来制作。尽管两种观点存在差异，但是都强调了节目市场化运作的重要性，因此也有学者认为“所谓制播分离，是指将广播电视节目制作从广播电视播出机构中以某种形式分离出来的一种市场化导向的节目交易机制”。这一说法切中了制播分离的本质内涵。我国广播电视的性质决定了广播电视节目不可能实施完全的制播分离，所以单纯地讨论制作与播出机构的分离没有太大意义，而更应该关注在广播电视可以实施制播分离的节目中如何进行符合市场化规律的运作。从这个角度来说，制播分离是指广播电视将可以市场化运作的广电节目投入市场，进行以市场为导向的交易的一种发展模式。更广义点说，所谓“制播分离”就是顺应文化体制改革，将广播电视可经营性产业逐步市场化运作的一种方式，它是解决我国广播电视业发展矛盾的一条有效路径。二我国广播电视实行制播分离的背景制播分离既是对世界先进国家和地区广播电视发展经验的一种借鉴，也是破解我国广播电视发展瓶颈的一种尝试，它的提出和实施有着深刻的政策与现实背景。（一）政策背景1.1999年年底，“82号”文件出台，该文的三个核心内容分别是网台分营，电视与广播、有线与无线合并，停止四级办台。其中，“网台分营”是指电视台和电视网（节目供应商）分开经营，这被视为政策上对制播分离发出的信号。此后，以中央电视台为龙头，各电台、电视台和社会化的节目制作公司纷纷投入到对制播分离的尝试之中。2.2000年下半年，决策层转而强调“制作权、播出权、覆盖权三权合一的宣传权不能分离”，制播分离提法的遇冷以及对制作权和播出权合一的重新强调，充分反映了决策层的复杂心态以及改革的复杂性。虽然提法有些概念不清，但直到2002年之前很多民营节目制作公司的萧条却多少和政策导向存在一定的关系。3.2002年11月，党的十六大报告把文化单位分成公益性事业和经营性产业两类，前者继续以事业体制进行管理，后者要按现代企业制度进行体制创新，这为广电行业的制播分离提供了政策上最大的支持和保障。在此基础上，广电行业将节目与广告、宣传与经营进行分离，除新闻等核心节目自制之外，电视剧、娱乐、体育等节目都实施制播分离，进行市场化运作。4.2003年夏天，国家广电总局正式颁行上海影视制作业市场准入制度，并向海润影视等8家民营电视剧制作机构核发“电视剧制作许可证”（甲种），这被看成是政策上认同和鼓励影视剧制播分离的信号。从此，行业外资本进入影视制作业变得名正言顺起来。5.2009年，上海文广新闻传媒集团获得国家广电总局关于“制播分离”的第一个批复，政策层面上第一次正式地提倡了制播分离。广电总局在《关于推进广播电视“制播分离”改革（修改稿）》的文件中明确规定，除影视剧外，电视台购买节目的比例原则上每年不低于播出总量的30%。毫无疑问，这一政策将大大改变传统的电视台自制自播模式，促进电视节目市场的发展繁荣，同时也为民营制作公司的壮大带来机遇。因此，从政策上来看广电改革实施制播分离制度的大幕已经拉开，政策上的保障为广电制播分离扫清了障碍。（二）现实背景1.广电资源浪费严重截至2009年7月，我国共有广播电视播出机构（频道）2648家，大部分播出机构都是多频道运作，因此实际的频道数量更是惊人。每家自己负责节目生产与制作的播出机构都需要有相应的人力、物力保障，然而制作出来的节目在自己频道播出的次数却相对有限，不仅浪费了物力，也使人力资源不能得到更好的发挥作用。与此同时，节目制作投入的成本少，节目数量也较少，质量更是低下，优秀节目非常稀缺。成本的提高与资源的浪费成为广电行业突出的现象。制播分离可以使广电资源在政策允许的范围内进行市场化的流动，从某种程度上解决广电行业面临的困境。2.广电人力资源激励、管理的需要作为一个知识密集型行业，人力资源无疑是广播电视业最大的资本，然而现有的体制及节目制作播出方式，一方面禁锢了体制内广电从业者的创造力，另一方面也将体制外的广电从业者边缘化。体制内外泾渭分明，不但强化了二者间不公平发展的政策和行业壁垒，而且限制了广电节目及其行业的发展。制播分离制度则以节目制作水平为考量标准，可以淡化甚至消弭非新闻与非宣传性等节目制作者的体制特征，从而更有利于人力资源的激励、开发、管理以及广播电视行业的发展。3.深化体制改革的需要将广播电视里面的经营性产业剥离实施市场化运作不但是政策上的要求，而且也是广播电视行业发展的必然选择。实施制播分离，可以很好地处理广电节目公益事业与经营产业的关系，为有条件的广电行业上市提供机遇，也可以带动民营广播电视节目制作及公司的发展，形成共赢甚至多赢的局面。三上海广播电视的制播分离（一）制播分离的历程2009年国家广电总局正式批复上海广播电视制播分离改革方案，撤销上海文广新闻传媒集团，成立上海广播电视台，并由其出资组建上海东方传媒集团有限公司。2009年10月21日，上海广播电视台、上海东方传媒集团有限公司正式揭牌。上海广播电视台由上海市文化广播影视管理局设立，为事业单位，实行党委领导下的台长负责制，拥有频道频率管理、内容宣传编辑、播出管控等权力（利），并负责新闻等节目的制作，受上海市委宣传部领导。上海广播电视台出资成立东方传媒集团，东方传媒集团为“台属、台控、台管”的控股企业。上海广播电视台掌握传媒集团重大事项决策权、资产配置控制权、主要领导干部的任免权、节目内容的编辑权、播出权和审查权等。SMG作为控股集团公司，负责管理旗下的十几个子公司，这些子公司基本都是脱胎于原来的频道，比如第一财经、星尚传媒等，承担节目制作、广告经营、节目版权销售以及媒体延伸经营等业务。子公司的员工多数来自原来的频道，改制完成后，他们被统一转成公司身份，重新签订聘用合同。至于电视台的“老员工”，其“事业身份”仍留在上海广播电视台。事实上，在这一轮制播分离前，原SMG就从一个比较单一的广播电视播出机构，逐步成长为一个融合多种媒体业务和文化产业形态的综合性传媒集团。2001年原SMG成立后，就一直朝着“事业与产业分开，培育市场主体”的战略目标逐步推进。首先是分阶段启动打造专业化频率频道，2002年整合体育资源，成立体育频道；2003年成立“第一财经”，随后又成立“第一财经传媒有限公司”，整合了财经资源，并建立了以“第一财经”为统一品牌的跨媒体、跨行业、跨地区的媒体平台；同年，原SMG整合影视资源，成立影视剧中心，负责集团的影视剧及动画的投资与营销；2004年整合资源开办东方少儿频道；同年，成立上海五岸传播公司，从事影视节目发行和代理业务；2005年，进行电视新闻、广播新闻与娱乐资源的整合；2007年，细化频道频率专业化，推出故事频率；2008年元旦，外语频道、艺术人文频道正式开播；2009年6月，原SMG成立版权中心，主要负责规范节目版权经营、维护节目及衍生产品版权利益，同时也负责电视节目版权的信息归集、管理和协调工作。因此，自2002年以来，原SMG就有意识地将影视剧、综艺娱乐、体育、动画、少儿等制作业务、广告经营业务和其他衍生业务与新闻业务和传统播出平台逐步剥离，努力发展延伸业务，改变国内广电业过度依赖广告收入的畸形的单一盈利模式。这不但使原SMG提升了活力，创造了更大的社会效益和经济效益，同时也为2009年制播分离的整体实施进行了很好的准备和铺垫。图1上海东方传媒集团有限公司（SMG）架构（二）制播分离的成果上海文广新闻传媒集团整体制播分离之后，其前期的铺垫及改制所体现的机制活力迅速得到了体现，优越性也渐渐凸显。就在上海宣告率先整体实施广电制播分离的第二天，一部名叫《倔强萝卜》的小成本喜剧电影在上海举办首映会，这是继《喜羊羊和灰太狼之牛气冲天》和《麦兜响当当》两部电影创下“天量”票房后，上海文广新闻传媒集团勇闯电影行业的又一成果。此外，在当年10月23日开幕的第二届中国（芜湖）国际动漫创意产业交易会上，SMG旗下哈哈少儿频道又与芜湖市广播电视总台芜湖教育电视台正式签订合作协议。未来5年双方将携手在少儿电视节目、地方活动、艺术培训和衍生产品等领域展开全面战略合作，在泛长三角区域率先迈出电视媒体跨地区合作的新步伐。2009年12月1日，汇集上海广播电视台旗下11套广播频率的上海东方广播有限公司隆重亮相，上海广电行业的制播分离、转企改制改革在广播领域又迈出了实质性的一步。2009年最后一天，宁夏电视台和上海广播电视台正式签署合作开发宁夏卫视协议。由上海广播电视台为宁夏卫视提供财经、体育、电影、电视剧等方面节目，同时独家代理经营宁夏卫视广告。2010年2月8日，宁夏卫视从综合频道变脸财经频道，这是我国广播电视跨区域合作的尝试，也是制播分离改革深化的一个尝试。直接带动和引发了学界、业界自制播分离之后广播电视跨地域发展的又一个研究与实践的高潮。上海广播电视台正式实施制播分离一年多来，由于有原先的经验累积与准备，又借“世博”的东风，获得了较好的发展。统计数据显示，2010年前5个月，上海广播电视台收入为16.3亿元，同比增长40.5%。在上海广播电视台16.3亿元的广告收入中，电视广告收入14.2亿元，与2009年同比增长42%；广播广告收入1.7亿元，同比增长41.7%；其他广告收入0.4亿元，与2009年持平。从2010年7月底开始，购买《英国达人》版权由SMG自制的电视平民选秀节目《中国达人秀》，在传统媒体、新媒体及普通民众中产生了持续的话题和影响。其第四期节目更以上海本地收视16.49的成绩打破了SMG有史以来自制节目本地最高收视纪录。在同时段全国电视收视及相同类型真人秀节目的收视对比上，都有不俗的表现，并赢得了收视和口碑的双赢。2010年1月15日，上海广播电视台旗下百视通与法国电信达成战略合作，双方宣布将在三屏融合技术、内容、投资等领域进行全方位合作。7月，上海广播电视台又获得广电总局颁发的互联网电视集成播控平台牌照。随着三网融合的推进及广播电视自身的发展，上海广播电视也通过多种渠道抓取广播电视发展的机遇、扩大影响以及获得盈利。2010年8月9日，华人文化产业投资基金（ChinaMediaCapital，下称CMC）与新闻集团（NEWSCorporation）联合宣布，双方已正式签署协议，CMC将控股新闻集团原本全资拥有的星空卫视普通话频道、星空国际频道、Channel［V］音乐频道以及星空华语电影片库业务。SMG控股的上海东方惠金文化产业投资有限公司为CMC的主要发起人和投资人，上海广播电视台台长、SMG总裁黎瑞刚任CMC董事长，此次合作为CMC自2009年成立以来首笔投资行为。双方的合作说明SMG已经有意识地在制播分离实施之后运用资本手段，介入国际传媒市场，着手构建属于我国的世界传媒投资与运营平台。可见，上海广播电视制播分离之后，无论是在广告收入还是在节目调整与影响，不管是在观念转变还是战略合作等方面都交出了一份比较不错的成绩单。上海广播电视制播分离改革的核心是建立一个广播电视事业产业统筹协调、分开运行、分类管理、整体发展的科学运行机制，将事业与产业分开、制作与播出分离，从而进行资源整合与优化，立足地方放眼世界发展广电行业。这说明只有发挥自身能动性，尊重广播电视发展和市场经济的原则与规律，才能使广播电视事业取得经济效益和社会效益的双丰收。四制播分离与广电发展需要注意的问题制播分离是立足我国广播电视事业现实，解决现存的某些矛盾，从而使我国广播电视事业获得更好发展的有效路径。从目前的情形看，上海广播电视台制播分离的道路是正确的，所取得的成果也是值得肯定的。上海广播电视实施的制播分离被称作“上海模式”，它带动和影响了国内众多广播电视台制播分离的实施。然而广播电视本身所具有的特殊性，要求广电制播分离的改革既能维护国家新闻宣传事业的安全，又为广电产业的发展提供有利的市场机遇，需要注意和处理好以下几个方面的问题。（一）公益性事业与经营性产业的区分十六大报告提出经营性产业与公益性事业可以分离，这为广电制播分离的实施提供了最有力的政策保障。然而，在广播电视业内部，哪些属于公益性事业、哪些属于经营性产业却需要在制播分离改革的实施过程中仔细斟酌，这不仅关系到国有资产的安全、保值问题，同时也涉及新闻宣传事业发展、国家安全、社会主义核心价值观的塑造等重大问题。因此，在经营性资产的剥离过程中，要对经营性资产进行明确的界定，剥离以及处理都要引起充分重视。（二）频道资源的利用与开发虽然我国拥有世界上最多的广电播出机构，但由于广电行业的特殊性所产生的政策方面的限制，频道资源依然是稀缺资源。广电频道在制播分离的改制过程中不可避免地会出现身份定位上的游离，比如它是作为监管机构，或单纯的播出平台，还是作为频道公司来实施市场化的频道运作。但作为国有资产，频道资源的开发利用与国有资产的保值、安全问题必须得到重视。国家广电总局已经明确表示，严禁频道频率公司化，严禁将频道频率变相出租、转让或承包。电视台、电台或频道可以采取委托制作、联合制作、社会招标采购等形式，也可以按照现代企业制度要求组建面向市场的节目制作公司，但决不能放弃或者变相放弃对频道资源的控制权。（三）节目考核与播出机制制播分离中的“制”主要是指电台、电视台所属节目制作公司所制作的节目。除了向本台提供节目外，这些制作公司还可以面向其他电台电视台，面向网络、音像等多媒体市场，面向海外市场开展节目营销。无论是面向自己的播放还是对外的营销，也包括采购其他电台、电视台以及民营广电节目制作公司的节目，都需要建立健全完善的节目评估体系。推进节目考核和播出机制的改革，重点是建立科学的节目评估体系，建立面向多主体、多渠道的节目订购采购、择优播出机制，打造优质播出平台，使播出平台与制作机构共赢发展。（四）人事制度改革广电行业人力资源改革的滞后严重影响了广播电视行业的发展，这一现象一直为业界、学界所诟病。“事业单位”体制是改革面临的主要障碍，制播分离制度的实施使这一体制问题可以得到某种程度的化解。广播电视自设公司可以解决原来没有正式编制的从业人员的身份问题，这不仅可以使员工产生归属感，同时也可以吸引更多的人才到广电行业工作。然而，还有一系列问题亟待解决，比如广电行业公益性事业从业人员与经营性产业从业人员之间的关系如何处理，福利和激励机制如何设计，编辑、记者、主持人和台内自设公司关系等。此外，制播分离实施后，广电行业内的人力资源必定会加大流动范围和速度，除了创造条件吸引人才外，更重要的是要设计合理的激励机制留住人才。（五）自设公司与民营企业的共生虽然制播分离的大门已开，但制播分离改革主要在电台电视台的影视剧、动画、娱乐、体育等节目栏目进行。虽然广电总局表示可以采用市场机制引进和利用民营资源、资本生产广电