第三章-教育管理体制

第三章教化管理体制内容提示相关概念的界定教化管理体制的分析维度我国宏观教化管理体制的历史与现状微观学校管理体制的同构性特征一、相关概念界定

从广义上讲，制度、体制和机制都属于制度范畴，既相互区分，又密不行分。制度，通常是指社会制度，是指建立在确定社会生产力发展水平基础上，反映该社会的价值推断和价值取向，由行为主体（国家或国家机关)所建立的调整交往活动主体之间以及社会关系的具有正式形式和强制性的规范体系。

体制，通常指体制制度，是制度形之于外的具体表现和实施形式，是管理经济、政治、文化等社会生活各个方面事务的规范体系。

机制，通常指制度机制，机制是从属于制度的。机制通过制度系统内部组成要素依据确定方式的相互作用实现其特定的功能。三者关系体制改革制度建设机制创新体制制度机制制度价值的凸现制度之于宏观发展理论Harrod-Domaranalysis----资本Solowsourceofgrowth----资源(人力+资本)Log(Y)=F(K,L,T)（资本，劳动，时间）Newgrowththeory----学问、技术、管理和制度制度之于发展经济学1950s-60s:干预---governmentinterventionsGovernmentfailure(政府的失败)1970s-80s:放任---minimalistgovernment“华盛顿共识”—自由化、市场化和私有化—市场原教旨主义Marketfailure(市场的失灵)1990s-:制度---complementaritiesofG&M“北京共识”—10条制度建议Institutionfailure制度的失效制度之于政府治理Poorbecausepoor—没钱Poorbecausepoorpolicy—没市场Getallpolicyright—没政策Getallinstitutionright—没制度教化管理体制的功能1．领导和指挥的功能2．权力安排的功能3．分工协作的功能4．提高效率的功能二、教化管理体制的分析维度教化体制是指一个国家在确定的政治、经济等体制的基础上建立起来的教化基本体系与制度，主要包括教化制度、教化管理体制、办学体制、学校领导体制等。在众多的教化制度问题中，教化管理体制毫无疑问处在中心的位置，它犹如一条主线，将其他的有关教化的制度一一串联起来。教化问题观念体系体制质量公允办学体制管理体制投入体制行政管理体制学校内部管理体制职权划分职能：做什么和怎么做校长负责制民主管理机构设置制度建设（核心制度与外围制度）基本问题外部的行政管理体制内部的学校领导体制主体（谁来管）政府、市场与社会政府层面：哪一级政府、政府的哪个部分市场层面：市场的成熟度、市场化存在及制度约束社会层面：社会成为主体的可能性与必要性，以及社会参与管理的途径与机制政府、学校与社会政府层面：政府管理介入学校管理的有限性，政府管理与学校办学自主的关系学校层面：学校领导体制的选择，及其现实问题社会层面：社会与学校的沟通与协调，以及对学校管理的参与问题内容（管什么）政府职能分析政府应该管些什么？政府现在管了些什么？问题何在？学校职能分析学校能管什么？学校应该管什么？为什么？与政府职能之间是什么关系？方式（怎么管）集权与分权集权与分权的选择集权与分权不同实现形式的选择集权与分权中“哪种权”的细分集权与分权学校是否在复制着“集权分权”的行政体制？学校的集权与分权如何实现的？有什么样的表现形式？目标（要达成的目标）权利与权力权力转移的最终目的在于实现权利，二者应是协调一致的。权力对于教育需求满足的达成程度如何？权力对于教育规律实现的协调程度如何？权利与权力学校的内部权力划分问题学校外部的权利划分问题三、我国宏观教化管理体制的历史与现状（一）宏观教化管理体制的类型1、中心集权制2、地方分权制3、评价1、中心集权制教化管理的中心集权体制，表现为中心政府及其教化行政部门干脆领导和管理整个国家的教化事业，地方政府及地方教化行政部门主要以实施中心制定的教化法律、政策、规划和指令为己任。中心和地方的关系，明显表现为一种垂直的、领导与被领导的隶属关系。就其优点来说，中心集权制有利于统一国家的教化方针、政策，有利于制定统一的教化发展规划，也有利于中心调整各地教化的不平衡发展，加强对落后地区教化事业的扶持和帮助。此外，这一体制也促进了教化标准的统一，各地可据之评估和检查教化事业的发展状况。不足之处，主要表现在：简洁形成不顾地方特点和条件，强求一样的局面，从而对地方因地制宜发展教化事业造成不利影响；教化管理的主要责任集中于中心，不利于调动地方发展教化事业的主动性和责任感；中心集中管理，地方缺少自主权，客观上使得地方教化行政管理工作趋于保守、僵化，缺少敏捷性，降低了教化管理的效率。2、地方分权制地方分权制是指国家的教化事权由中心政府和地方政府分别执掌，以地方自主管理为主的制度。在这样一种制度下，中心和地方有各自的职责范围，维持着一种相对独立而非领导与被领导的隶属关系，是一种平行的管理体制。主要优点是：教化行政权力分散，有利于地方因地制宜发展教化，使教化适应于地方的经济和社会发展的须要；地方政府和教化行政机关执掌有关教化权力，有利于充分发挥其教化的主动性和主动性；兴办教化事业避开出现事事请示中心的现象；地方自主管理教化事业，有利于地方刚好处理和决断有关教化问题，提高教化管理的效率，同时反过来也能促使中心集中精力更有效地履行其宏观管理的职能。不足之处主要是：教化行政权力分散，不易统一政令、统一标准、统筹规划及统筹兼顾；各地条件不同，对教化事业的相识不同，简洁造成教化的不平衡发展；各地自主行政，中心调控实力有限，不利于组织地方之间的教化协作。3、评价第一，不管一个国家的教化行政管理是实行中心集权制还是地方分权制，都有其存在的客观基础，这是该国长期历史文化条件造成的，正因此如此，教化管理体制的改革，绝非是轻而易举的事情；其次，从优缺点两方面来看，两种体制各有利弊，很难断言谁优谁劣。例如，以统一教化标准这一条来说，你可以说这是优点，因为便于教化的评估，有助于提高教化的质量；但你也可以说这是缺点，因为全国一刀切，没有照看到各地的教化条件。第三，教化管理体制难以解决一切教化问题，它更多影响的是国家政策及管理层面的东西，而对课堂教学的影响则小得多。要真正把教学质量搞上去，还得从改进课堂教学入手。

（二）我国宏观教化管理体制的演化1、教化管理体制的改革2、教化管理主体的权责划分3、教化管理体制现实的理论分析1、教化管理体制的改革（1）二十世纪五十年头1952年颁发了《小学暂行规程(草案)》和《中学暂行规程(草案)》。公办和私立小学都由市、县教化行政部门统一领导。同时规定，中学由省、市文教厅遵照中心和大行政区的规定实行统一领导。1954年，政务院在《关于改进和发展中学的指示》中规定，中学实行统一领导、分级管理的原则，即省辖市内的中学由省辖市管理，县(市)内的中学逐步做到由县(市)管理。这说明，对中学的管理，一起先就有分级管理的思想和做法。1958年，中共中心、国务院发布《关于教化事业管理权力下放问题的规定》，着手变更过去条条为主的管理体制，扩大地方教化管理权限。1959年又进一步明确提出，公办的一般全日制小学由公社干脆管理；民办小学由生产大队干脆管理。（2）二十世纪六十年头初期1963年，中共中心转发《全日制小学暂行工作条例(草案)》和《全日制中学暂行工作条例(草案)》，要求各地探讨试行。其中，在总结探讨前一阶段工作的基础上，对中小学的领导和管理体制作出了新的规定，指出：“国家举办的全日制小学，由县(市属区)教化行政部门统一管理。”“其设置和停办，由县(市)人民委员会批准。”“全日制初级中学一般由县、市、自治区教化厅、局管理，也可以托付所在专区(市)或县(市)教化行政部门管理。全日制高级中学和完全中学一般由省、市、自治区教化厅、局管理，也可以托付所在专区(市)或县(市)教化行政部门管理。”由此可以看到，在当时阶段，教化管理体制的主要方向是加强条条的领导作用，而对地方办教化的主动性激励不足。（3）二十世纪六十年头中期至七十年头中期在1966年以后的十年中，由于文化大革命的影响，我国原先已逐步完善起来的中小学领导和管理体制遭到极大破坏，全国基础教化管理体制处于混乱状态，这对我国教化事业的发展不啻是一场灾难。（4）二十世纪七十年头后期文化革命结束后，教化部于1978年修订并颁发了《全日制小学暂行工作条例(试行草案)》和《全日制中学暂行工作条例(试行草案)》。其中规定，“全日制小学由县(市属区)教化行政部门统一领导和管理。社队办的小学，可以在县的统一领导下，由社队管理。”“全日制中学原则上由县以上教化行政部门领导和管理。社队办的中学，可以是县的统一领导下由社队管理。”（5）二十世纪八十年头中期至今20世纪80年头中期以来，我国基础教化管理体制又有一些新的变更，其中心是强调地方的责任。1985年，《中共中心关于教化体制改革的确定》中明确提出：基础教化管理权属于地方、实行“地方负责、分级管理”的原则。除大政方针和宏观规划由中心确定外，具体政策、制度、支配的制定和实施，以及对学校的领导、管理和检查，责任和权力都交给地方。1986年，全国人大第四次会议通过了《中华人民共和国义务教化法》，该法律规定，我国的义务教化事业，在国务院领导下，实行地方负责、分级管理的制度。至此，新时期中小学领导和管理体制的基本原则及改革方向正式确立。2、教化管理主体的权责划分现状（1）中心政府与地方政府之间的关系中等及中等以下教化在国务院领导下，由地方人民政府管理。中等及中等以下教化包括：基础教化、中等和中等以下职业教化和成人教化。实行在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主的体制。”高等教化由国务院和省、自治区、直辖市人民政府管理，以省级政府为主。2、教化行政部门与政府其他业务部门的关系调整“条”与“块”的关系在高等教化体制改革领域，接着理顺政府与学校之间的关系，变更了过去“下放”和“上收”的思路，把重点放在促进条块有机结合和使学校面对社会依法自主办学上来，主动推动高等学校的布局调整和隶属体制改革。基本形成了资源互补、学科交叉、协调发展、共同提高的高等教化发展新局面。3、政府与学校的关系政府与学校是教化行政体制中的核心问题，也是教化行政体制改革的重要内容。焦点问题是政府变更“统得过死、包得过多”的局面，给学校更多的办学自主权。目前的问题如何在政府不断放权和学校自主权逐步扩大的状况下，使政府有关的方针政策以及法律法规得到有效贯彻和执行，学校的自主权以及担当的义务怎样得到合理合法地实施和旅行，怎样有效地实施监督、监管，以及如何使政府学校的双向关系，变成政府、社会和学校的三角关系。3、教化管理体制现实的理论分析经济分权中央和地方之间的竞争中央政府及职能部门之间的竞争部门利益地方利益地方政府及职能部门之间的竞争官员晋升政府之间关系政府与学校之间关系政府市场学校举办者管理者办学者四、微观学校管理体制的同构性特征中小学学校领导体制的沿革“革命委员会”制（1966-1978）学校领导体制的沿革校务委员会制（新中国成立初期）校长责任制（1952-1957）党支部领导下的校长负责制（1958-1963）当地党委和教育行政部门领导下的校长负责制（1963-1966）党支部领导下的校长分工负责制（1978-1985）校长负责制（1985年以后）总结以上六种领导体制，可以归结为三种类型，即：委员会制、一长制和党委领导制。委员会制，强调集体领导，强调发扬民主。解放初期实行的校务委员会制，“文革”期间实行的“革命委员会”制属于这一类。一长制，强调发挥行政作用，强调责任制。1953年至1957年实行的校长责任制，1963年至“文革”前实行的校长负责制，属于这一类。党委领导制，强调党对学校的具体领导。1957年反右以后和1978年全国教化工作会议以后实行的领导体制，属于这一类。1985年5月27日颁布的《教化体制改革的确定》中指出：“学校逐步实行校长负责制。”中共中心、国务院1993年2月13日印发的《中国教化改革和发展纲要》又重申：“中等及中等以下各类学校实行校长负责制。校长要全面贯彻国家的教化方针和政策，依靠教职员办好学校。”此后，校长负责制成为我国小学的领导体制。校长负责制——主要在中等及中等以下学校中实行党委领导下的校长负责制——主要在一般高等学校中实行校董事会领导下的校长负责制——主要在民办学校中实行作为权力结构的校长负责制校长（全面负责）教职工（民主管理）