大健康产业中的政府作用：卫生健康事业发展和挑战

大健康产业中的政府作用卫生健康事业发展和挑战

健康是广大人民群众的共同追求，为人民群众提供全生命周期的卫生与健康服务是党和国家的重要责任。大健康产业发展的根本目的是为人民群众提供健康产品和服务，这其中涉及公共产品和准公共产品的提供，政府理应发挥其相应的功能和作用。本报告将从卫生健康事业的视角探讨大健康产业中的政府作用。一卫生健康事业发展基本状况（一）医疗卫生机构数医疗卫生机构数持续增长。2017年，我国医疗卫生机构数为986649个，比上年增长3255个（见表1）。其中：医院为31056个（占3.1%），基层医疗卫生机构为933024个（占94.6%），专业公共卫生机构为19896个（占2.0%）。与2016年相比，基层医疗卫生机构和医院数量分别增加6506个和1916个；但专业公共卫生机构减少4970个，主要由于资源整合和机构职能调整，计划生育技术服务机构减少4965个[1]。基层医疗卫生机构中村卫生室为632057个（占67.7%），诊所（医务室）211572个（占22.7%），社区卫生服务中心（站）34652个（占3.7%）和乡镇卫生院36551个（占3.9%）。基层卫生机构主要以非政府办为主，政府办占12.9%。专业公共卫生机构中，疾病预防控制中心3457个，卫生计生监督机构2992个[2]。表12016～2017年我国医疗卫生机构数机构类型机构数（个）床位数（张）2016年2017年2016年2017年总计98339498664974104537940252医院291403105656888756120484医院中：三级医院2232234022137182359911二级医院7944842223028872450707一级医院928210050517837584911基层医疗卫生机构92651893302414419401528528社区卫生服务中心（站）3432734652202689218358政府办1803118014144837156855乡镇卫生院367953655112238911292076政府办363483608312109421277665村卫生室638763632057——诊所（医务室）201408211572154167专业公共卫生机构2486619896247228262570疾病预防控制中心34813457——专科疾病防治机构121312004004840833妇幼保健机构30633077206538221136卫生计生监督机构29862992——其他机构287026733241028670|Excel下载表12016～2017年我国医疗卫生机构数（二）床位数全国医疗卫生机构床位数持续增长，但医院床位数增长更为迅速。2017年为7940252万张，比上年增长7.1%。其中：医院床位数所占比重为77.1%，基层医疗卫生机构床位数所占比重为19.3%。医院中公立医院床位占75.7%，民营医院床位占24.3%。与2016年相比，全国医疗卫生机构床位增加53.0万张，主要为医院床位增加，占81.3%，而基层医疗卫生机构床位增加占18.7%。2016～2017年每千人口医疗卫生机构床位数由5.37张增加到5.72张。（三）卫生人员数全国卫生人员数持续增长，卫生技术人员数是增长的主要原因。2017年，全国卫生人员总数为1174.9万人（见表2），比2016年增长57.6万人（增长5.2%），其中，卫生技术人员的增长占92.7%（53.4万人）。2017年卫生人员总数中，卫生技术人员所占比重为76.5%，乡村医生和卫生员所占比重为8.2%，其他技术人员、管理人员、工勤技能人员所占比重分别为3.8%、4.3%和7.1%。2017年，每千人口执业（助理）医师为2.44人，每千人口注册护士为2.74人；每万人口全科医生为1.82人，每万人口公共卫生人员为6.28人。表2全国卫生人员数2016年2017年卫生人员总数（万人）1117.31174.9卫生技术人员（万人）845.4898.8执业（助理）医师（万人）319.1339.0执业医师（万人）265.1282.9注册护士（万人）350.7380.4药师（士）（万人）43.945.3技师（士）（万人）45.348.1乡村医生和卫生员（万人）100.096.9其他技术人员（万人）42.645.1管理人员（万人）48.350.9工勤技能人员（万人）80.983.2每千人口执业（助理）医师（人）2.312.44每万人口全科医生（人）1.511.82每千人口注册护士（人）2.542.74每万人口公共卫生人员（人）6.316.28注：卫生人员和卫生技术人员包括公务员中取得“卫生监督员证书”的人数。|Excel下载表2全国卫生人员数2017年医院中卫生技术人员所占比重为64.4%，基层医疗卫生机构和专业公共卫生机构所占比重分别为27.9%和7.4%（见表3）。表3全国各类医疗卫生机构人员数单位：万人机构类型人员卫生技术人员2016年2017年2016年2017年总计1117.31174.9845.4898.8医院654.2697.77541.5578.5公立医院534.0554.9449.1468.5民营医院120.3142.892.4110.0基层医疗卫生机构368.3382.6235.4250.5社区卫生服务中心（站）52.255.544.647.4乡镇卫生院132.1136.0111.6115.1专业公共卫生机构87.187.264.666.2疾病预防控制中心19.219.114.214.2卫生计生监督机构8.28.36.86.8其他机构7.87.43.83.7注：卫生人员和卫生技术人员包括公务员中取得“卫生监督员证书”的人数。|Excel下载表3全国各类医疗卫生机构人员数（四）医疗服务利用2013～2017年我国居民平均就诊次数由5.4次提高到5.9次，年住院率由14.1%增加到17.6%。从医疗卫生机构提供的服务量来看，整体服务利用量增加明显。2017年全国医疗卫生机构诊疗人次数为81.84亿人次，比2013年增加8.7亿人次，增长11.9%；出院人数为24436万人，比2013年增加5316.1万人，增长27.82%（见表4）。表42013～2017年我国居民门诊和住院服务利用变化情况年份诊疗人次数（亿人次）人均诊疗人次数（人次）出院人数（万人）平均每千人口出院人数（人）201373.145.419119.9140.5201476.025.620365.7148.9201576.935.620955.0152.4201679.325.822603.6163.5201781.845.924436.0175.8资料来源：卫生健康委：《中国卫生健康统计年鉴》，中国协和医科大学出版社，2018。|Excel下载表42013～2017年我国居民门诊和住院服务利用变化情况（五）卫生总费用据国家卫生计生委卫生发展研究中心核算结果，2017年我国卫生总费用为52598.3亿元，人均卫生费用为3783.8元，卫生总费用占GDP比重为6.4%。卫生总费用中政府卫生支出为15205.9亿元，所占比重为28.9%；社会卫生支出为22258.8亿元，所占比重为42.3%；个人卫生现金支出为15133.6亿元，所占比重为28.8%（见表5）。表52016～2017年全国卫生总费用年份20162017卫生总费用（亿元）46344.952598.3政府卫生支出13910.315205.9社会卫生支出19096.722258.8个人卫生现金支出13337.915133.6卫生总费用构成（%）100.0100.0政府卫生支出30.028.9社会卫生支出41.242.3个人卫生现金支出28.828.8卫生总费用占GDP（%）6.26.4人均卫生费用（元）3351.73783.8资料来源：国家卫生健康委卫生发展研究中心：《2018年卫生总费用研究报告》。|Excel下载表52016～2017年全国卫生总费用二十八大以来我国卫生健康事业发展的主要成效（一）健康状况和健康公平不断提高我国城乡居民人均期望寿命逐年提升，从2013年的75.8岁提高到2017年的76.7岁；2013～2017年，我国婴儿死亡率从9.5‰降至6.8‰；同期，孕产妇死亡率从23.2/10万降至19.6/10万（见表6）。同时，我国健康公平性进一步改善，城乡居民健康状况差异进一步缩小，2013年农村地区婴儿死亡率是城市地区的2.17倍，2017年降至1.9倍，孕产妇死亡率几乎不存在城乡差异（见表7）。表62013～2017年我国主要健康指标变化情况年份人均期望寿命（岁）孕产妇死亡率（/10万）婴儿死亡率（‰）201375.823.29.52014—21.78.9201576.320.18.1201676.519.97.5201776.719.66.8资料来源：国家卫生健康委：《中国卫生健康统计年鉴》，2018。|Excel下载表62013～2017年我国主要健康指标变化情况表72013～2017年监测地区城乡居民婴儿死亡率和孕产妇死亡率变化情况年份孕产妇死亡率（/10万）婴儿死亡率（‰）城市农村城市农村201322.423.65.211.3201420.522.24.810.7201519.820.24.79.6201619.520.04.29.0201716.621.14.17.9资料来源：国家卫生健康委：《中国卫生统计提要》，2018。|Excel下载表72013～2017年监测地区城乡居民婴儿死亡率和孕产妇死亡率变化情况（二）居民就医负担下降，筹资公平性进一步提升2017年全国公立医院医疗费用增长率为9.1%，实现了“2017年，全国公立医院医疗费用平均增长幅度控制在10%以下”的目标。2017年城市公立医院次均门急诊费用和人均住院费用增长率分别为4.4%和3.2%，增幅分别比2013年降低6.7个百分点和8.5个百分点。卫生总费用中，居民个人卫生支出所占比重持续下降，由2013年的33.88%下降到2017年的28.77%，下降了5.11个百分点，为近20年来的最低水平（见图1）。同时，国家深入实施健康扶贫工程，推进建立贫困人口医疗兜底保障机制，提高贫困人口医疗保障水平。2017年贫困人口医疗费用个人自付比例为19%，部分省份下降到10%以内。图12013～2017年我国居民个人卫生支出占卫生总费用筹资比重（三）居民医疗卫生服务获得感不断提高改善医疗服务行动全面实施，采取多种形式优化服务流程，预约诊疗和优质护理服务在所有三级医院开展，绝大多数医院实现同级检查检验结果互认。为减小患者“跑腿”“垫资”的压力，在全国范围内推动跨省异地就医费用直接结算。各地出台延伸处方、加强基层与上级医院药品的衔接等便民措施，患者就医获得感不断增强。2013～2017年，全国财政医疗卫生支出中医疗保障支出由4401亿元增长到6901亿元，年均增长11.9%，高于同期全国财政支出增长速度（9.8%）（见表8）。基本公共卫生服务覆盖面进一步扩大，基本公共卫生服务人均补助水平进一步提高，由2013年的30元提高到2017年的50元。表82013～2017年我国财政医疗卫生支出情况年份财政医疗卫生支出（亿元）财政医疗卫生支出增速（%）其中：医疗保障支出（亿元）医疗保障支出增速（%）20139295—4401—20141030010.8495812.720151210517.5580917.220161335210.3641410.42017144518.269017.6注：财政医疗卫生支出中包括原208科目下“财政对基本医疗保险基本的补助”。资料来源：财政部：《2013～2017年财政支出决算报告》。|Excel下载表82013～2017年我国财政医疗卫生支出情况（四）卫生健康服务可及性进一步改善2017年每千人口执业（助理）医师数比2013年增加了0.4人、每千人口注册护士数比2013年增加了0.7人、每千人口医疗卫生机构床位数比2013年增加了1.17张。调查显示，2017年80%以上的居民15分钟内能够到达最近的医疗点，居民就医方便满意度提高。全国所有三级公立医院均参与医联体建设，远程医疗已覆盖所有国家级贫困县；家庭医生签约服务稳步推进，县域内就诊率逐步提高。表92013～2017年我国医疗卫生资源情况年份每千人口执业（助理）医师数（人）每千人口注册护士数（人）每千人口医疗卫生机构床位数（张）20132.042.044.5520142.122.204.8520152.222.375.1120162.312.545.3720172.442.745.72资料来源：国家卫生健康委：《中国卫生统计提要》，2018。|Excel下载表92013～2017年我国医疗卫生资源情况国家通过完善医疗卫生行业综合监管制度，规范服务行为，提升服务质量。《柳叶刀》杂志公布的全球195个国家和地区“医疗服务可及性和质量指数”排行榜显示，中国排名大幅提升，进步幅度居全球前3位[3]。三卫生健康事业改革与发展面临的挑战（一）医疗卫生服务体系碎片化问题依然突出医疗卫生机构功能定位不够清晰、分工协作机制不健全，服务体系碎片化严重，难以满足慢性病防治康一体化服务和全方位、全周期维护人民健康的需要。特别是公共卫生服务体系和医疗体系长期割裂，医防融合机制不健全，机构间缺乏联通共享；公共卫生体系发展方向不明确，疾病预防控制体系不适应慢性病防控的需要，在取消三项行政事业收费后，疾控机构经济运行出现严重困难，激励机制不足，人员流失严重；医联体建设仍处于探索阶段，机构间尚未形成相容的激励约束机制，利益分配、风险共担、监督考核等机制不够明晰，难以形成服务、责任、利益和管理共同体。（二）卫生健康发展不平衡、不充分问题有待进一步解决随着我国经济持续增长，人民群众健康需求不断提升，服务利用水平不断提高，多层次、多样化健康服务需求持续增长。同时随着社会的发展，社会更加注重健康公平，要求不断缩小区域、城乡、不同人群之间的健康差距。但当前，我国卫生健康发展不平衡不充分问题依然突出，医疗卫生资源总量不足、结构不合理，基层服务能力仍是突出的薄弱环节，技术水平亟待提高，积极性亟待调动。卫生总体投入水平偏低，2017年我国卫生总费用占GDP的比重为6.4%，人均卫生费用为3783.83元。根据世界卫生组织最新统计数据，我国卫生总费用占GDP的比重在世界卫生组织194个成员中排名第98位，人均卫生费用排名第84位，同期我国人均GDP排名第74位，全社会医疗卫生投入仍有较大的空间。（三）疾病谱变化给卫生健康发展提出新的要求当前，随着我国居民疾病谱的变化，慢性非传染性疾病患者逐年增长，已成为威胁我国居民健康的首要问题，同时，传染性疾病威胁仍然存在。面对多重健康影响因素，迫切需要持续推进深化医药卫生体制改革，落实以预防为主，推动发展方式由以治病为中心向以促进健康为中心转变。全国卫生健康大会中，习近平总书记强调，要坚定不移贯彻预防为主方针，坚持防治结合、联防联控、群防群控，以全人群和全生命周期为着力点，向人民群众提供公平可及、系统连续的医疗卫生服务，以实现更高水平的全民健康。（四）人口结构变化对卫生健康事业发展提出了挑战我国老龄化进程加快，老年人口占全人群比重快速上升。预计“十三五”期间，我国60岁及以上老年人口平均每年约增加640万，到2020年将达到2.55亿，占总人口的17.8%左右。随着老龄化的不断加深，对于医疗保健、康复护理、生活照料等服务和费用的刚性需求日益增加，给医疗卫生资源和服务供给带来巨大压力，要求加快完善老年健康服务体系，有效应对人口老龄化。此外，总体来看“三医联动”的协调推进机制仍有待进一步完善。在很多层面仍存在相关部门政策不协调、配合不力等问题，影响深化医改和卫生健康事业的发展。四进一步推动卫生健康事业发展的政策建议（一）转变卫生健康发展模式，建立整合型卫生健康服务体系第一，要转变卫生健康事业发展模式，推动卫生健康服务从以治病为中心转向以健康为中心。围绕全人群、全生命周期两个着力点，为全体人民提供公平可及的，集预防、康复、健康促进为一体的连续性服务。第二，加强基层医疗机构对常见病、多发病的诊断服务能力，加强县医院综合能力建设和学科建设，通过开展医联体建设等形式，带动基层服务能力提升。第三，健全以慢性病为重点的疾病防控机制，鼓励各地积极探索慢性病防控的有效模式，推进实现医防结合。第四，继续增加医疗卫生资源总量，优化医疗卫生资源结构和布局，向急需领域、中西部地区、农村和基层倾斜，解决发展不平衡不充分问题。（二）加快推进分级诊疗制度建设针对当前分级诊疗政策联动性不足的问题，进一步加强分级诊疗政策联动，特别注重与医保支付制度改革协同，注重基层用药衔接问题，满足基层机构用药需求。进一步完善医疗机构分工协作机制，规范医联体发展，注重整合型模式和业务链一体化，按照区域资源分布实行网格化管理，督促各级各类公立医院严格按照功能定位提供服务。同时要激发基层活力，提升基层能力。完善基层医疗卫生机构运行新机制，激发机构和医务人员的活力。理顺基层人事薪酬制度，完善向基层医务人员倾斜的激励政策，促进大医院医疗资源特别是人才资源有效下沉。（三）全面推进现代公立医院管理制度建设价格机制是公立医院补偿机制的关键，应进一步理顺医疗服务价格，确保补偿机制平稳转换。取消药品加成后及时调整医疗服务价格和落实财政投入要求，确保公立医院的平稳运行。加快推进符合行业特征的薪酬制度建设，并把医疗质量、满意度等作为绩效工资分配的重要因素，稳步提高医务人员薪酬水平。同时进一步完善卫生人才评价使用机制，完善职称晋升和荣誉表彰制度，拓宽医务人员职业发展空间，增强医务工作者职业自豪感。做好现代医院管理制度的组织落实，加强公立医院党建，进一步完善相关政策，适应建立现代医院管理制度的新要求、新情况。（四）健全和完善多层次医疗保障体