基层吏治与现代转型：社会重构与社会秩序变迁

基层吏治与现代转型社会重构与社会秩序变迁

对传统中国基层社会秩序进行“现代性”的改造和思考，始于近代以来的民族国家建构和现代化。但进行深入的历史分析之后，我们发现，清末民初关于基层政权建设（如乡镇机构的设置）和社会改造，包括所谓“地方自治”的论争及其实践，其实针对的仍然是一个老问题，即从帝制一直延续过来的基层吏治（针对胥吏群体）擅权和腐败问题。并且，以“地方自治”为名发生的各种改制主张和实践，最终无不以加强中央集权体制为目的，亦即有关基层政权组织建设和地方自治的设想并不是带有根本性质的改变，更不是革命，它的目标指向是“一个更具有活力、也更为强大的中央集权国家”，[1]为此诉求的是一个现代集权体制下吏治清明的基层社会秩序。因此，我们需要进一步追问的问题是，对传统中国基层社会秩序的如此“现代性”思考和改制设计包含多少以建构乡村公共性社会关系为基本任务的公共政权建设含义。一基层吏治整饬如前所述，对于传统帝制的基层吏治顽疾——胥吏擅权问题，唐宋以来的士人也曾经反思讨论解决之道，但终不能有所改进。这部分原因受制于论者的历史局限性，比如，南宋叶适认为，胥吏擅权以致吏弊丛生，是由于在科举制下官员对行政法规多有隔膜，对法规条例的熟悉却又正是胥吏的特长。官吏之间知识结构的差别以及官员行政能力的不足，是胥吏能够僭越官员权力的重要原因，再加之胥吏对当地风土人情的熟悉以及在当地人脉的深厚，这又放大了官吏之间知识结构和行政能力的差距。解决之道是以士人为吏，即“使新进士及任子之应仕者更迭为之”。[2]此后直至清代，对胥吏问题的思考，基本上不出叶适所论问题之外，观点也多有近似之处。明末清初的顾炎武提出的对策与叶适等略有不同，叶适等以士人为吏的关注点在于“吏”，而顾炎武则把重点置于“官”，他认为解决吏弊的方法是让地方官皆由本地人来担任，而且不设任期，终身为之，如此“上下辨而民志定矣，文法除而吏事简矣。官之力足以御吏而有余，吏无所以把持其官而自循其法”。[3]文献所见清人对胥吏的专论更多，内容仍然集中于对吏弊原因的分析及其解决策略上。但有一点非常重要，即上述所有的讨论几乎都是针对官僚体制的吏治整饬上，并没有站在基层社会的立场上，将思路转向基层社会秩序合法性基础的重构上。至于清末，对基层吏治问题的思考和讨论不同于以往，主要是因为外来观念和势力的进入，有了一个外部参照体系，即西方宪政体制及附着其体制上的观念。仿效西方宪政民主的“地方自治”，引发了关于国家体制及扩大统治基础（如政治参与）的讨论并印证在现代国家建构的历史实践进程上。梁启超认为集权体制的尾大不掉问题，出在地方官任用制，“以数千里外渺不相属之人，而代人理其饮食讼狱之事，虽不世出之才，其所能及者几何矣”。这是从集权体制看问题，与地方自治没有多大关系，至于他提出要“复古意，秉西法，重乡权”，[4]以及设立地方议会，以地方之人治其他之事，实行“地方自治政体”的地方政制改革之议，与顾炎武的应对胥吏弊病之策比较，也并无新见，所不同者似援“西法”为参照，但他最终将自治的原义——自我治理（Self-rule）、自我统治（Self-government），转变为自我限制（Self-mastery）、自我克制（Self-control），亦即将政治意义上的个人自治，本土化地解读为伦理上的个人自治（自制）。[5]虽然对“地方自治”的界定含有限制皇权的变法意味，与“封建”（对抗集权）之意有相似之处（之前唐宋以来已多有讨论），但这个“自治”含义与外来观念的“自治”一词，本质上不同，即不是现代国家建构意义上的自治含义。以西方关于“地方自治”的肤浅认知不能解决中国积千年难解的胥吏擅权基层问题，比如，有学者指出从清末民初“尽管税收体制发生了巨大的改革，但在最下层却无实质性变化，那些税收人仍然逍遥于国家控制之外”。[6]最后的结果只能是重新回到加强中央集权官僚体制的旧路径上。所以，清末民初以来的“地方自治”之议，并没有脱离传统的官—民关系范畴，依然是以加强中央集权体制的基层统治秩序为先决条件。也就是说，近代以来所倡导的地方自治并不是西方含义上的地方自治。比如，梁启超从鼓吹地方自治到重回中央集权和国家主义，只不过彼时想通过地方自治参与政权，走由下而上掌权的道路，此时则想走由上而下的掌权道路而已。这与传统儒家的王道含义相通，也就是说，自治是在限制皇权意义上的表达，如孔飞力所言：“对梁启超而言，宪法与立宪的力量既不在于它具体的代表选举的机制，也不在于它分权限权的条款，而在于它的精神鼓舞作用。而分权的思想，只是在它能够进一步促进最终的权力集中和权力强化的范围内，才显示出意义”。[7]概言之，清末关于“自治”的看法和实践没有与外来观念的“自治”原义（自我治理、自我统治的权利）打通，而是与帝国固有的统治或御民之术融汇，并以现代国家主义的本土化叙述方式出现。事实上，关于“自治”的观念，在中国民族国家的塑造和现代化过程中，与国家主义话语贯通，是政治控制的工具和手段，这样的自治已经与基层社会自治少有关联，与现代自治所蕴含的个人概念和个人权利更不相干，至于其后关于“联省自治”和中央集权式民族国家独立的讨论，已经完全失去了现代自治观念原有的含义。二社会重构与基层政权现代化上述在社会秩序观念上的求变与社会重构的实践互为表里，事实上20世纪的社会改造运动成为中国从传统向现代转型的一大政治特征。也就是说，“加强基层政权建设”成为近代以来中国国家现代化的目标。传统的政治、经济、社会结构的变化，为民族国家建构和现代化提供了条件。对基层社会秩序带来的最大变化是，随着旧政权的胥吏阶层瓦解和乡绅的没落，国家政权向下渗透，比如乡镇组织正规化等。反过来讲，没有了皇权体系、胥吏阶层和乡绅阶层的基层社会秩序何以可能，这是“基层政权建设”的头等大事。一系列社会改造运动的主线，是在传统的基层统治势力瓦解之后，为从乡村社会提取尽可能多的资源和强化社会动员能力，需要重构基层社会秩序，借机构设置确定地方权威在官僚体系中的位置，从而促进国家政权的官僚化和合理化。随着国家权力逐步深入乡村社会，传统乡村治理的治理结构与运作逻辑开始改变。尽管基层政治已经发生，但基层社会的制度型权力依然没有建构起来，“代表国家权力的管辖权和规则既没有建立，也没有通过机构的设置贯彻下去，国家并没有改造地方权威的管制原则或取代它的管制权力，从而将地方社会纳入国家规则的治理范围中”。[8]也就是说，旧的制度和旧的秩序原则并没有改变，不仅如此，还要通过复制旧制度和新的代理人来重构基层社会秩序。这导致两个直接的后果，一是国家政权建设发生“内卷化”[9]，二是旧的基层社会秩序愈发陷入失序形态。众多研究者一直有一个看法，即清末以来国家政权建设的一大标志，就是国家权力向基层社会的不断渗入，它改变了传统帝制“皇权不下县”的治理格局，是国家官僚体制正规化和合理化的趋势。表面的意思不错，但实质上，（如前所述）国家权力从来就没有离开过基层社会，所谓“皇权不下县”，并不是历史事实，而此时国家权力表现为大规模的下移，部分原因是基层社会秩序的瓦解，而国家权力需要重新集中和强化；部分原因是国家现代化建设需要从乡村社会提取更多的资源和加强社会动员能力。从试图仿效“西法”推行地方自治的失败到旧有的基层制度比如保甲制的重建，[10]这个变化表明的只是基层秩序的权威再造或重新官治化和重塑政权代理人的变化。三从礼法秩序到现代权威秩序近代以来重构社会的主张和实践最终成为中国社会发展的主导趋势，主要受外部观念影响，[11]但革命也好，改良也好，基层社会秩序发生的变化，不仅没有改变传统基层秩序的社会基础和社会组织形式，而且还加强了从帝制时期就一直存在的一贯趋向，即将基层社会秩序彻底纳入现代国家管制体系当中。换言之，基层社会的秩序原则依然是旧的权力支配社会的原则。但国家治理逻辑的确有了一个本质上的变化，即从皇权一变而为现代国家政权，后者不再“无为而治”，而是要以社会改造之名对社会秩序进行重新设计，这种社会改造的观念和规制，大致涵括如下：第一，国家主义观念。从帝制时期普遍主义的天下观念到现代民族国家观念，是中国进入现代国家行列的本质标志。与民族国家相伴而生的是民族主义观念，与“忠君济民”思想相通，与现代国家主义和集体权利观念互为表里，这些观念的导向不是地方自治或社会自治，当然也就不能促进现代社会自治观念的发育和成长。第二，现代集权体制。中央集权制是中国现代国家建构的历史归宿，它植根于中国传统社会—政治体系的历史演变之中，[12]集权体制的社会秩序模式就是行政权力主导的治理模式。对中国来说，自上而下的国家权力管制体系的建立，是帝制发展的必然，亦即纵向垂直配置的权力结构没有改变。与欧洲自下而上的国家权力集中不同，前者是国家权力逻辑：财税与控制，后者的权力集中与现代公民权利的法律确定二位一体且步调一致。[13]第三，国家与社会一体化。从传统自治到现代自治，涉及公共权威与公民权利关系的变化，是一个质变过程，亦即“现代性的建构”过程，包括公民权与自治权的确认和界定，即个人与社群的自治权建构问题，它需要国家与社会之间权利关系的明确和法律固定，是观念和建制上的变革，但从传统的所谓乡绅自治过渡为国家—社会一体化，涉及的只是国家统治模式的调整，而这只需要完成国家主义的权威建构和法理论证就可以了。总之，从上述体制创制和思想的历史观上看，近代以来尤其是1949年后中国的国家形态和社会结构的最大变化，就是传统的皇权国家为现代全能国家所替代，后者的国家治理逻辑确立在全能主义（Totalism）政治上，“政